К ВОПРОСУ ОБ ИНФОРМАЦИИ КАК ОБЪЕКТЕ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Е. А. КРЕТОВА
Кретова Елена Анатольевна — преподаватель кафедры общеправовых дисциплин Самарского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний.
Развитие права в целом и публичного права в частности предполагает как минимум два взаимосвязанных процесса. Во-первых, это изменение формы, предполагающее совершенствование юридико-технического выражения правовых предписаний, используемых правовых средств, источников. Во-вторых, это динамика содержания, выражающаяся в том числе в расширении сфер правового воздействия. В настоящей статье мы попытаемся рассмотреть некоторые аспекты именно второго процесса. В современных источниках отмечается, что «отдельные или многие нормы одной отрасли не могут дать полного эффекта, хотя и для этого надо прилагать максимум усилий. К тому же границы отраслей меняются, и наряду с традиционными объектами регулирования появляются новые. К некоторым «подключаются» другие отрасли, что и служит объяснением динамики регулируемых сфер» <1>. ——————————— <1> Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 34.
Как представляется, причины динамики объектов публичного права обнаруживаются не только и не столько в комплексности процесса правового регулирования. Изучая этот процесс, необходимо помнить, что право тесно связано с условиями общественной жизни и не может не отражать принципиально новые предметы и объекты внешнего мира, вовлекаемые в общественные отношения. Кроме того, имеет место расширение сферы публичного интереса. Причем в одних случаях оно объективно обусловлено, так как появляются новые объекты, использование которых служит общей пользе. В других же случаях мы имеем дело с субъективным желанием государства установить нормативы поведения в определенных сферах, а также с неверной оценкой природы и значимости того или иного объекта. На наш взгляд, именно это явление имеет место в сфере так называемого информационного права. По мнению Ю. А. Нисневича, информация — исходный ресурс для разработки государственной политики и осуществления государственного управления в любой сфере. Информационное обеспечение государственной власти, ее своевременное обеспечение достоверной информацией — важнейшая предпосылка эффективного функционирования государственного механизма, реализации всех стадий процесса государственного управления <2>. ——————————— <2> Нисневич Ю. А. Информация как объект публичного права // Научно-техническая информация. Серия 1. 2000. N 14. С. 12.
Оценка значимости информации как властного, управленческого ресурса привела к тому, что она рассматривается как особо значимый объект публичного права, правового регулирования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, отношений между гражданами и органами власти <3>. Отметим, что определенные предпосылки для такой оценки места информации в системе объектов правового регулирования дал сам законодатель. Конституция Российской Федерации предоставила каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым способом (статья 29). Дальнейшие суждения на первый взгляд выглядят логично. Если право на информацию — основное конституционное право, то его реализация должна быть обеспечена исключительно средствами публичного права, причем путем законодательного регулирования соответствующего процесса сбора, получения и реализации информации <4>. К сожалению, без серьезного обсуждения и без прогноза соответствующих практических результатов эта идея начала воплощаться на практике. ——————————— <3> Там же. С. 13. <4> Нисневич Ю. А. Указ. соч. С. 14.
В первую очередь необходимо назвать Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» <5>, который регулирует особенности использования определенного типа информации, носителем которой, в принципе, может быть государство. Несомненным достижением законодателя стал тот факт, что впервые была предпринята попытка установить перечень сведений, которые не подлежат засекречиванию. Однако дальнейшее развитие информационного законодательства, к сожалению, не столько позитивно. ——————————— <5> Российская газета. N 182. 1993.
20 февраля 1995 г. был принят Федеральный закон N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» <6>. Закон оценивают в литературе и как «революционный», и как демократический, и как развивающий директивы Совета Европы <7>. Он содержит определения базовых понятий в данной сфере. В частности, дано определение информации как сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления; информационных ресурсов как отдельных документов и массивов документов, документов и массивов документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах). Однако, по всей видимости, ни один специалист не сможет дать сколько-нибудь вразумительный ответ на вопрос: каково все же назначение Закона и в какой сфере его применять? ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 1995. N 8. Ст. 609. <7> См., например: Дятленко В. В., Волчинская Е. К. Законодательство о защите персональных данных: проблемы и решения // Информационное право. 2006. N 1.
4 июля 1996 г. принят Федеральный закон N 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» <8>. Статья 18 Закона ввела лицензирование соответствующей деятельности. При этом сам информационный обмен Закон определяет как передачу и получение информационных продуктов, а также оказание информационных услуг через Государственную границу Российской Федерации. Во-первых, непонятно, для какой цели вообще введено лицензирование? А во-вторых, видимо, Закон рассчитан на регулирование процессов транспортировки документов (письменных и электронных) через государственную границу. Не секрет, что такой транспортировкой участники общественных отношений не занимаются уже как минимум десятилетие. Электронный информационный обмен — реальность наших дней, а практическая ценность нормативного акта весьма сомнительна. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 1996. N 28. Ст. 3347.
10 января 2002 г. Федеральный закон N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» <9> ввел порядок регистрации цифровой электронной подписи в специальных удостоверяющих центрах, деятельность которых подлежит лицензированию. За период действия данного нормативного акта не было заверено ни одной электронной цифровой подписи (ЭЦП). И, по всей видимости, не будет. Кроме того, сама технология электронной цифровой подписи, использование которой предусмотрено законом, не решает проблемы идентификации уполномоченного лица. Ею в любой момент может воспользоваться не уполномоченное на это лицо <10>. В этом случае согласно действующему законодательству лицо, на которое официально зарегистрировано ЭЦП, не сможет отказаться от обязательств, содержащихся в подписанном им с помощью ЭЦП документе. И как писала Н. Н. Лебедева, кто бы ни подписал электронный документ, «он будет считаться подлинным, если до момента подписания документа лицо, официально владеющее закрытым ключом ЭЦП, не известило всех участников системы электронного документооборота о необходимости аннулирования ЭЦП в связи с ее выходом из-под контроля» <11>. Не правда ли, ситуация очень напоминает вариант несанкционированного использования традиционной печати? И так же, как и в случае с традиционными печатями, одним из наиболее важных вопросов обеспечения безопасности документооборота является обеспечение защиты и сохранности закрытого ключа ЭЦП. ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 127. <10> Чикин В., Иващенко Н. ЭЦП как доказательство в суде // Консультант. 2005. N 1. С. 16. <11> Лебедева Н. Н. Право. Личность. Интернет. М., 2004. С. 124.
Помимо действующих нормативных актов, в настоящее время имеет место несколько законодательных инициатив, основанных все на том же предположении, что информация — важнейший объект публичного права. В июне 1996 года Президент внес в Государственную Думу проект Федерального закона «О праве на информацию», который по состоянию на сегодняшний день принят в первом чтении в сентябре 1997 года. 25 ноября 2005 г. в первом чтении принят проект Федерального закона «О персональных данных», подготовленный Правительством РФ. Положения данного законопроекта в целом очень близки нормам Конвенции Совета Европы «О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных», принятой в 1981 году. Но в отличие от положений Конвенции, предполагается, что защита персональных данных будет возложена на некий уполномоченный орган исполнительной власти. По всей видимости, именно в этом, по мнению авторов проекта, и будет заключаться «защита», так как последствия незаконного распространения соответствующих данных не предусматриваются. По сути, проект содержит лишь формализованные положения, рассчитанные на возможное создание в будущем единого государственного реестра персональных данных. Его создание, по мнению Правительства РФ, позволит: — обеспечить полный охват населения любой из существующих автоматизированных систем учета; — повысить уровень автоматизации органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, осуществляющих