ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБОРОНЫ, ГОСУДАРСТВЕННОГО РУКОВОДСТВА И УПРАВЛЕНИЯ ВООРУЖЕННЫМИ СИЛАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. И. КУЗНЕЦОВ
Кузнецов Н. И., доктор юридических наук, профессор, специалист в области административного права и военной администрации.
1. Полномочия федеральных органов государственной власти по вопросам обороны и руководства Вооруженными Силами. Систему федеральных органов государственной власти составляют: Президент Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, высшие судебные инстанции. Юридические основы организации обороны страны и руководства Вооруженными Силами со стороны федеральных органов государственной власти, определения их конкретных полномочий содержатся прежде всего в Конституции Российской Федерации, нормы которой обладают высшей юридической силой. В соответствии с конституционными нормами и на их основе издаются другие законы, иные правовые акты, в том числе и по вопросам обороны и руководства Вооруженными Силами. Исходя из значимости обороны, деятельности по ее организации, Конституция относит вопросы обороны к исключительной компетенции Федерации. Согласно ст. 71 Конституции, ведению Российской Федерации, в частности, подлежат: вопросы войны и мира; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, военной техники, боеприпасов и другого военного имущества; определение статуса и защита Государственной границы, территориального мира, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Кроме того, к ведению Федерации отнесены и другие вопросы, имеющие военные аспекты. Это, например, принятие и изменение федеральных законов; установление системы федеральных органов государственной власти; федеральная государственная собственность и управление ею; осуществление федеральных программ; федеральный бюджет; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, информация и связь; внешняя политика; судоустройство и прокуратура; государственные награды и почетные звания; федеральная государственная служба и др. Вопросы оборонной деятельности и строительства Вооруженных Сил жестко централизованы, отнесены к компетенции федеральных органов. Это не означает, что субъекты Федерации не участвуют в этой деятельности. Их представители принимают участие в обсуждении вопросов обороны, военного строительства и принятии решений по ним, например при их рассмотрении в Совете Федерации, Государственной Думе и других органах Федерации. Конституция среди основных предусматривает такую важную обязанность, как обязанность гражданина защищать свое Отечество. В этой связи ст. 59 Конституции устанавливает: «1. Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации. 2. Гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с федеральным законом. 3. Гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой». Хотя в Конституции 1993 года и отсутствует термин «священный» (как это было записано в ранее действовавших конституциях), законодатель употребляет здесь понятие «долг». Категория долга отражает органическое единство правовых и нравственных начал в конституционной обязанности защиты Отечества. Долг — это не пожелание, а непременное требование государства, которое должно быть выполнено при любых обстоятельствах. Нравственное содержание долга защиты Родины подкрепляется правовым требованием, имеющим силу конституционного закона. Исполнение конституционной обязанности защиты Отечества предполагает личное участие в этом каждого гражданина России. Данную обязанность нельзя исчерпать единичным или даже многократным действием. Долг защищать Отечество существует постоянно, пока лицо является гражданином Российской Федерации. Полномочия Президента в области обороны. Наиболее широкие полномочия в области обороны, военного строительства и руководства Вооруженными Силами осуществляет Президент Российской Федерации. Полномочия Президента по этим (как и по другим) вопросам закреплены в ст. ст. 80 — 93 Конституции Российской Федерации, а также в ст. ст. 4 и 13 Федерального закона «Об обороне», других законодательных актах. Согласно ст. ст. 80 и 83 Конституции Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; формирует и возглавляет Совет безопасности; утверждает военную доктрину; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами (ст. 87 Конституции и ст. 4 Закона «Об обороне»). Президент, согласно ст. 4 Закона «Об обороне», осуществляет руководство Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами, вводит в действие нормативные правовые акты военного времени и прекращает их действие; формирует и упраздняет органы исполнительной власти на период военного времени в соответствии с федеральным конституционным законом о военном положении; принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению; утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных Сил; утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга) в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах; присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает их от воинских должностей и увольняет их с военной службы; утверждает структуру, состав Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, а также штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований от соединения и выше; утверждает общевоинские уставы, положения о Боевом знамени воинской части, Военно-морском флаге, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности; утверждает положения о Министерстве обороны Российской Федерации и Генеральном штабе Вооруженных Сил, а также положения об органах управления других войск, воинских формирований и органов. Полномочия Федерального собрания в области обороны. Государственная Дума рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете; принимает федеральные законы в области обороны. Совет Федерации рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете; рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны; утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обороны. Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны, несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов; разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете; организует оснащение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов вооружением и военной техникой по их заказам; организует обеспечение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов материальными средствами, энергетическими ресурсами и другими ресурсами и услугами; утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан Российской Федерации к военной службе, проведении военных сборов, военно-врачебной экспертизе, а также перечень военно-учетных специальностей; устанавливает штатную численность гражданского персонала Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов; определяет порядок предоставления и использования для нужд Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов земель, лесов, вод и других природных ресурсов; устанавливает порядок передачи, предоставления в аренду, продажи и ликвидации вооружения и военной техники, оборонных объектов и другого военного имущества; организует контроль за экспортом вооружения и военной техники, стратегических материалов, технологий и продукции двойного назначения; определяет порядок расходования средств, выделяемых на оборону из федерального бюджета, а также источники финансирования Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, не связанных с их предназначением; ведет международные переговоры по вопросам военного сотрудничества и заключает соответствующие межправительственные соглашения; устанавливает порядок компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами в связи с использованием их имущества для нужд обороны; осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией, законодательством Российской Федерации и указами Президента. Осуществляя свои полномочия в области обороны страны, военного строительства и руководства Вооруженными Силами, федеральные органы государственной власти используют те же организационно-правовые формы, что и при руководстве другими отраслями (сферами) государственной деятельности: Президент — указы и распоряжения, Федеральное собрание — законы и постановления, Правительство — постановления и распоряжения. Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами в пределах своих полномочий издает приказы и директивы Верховного Главнокомандующего, которые обязательны для исполнения Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами (см. ст. 13 Закона «Об обороне»). 2. Понятие и принципы осуществления исполнительной власти в Вооруженных Силах военными органами (органами военного управления). Для претворения в жизнь принимаемых федеральными органами государственной власти решений, относящихся к Вооруженным Силам, их реализации в Вооруженных Силах, как и в других областях и сферах жизни государства, нужна постоянная организаторская работа. Эта деятельность ведется специально для того учрежденными государством военными органами, объединенными в системе Министерства обороны. Деятельность этих органов является составной частью осуществления федеральной исполнительной власти. Она представляет собой целенаправленное воздействие на Вооруженные Силы в интересах успешного и эффективного решения поставленных перед ними задач. Другими словами, по сути своей она носит управленческий характер и в таком качестве может обоснованно называться военным управлением. Это управление по правовой природе есть управление государственное. Оно осуществляется органами, которые учреждены государством, входят в систему органов государственной (исполнительной) власти и призваны решать задачи, установленные компетентными органами государственной власти. Должностные лица, выполняющие функции военного управления, являются государственными служащими, выполняют свои обязанности в интересах государства. По сути и направленности — это исполнительная и распорядительная деятельность. Ее исполнительно-распорядительный характер объясняется необходимостью непосредственного и практического осуществления соответствующих требований, веления государства. Она направлена на выполнение законов, других законодательных актов, регламентирующих основные вопросы жизнедеятельности Вооруженных Сил. В целях реального и успешного выполнения законов, других решений государственной власти военные органы, осуществляющие исполнительную власть, наделяются необходимыми государственно-властными полномочиями распорядительства. Закон, в частности, не всегда предписывает конкретные действия, которые могут или должны совершаться для его исполнения. Следовательно, военные органы, как и другие органы исполнительной власти, их должностные лица, в ряде случаев сами должны определять пути и средства реализации законных предписаний, что невозможно без определенных распорядительных полномочий, которые, однако, ограничиваются пределами исполнения закона, границами решения повседневных задач, находятся в рамках компетенции соответствующего военного органа или должностного лица. Органы военного управления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность, наделены правом применения мер принудительного воздействия. Все командиры и начальники обладают, в частности, полномочиями по применению дисциплинарных взысканий. Некоторые из них вправе возбуждать уголовные дела, привлекать к материальной ответственности лиц, виновных в причинении материального ущерба государству, выполнять другие административные функции. Эта деятельность ведется под руководством и контролем федеральных органов государственной власти. Президент, Федеральное собрание, Правительство, осуществляющие общегосударственное руководство Вооруженными Силами, наделены по отношению к ним, их органам военного управления соответствующими контрольными полномочиями. В военном управлении по определенным вопросам осуществляется и судебный контроль. Реализация исполнительной власти органами военного управления осуществляется на основании и во исполнение действующего законодательства, что прямо следует из ст. 15 Конституции. «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица… — записано в этой статье, — обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Каждый орган военного управления функционирует согласно определенной для него компетенции, в пределах предоставленных ему полномочий, при строгом и неуклонном соблюдении и исполнении законов и основанных на них иных правовых актов. Исполнительная власть, осуществляемая военными органами Вооруженных Сил, будучи составной частью федеральной исполнительной власти, имеет свои особенности, порождаемые спецификой сферы (военное дело), в которой она реализуется. Она действует на основе как общих принципов осуществления исполнительной власти, так и ее специфических принципов, наиболее характерными из которых являются: последовательная централизация, полное единоначалие и строгая воинская дисциплина. Формы выражения централизации при осуществлении исполнительной власти военными органами (военного управления) разнообразны. Это осуществление руководства всеми Вооруженными Силами государства из единого центра, подчинение всех видов Вооруженных Сил единому командованию. Центральные военные органы, осуществляющие исполнительную власть, наделены всей полнотой прав по управлению нижестоящими военными органами и подчиненными войсками. Акты и указания вышестоящих органов и должностных лиц безусловно обязательны для нижестоящих. Разумеется, эти положения не исключают, а предполагают определенную самостоятельность нижестоящих органов, их инициативу, творческий подход в решении повседневных задач. Уставы и наставления Вооруженных Сил определяют различные формы подчинения при централизованном управлении: непосредственное подчинение, прямое подчинение, подчинение в оперативном отношении, подчинение в специальном отношении. Непосредственное подчинение означает подчинение ближайшему из вышестоящих начальников. Например, командир полка является прямым начальником всего личного состава полка и непосредственным начальником только командиров батальонов, начальника штаба полка, своих заместителей и некоторых других должностных лиц полка. Непосредственные начальники отвечают за все стороны жизни, быта и деятельности подчиненных им войск. Прямое подчинение есть подчинение по всем вопросам управления вышестоящим командирам (начальникам) начиная с непосредственного. Прямые, как и непосредственные, начальники несут ответственность за состояние подчиненных им воинских частей, соединений, учреждений. Подчинение в оперативном отношении — это неполное и обычно временное подчинение лицу, не являющемуся прямым начальником. Начальники, которым подчинены в оперативном отношении соединения, части, вправе ставить оперативные и тактические задачи этим соединениям (частям). За эту сторону деятельности они несут и соответствующую ответственность. Подчинение в специальном отношении есть подчинение по отдельным вопросам службы или по какому-либо специальному кругу деятельности лицу, не являющемуся прямым начальником. Например, начальник финансовой службы полка непосредственно подчинен командиру полка, а по специальным вопросам, по вопросам организации финансового довольствия — начальнику финансовой службы дивизии. Особенность исполнительной власти военных органов выражается и в том, что в военном управлении осуществляется полное единоначалие. Оно рассматривается как один из принципов строительства Вооруженных Сил, руководства ими и взаимоотношений между военнослужащими. Суть единоначалия состоит в том, что командир (начальник) наделяется всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и на него возлагается персональная ответственность перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего. Как определено в Уставе внутренней службы Вооруженных Сил, командир части (подразделения) является единоначальником и отвечает за постоянную боевую и мобилизационную готовность вверенной ему воинской части (подразделения); за боевую подготовку, воспитание, воинскую дисциплину, морально-психологическое состояние личного состава и безопасность военной службы; за внутренний порядок, за состояние и сохранность вооружения, военной техники, других материальных средств, за материальное и медицинское обеспечение. Командир как единоначальник вправе единолично принимать решения, отдавать соответствующие приказы и обеспечивать их выполнение. Единоначалие в Вооруженных Силах не исключает возможности коллективного обсуждения подготавливаемых командиром (начальником) решений по наиболее важным вопросам. Коллективное обсуждение дает возможность командиру в интересах дела использовать и опыт подчиненных. Оно помогает ему принять наиболее правильное решение, укрепляет его связь с подчиненными, поднимает их активность, содействует более полному использованию их возможностей для исполнения принятых решений. Единоначалие в Вооруженных Силах осуществляется на прочной правовой основе. Это положение закреплено юридически на законодательном уровне. Различные нормы военного законодательства, воинские уставы конкретно определяют обязанности и права соответствующих командиров, наделяют их необходимыми государственно-властными полномочиями. Военное законодательство в этом случае исходит из того, чтобы командиру-единоначальнику был предоставлен такой объем полномочий, который обеспечивал бы ему эффективный контроль над всеми сторонами жизни и деятельности воинской части, его самостоятельность в единоличном решении основных вопросов осуществления исполнительной власти. Правовое регулирование единоначалия призвано также обеспечивать защиту этого принципа от возможного посягательства на него. Для этого, например, устанавливаются различные виды юридической ответственности за неповиновение командирам (начальникам). В свою очередь, командир-единоначальник, другие должностные лица органов военного управления обязаны неукоснительно соблюдать законы, действовать в рамках предоставленных им полномочий. Они не вправе переступать предел власти, которой они наделены законами, другими правовыми нормами. Важным принципом осуществления исполнительной власти в военном управлении является обеспечение воинской дисциплины. Воинская дисциплина основывается прежде всего на осознании каждым военнослужащим необходимости свято соблюдать Конституцию и законы своего государства, строго выполнять требования воинских уставов, приказы командиров и начальников, достойно выполнять воинский долг, мужественно защищать свободу, независимость и конституционный строй, народ и Отечество. Сознание и убежденность как средства поддержания и укрепления высокой воинской дисциплины не исключают, однако, в случае необходимости применения мер принуждения по отношению к военнослужащим, допускающим нарушение дисциплины. Осуществляя исполнительную власть, органы военного управления, воинские должностные лица призваны обеспечивать соблюдение воинской дисциплины, всемерно ее укреплять. Подчеркивая необходимость укрепления воинской дисциплины, обеспечения воинского правопорядка в процессе военного управления, нужно отметить, что органы военного управления, их должностные лица обязаны соблюдать требования не только воинской, но и других видов государственной дисциплины. Дело в том, что воинская дисциплина не охватывает все виды государственной дисциплины, имеющие место в Вооруженных Силах. Воинская дисциплина есть один из видов, составная часть государственной дисциплины, действующей в военной области. Эта часть весьма значительна и важна, но она не исключает действия в Вооруженных Силах и других видов дисциплины. Из сказанного следует, что командиры, начальники, воинские должностные лица, занимающиеся военным управлением, обеспечивают соблюдение требований, порядка и правил, установленных не только воинской, но и другими видами государственной дисциплины. 3. Система и полномочия военных органов, осуществляющих исполнительную власть в Вооруженных Силах. Непосредственно в Вооруженных Силах исполнительная власть осуществляется специально для этого учрежденными государством военными органами, являющимися составной, но относительно обособленной частью исполнительной власти. Система военных органов, осуществляющих в Вооруженных Силах государственную власть исполнительного характера (военное управление), создается применительно к основным звеньям организационной структуры Вооруженных Сил и состоит из центральных органов, органов управления военных округов, флотов, объединений, соединений, воинских частей, военных комиссариатов (территориальных органов военного управления), начальников гарнизонов, военных комендантов. В качестве специфического вида органов военного управления принято выделять штабы. Штаб — это основной орган в руках соответствующего командующего (командира) по оперативному управлению подчиненными ему войсками и силами флота. Все органы военного управления имеют определенную внутреннюю структуру, необходимые отраслевые и функциональные подразделения, соответствующие должности, которые устанавливаются компетентными органами государственной власти. Центральные органы военного управления. Центральным органом, осуществляющим исполнительную власть в Вооруженных Силах, является Министерство обороны Российской Федерации, полномочия которого определяются законами, указами Президента Российской Федерации, положением о Министерстве обороны, другими актами. Министерство обороны осуществляет свои полномочия на всей территории страны, а также и за ее пределами в отношении российских войск, находящихся, согласно международным договорам и соглашениям, на территории других государств. Министерство обороны: — участвует в разработке предложений по вопросам военной политики и военной доктрины Российской Федерации; — разрабатывает концепцию строительства Вооруженных Сил Российской Федерации; — координирует в целях обороны разработку концепций строительства и развития Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов; — разрабатывает федеральную государственную программу вооружения и развития военной техники, а также предложения по государственному оборонному заказу; — разрабатывает предложения по расходам на оборону в проекте федерального бюджета; — координирует и финансирует работы, выполняемые в целях обороны; — организует научные исследования в целях обороны, заказывает и финансирует научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области обороны; — заказывает и финансирует производство и закупку вооружения и военной техники, продовольствия, вещевого и другого имущества, материальных и иных ресурсов для Вооруженных Сил. Министерство обороны обеспечивает социальную защиту военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также выполняет и иные функции, возложенные на него Законом «Об обороне», Положением о Министерстве обороны, другими законодательными актами. В Министерстве обороны создается Коллегия в составе Министра обороны (председатель), заместителей Министра обороны по должности, других руководящих работников министерства. Состав Коллегии утверждается Президентом Российской Федерации. Она рассматривает наиболее принципиальные вопросы жизни и деятельности Вооруженных Сил. Ее решения проводятся в жизнь приказами или директивами Министра обороны. Министр обороны является прямым начальником всего личного состава Вооруженных Сил и несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на министерство. В соответствии с действующим законодательством он издает приказы и директивы по наиболее важным вопросам жизни и деятельности Вооруженных Сил, своими приказами вводит в действие положения, наставления, другие правовые акты, регламентирующие различные вопросы жизни, быта и деятельности войск. К числу центральных органов военного управления относится Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, который является основным органом оперативного управления Вооруженными Силами. В соответствии с Законом «Об обороне» Генеральный штаб: — разрабатывает предложения по военной доктрине Российской Федерации, а также план строительства Вооруженных Сил Российской Федерации и координирует разработку планов строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; — координирует разработку предложений по численности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; — с участием соответствующих федеральных органов исполнительной власти разрабатывает План применения Вооруженных Сил Российской Федерации, Мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации и федеральную государственную программу оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны; — готовит предложения по численности граждан Российской Федерации, призываемых на военную службу и военные сборы, с распределением их между Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами; — организует планирование и осуществление мероприятий по обеспечению ядерной безопасности и предотвращению несанкционированного применения ядерного оружия. На Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации возложена координация оперативной и мобилизационной подготовки других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований; осуществление контроля за состоянием мобилизационной готовности других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований. Генеральный штаб анализирует и координирует проведение в Российской Федерации мероприятий по воинскому учету, подготовке граждан Российской Федерации к военной службе и их призыву на военную службу и военные сборы; в целях обороны и безопасности осуществляет разведывательную деятельность. Генеральный штаб осуществляет текущее и перспективное планирование обеспечения основными видами вооружения, военной техники и другими материальными средствами мобилизационного развертывания Вооруженных Сил. Он организует взаимодействие Вооруженных Сил Российской Федерации с другими войсками, воинскими формированиями и органами; организует мобилизационное и стратегическое развертывание Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Генеральный штаб осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Законом «Об обороне», Положением о Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации. Соответственно основным функциям установлена и организационная структура Генерального штаба, определены его структурные подразделения в виде главных (центральных) управлений. Начальник Генерального штаба — первый заместитель Министра обороны Российской Федерации — подчиняется Министру обороны, является прямым начальником всего личного состава Вооруженных Сил. Он несет ответственность за постоянную боевую и мобилизационную готовность Вооруженных Сил и управление ими, а также за выполнение задач и обязанностей, возложенных на Генеральный штаб. Начальник Генерального штаба имеет право подписывать приказы и директивы Министра обороны, в соответствии с возложенными на него обязанностями издает директивы и организует контроль за их исполнением. При претворении в жизнь решений Министра обороны начальник Генерального штаба имеет право отдавать распоряжения (приказания) подчиненным Министру обороны лицам от его имени. Начальнику Генерального штаба как первому заместителю Министра обороны подчинены некоторые главные и центральные управления, управления, отделы и службы Министерства обороны (например, двенадцатое главное управление, Центральное управление военных сообщений, управление военного издательства, отдел по охране тайн, военно-оркестровая служба и др.). В структуру центрального аппарата Министерства обороны РФ входят главные и центральные управления, ведающие определенными функциями, отраслями и сферами исполнительной, управленческой деятельности, подчиненные заместителям Министра обороны. Например, первому заместителю Министра обороны подчинены Главное управление международного военного сотрудничества и управление начальника вооружения с соответствующими структурными подразделениями. К центральному аппарату Министерства обороны относятся некоторые главные, центральные управления, подчиненные непосредственно Министру обороны, также наделенные определенными функциональными управленческими полномочиями. В их числе: Главное управление военного бюджета и финансирования Вооруженных Сил, Главное управление кадров и военного образования, управление военной п олитики, управление делами Министерства обороны и др. Первый заместитель Министра обороны, заместители Министра обороны подчиняются Министру обороны и являются прямыми начальниками личного состава Вооруженных Сил. Они отвечают за выполнение в Вооруженных Силах задач в порученной сфере деятельности. Первый заместитель Министра обороны имеет право подписывать приказы и директивы Министра обороны, другие заместители Министра обороны вправе в пределах выполнения своих обязанностей издавать приказы и директивы. Начальники управлений Министерства обороны отвечают за выполнение в Вооруженных Силах задач по специальным (отнесенным к их ведению) вопросам, имеют право по этим вопросам давать обязательные указания соответствующим должностным лицам видов Вооруженных Сил, округов, флотов, родов войск, специальных войск, отдельных управлений и контролировать их исполнение. В состав центральных органов Министерства обороны входят управления главнокомандующих видами Вооруженных Сил Российской Федерации. Управление главнокомандующего предназначено для осуществления непосредственного и повседневного управления объединениями, соединениями, воинскими частями, учреждениями и организациями соответствующего вида Вооруженных Сил. Оно несет ответственность за строительство и развитие вида Вооруженных Сил, его войск, их боевую и мобилизационную готовность, воинскую дисциплину и морально-психологическое состояние личного состава. Управление главнокомандующего видом Вооруженных Сил, его органы и должностные лица руководствуются в своей деятельности Конституцией, действующим законодательством, указами и распоряжениями Президента, постановлениями Правительства, приказами и директивами Министра обороны, его заместителей, главнокомандующего видом Вооруженных Сил, директивами Генерального штаба. Они действуют в пределах полномочий, предоставленных им положением о соответствующем главнокомандующем, разработанным отдельно для каждого вида Вооруженных Сил. В структурном отношении управление главнокомандующего видом Вооруженных Сил состоит из командования, главного штаба, главных управлений, управлений, отделов. Во главе вида Вооруженных Сил, управления главнокомандующего видом стоит главнокомандующий <1>. ——————————— <1> В 1997 году должность главнокомандующего Сухопутными войсками была упразднена.
Главнокомандующий видом Вооруженных Сил назначается Президентом и подчиняется непосредственно Министру обороны. Он является прямым начальником всего личного состава вида Вооруженных Сил и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на управление главнокомандующего и вид Вооруженных Сил задач. Главнокомандующий в пределах своей компетенции издает приказы и директивы по наиболее важным вопросам жизни и деятельности подчиненного ему вида Вооруженных Сил, организует и проверяет их исполнение. Главный штаб вида Вооруженных Сил является основным органом оперативного управления войсками (силами) вида Вооруженных Сил. Начальник Главного штаба — первый заместитель главнокомандующего видом Вооруженных Сил — подчиняется главнокомандующему и является прямым начальником всего личного состава вида Вооруженных Сил. Он руководит работой Главного штаба и несет ответственность за постоянную боевую и мобилизационную готовность войск (сил) вида Вооруженных Сил и управление им. Он имеет право подписывать приказы и директивы главнокомандующего и издает директивы в соответствии с возложенными на него обязанностями, организует контроль за их выполнением. Органы управления военных округов, флотов. Военный округ состоит из общевойсковых объединений, соединений, воинских частей, военных учреждений, предприятий, организаций Вооруженных Сил в границах определенной территории. Военный округ Вооруженных Сил может охватывать территорию нескольких краев, областей или республик. Военные округа именуются, как правило, по территориальному признаку, например Московский, Приволжский, Сибирский и т. п. Они предназначены для выполнения оперативных, мобилизационных и военно-административных задач. Флот (Тихоокеанский, Северный и др.) является не территориальным, а высшим оперативным объединением Военно-морского флота. Руководство объединениями, соединениями, воинскими частями, учреждениями, предприятиями и организациями, входящими в состав военного округа, и военными комиссариатами осуществляет управление военного округа. Управление военного округа несет полную ответственность за состояние боевой и мобилизационной готовности, оперативной и боевой подготовки войск военного округа, морально-психологическое состояние личного состава и воинскую дисциплину, а также за сохранность вооружения, боеприпасов и других материальных средств. В состав управления военного округа входят командование, штаб военного округа, управления, службы, иные структурные подразделения. Управлению военного округа подчинены все вышеназванные военные организации. По вопросам боевой и мобилизационной готовности, воинского воспитания, гарнизонной службы, внутреннего порядка, строительства и бытового устройства личного состава управлению военного округа подчинены военно-учебные заведения, расположенные на территории военного округа. Возглавляет военный округ командующий войсками военного округа. Он является прямым начальником личного состава войск военного округа. Командующий войсками военного округа несет всю полноту ответственности за организацию и выполнение управлением военного округа всех возложенных на него задач, в пределах своих полномочий издает приказы и директивы, осуществляет контроль за их исполнением. Управление флотом, округом ПВО осуществляется аналогично управлению военным округом. Основным органом командующего по управлению подчиненными ему войсками (силами) является штаб округа (флота). Командование округа (флота) по вопросам оборонной работы и обеспечения защиты страны осуществляет взаимодействие с органами государственной власти на местах своей дислокации. Органы управления войсковыми объединениями, соединениями, воинскими частями состоят из воинских должностных лиц, осуществляющих функции командования: командующих и командиров объединений, соединений и воинских частей, их заместителей и подчиненных им штабов и служб. В отличие от органов военного управления округов органы управления объединений, соединений и воинских частей создаются не по территориальному признаку. Они способны к быстрому передвижению вместе с управляемыми ими войсками. Осуществляя по преимуществу командную деятельность, эти органы управления наделены также необходимыми правами и в области административно-хозяйственной. Структура управления отдельной воинской части и основные обязанности ее должностных лиц определены Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации. Территориальные органы военного управления (военные комиссариаты). Эти органы образуются применительно к административно-территориальному делению страны. Военные комиссариаты учреждаются Министерством обороны и являются военными органами, входят в единую систему военных органов Министерства обороны. Одновременно военные комиссариаты наделены правами отделов (управлений) соответствующих глав администраций субъектов Федерации или иных органов исполнительной власти. Общее руководство военными комиссариатами осуществляют Генеральный штаб Вооруженных Сил, а в военных округах — командующие войсками военных округов. Военные комиссариаты являются организаторами военной работы на местах, осуществляют тесную связь Вооруженных Сил с источниками их формирования и пополнения. Они представляют собой то звено управления, в котором военный аппарат наиболее близко и непосредственно соприкасается с аппаратом исполнительной власти на местах. В частности, в тесном взаимодействии с этими органами военные комиссариаты ведут военно-мобилизационную и учетно-призывную работу, активно участвуют в организации оборонно-массовых мероприятий, патриотическом воспитании молодежи. В число основных задач военных комиссариатов входит проведение мероприятий по учету людских и народно-хозяйственных ресурсов в интересах Вооруженных Сил, подготовке и осуществлению мобилизации; подготовка граждан к военной службе, призыв граждан на военную службу и на военные сборы. На военные комиссариаты возлагается также подготовка материалов для назначения пенсии и ее назначение офицерам, прапорщикам, мичманам, всем другим гражданам, проходившим военную службу в Вооруженных Силах по контракту, и членам их семей. Военные комиссариаты содействуют в трудоустройстве и обеспечении жилыми помещениями гражданам, уволенным с военной службы в Вооруженных Силах, подбирают и направляют кандидатов в военно-учебные заведения, а лиц, желающих поступить на военную службу по контракту, — в воинские части на должности прапорщиков, мичманов, солдат, матросов, сержантов и старшин. Военные комиссары имеют право: — издавать приказы в пределах полномочий, предоставленных им Законом «О воинской обязанности и военной службе», уставами и наставлениями, касающимися вопросов компетенции соответствующих военкоматов; — применять в соответствии с действующим законодательством РФ меры административного воздействия к военнообязанным и призывникам за нарушение правил военного учета. Начальник гарнизона (старший морской начальник) и военный комендант. Эти должностные лица организуют руководство гарнизонной, комендантской службами. Начальник гарнизона по кругу вопросов, отнесенных к его ведению, издает приказы, обязательные для всех должностных лиц воинских частей гарнизона и военнослужащих. Он, в частности, разрабатывает гарнизонные планы соответствующих мероприятий; размещает по указанию командующего войсками военного округа воинские части, прибывающие в гарнизон; выделяет с разрешения командующего войсками военного округа подразделения (части) для борьбы с пожарами и иными стихийными бедствиями либо для оказания помощи гражданскому населению, пострадавшему от стихийных бедствий, назначает производство дознания и привлекает к ответственности военнослужащих, не принадлежащих к составу воинских частей данного гарнизона, за совершенные ими правонарушения. Военный комендант гарнизона подчиняется начальнику гарнизона. Он непосредственно отвечает за поддержание высокой воинской дисциплины среди военнослужащих в гарнизоне и в общественных местах, на улицах; за правильное и бдительное несение службы гарнизонными караулами и патрулями; за надлежащее содержание арестованных на гауптвахте. Военный комендант гарнизона ведет учет всех воинских частей гарнизона, а также всех военнослужащих, прибывающих в командировку или в отпуск, удостоверяет время их прибытия в гарнизон и убытия из гарнизона, причину задержки в гарнизоне. В некоторых случаях комендант гарнизона имеет право продлить отпуск военнослужащим. В целях улучшения организации комендантской службы, повышения ее роли в поддержании воинской дисциплины и порядка в войсках, а также осуществления контроля за соблюдением правил движения и эксплуатации машин в районах расположения и при передвижениях войск учреждены комендантские части и подразделения. Они действуют в соответствии с положением о комендантских частях и наставлением по комендантской службе. Министерство обороны имеет представительства на транспорте — органы военных сообщений. Органы военных сообщений подразделяются на центральные, окружные (флотов), линейные и полевые. К линейным органам военных сообщений относятся: управления начальников военных сообщений на железных дорогах, пароходств и военных комендантов железнодорожных станций (портов, пристаней). Распоряжение начальника военных сообщений по обеспечению перевозок войск обязательно для военных комендантов железнодорожных участков (станций), командиров перевозимых воинских частей и соединений, а также для отдельных военнослужащих. Начальник военных сообщений пользуется правами начальника гарнизона в отношении перевозимых войск. В определенных организационных структурах Вооруженных Сил, в частности в их видах, родах войск, военных округах (округах ПВО), группах войск, на флотах, в армиях и на флотилиях, Президентом Российской Федерации создаются военные советы как постоянно действующие совещательные органы в Вооруженных Силах. В состав военного совета входят по должности главнокомандующий (командующий, начальник) соответствующего воинского формирования (председатель совета), его заместители, начальник штаба. В военные советы могут входить и другие должностные лица органов военного управления. В состав военных советов включаются представители центральных и других органов законодательной и исполнительной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. Военные советы призваны вырабатывать рекомендации по практической реализации государственной военной политики в войсках и на флотах, по строительству и развитию вида, рода войск, по разработке и организации выполнения мероприятий по поддержанию войск (сил флота) в боевой и мобилизационной готовности, по поддержанию в войсках и на флотах правопорядка, организованности и воинской дисциплины, укреплению единоначалия, а также по другим важным вопросам жизни и деятельности Вооруженных Сил. Военные советы организуются и действуют в соответствии с Положением о них, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 5 августа 2002 г. N 846. По рассматриваемым вопросам военные советы принимают простым большинством голосов постановления, носящие рекомендательный характер. Окончательное решение по вопросам, рассмотренным на заседании совета, принимает (с учетом постановлений совета) соответствующий главнокомандующий (командующий, начальник).
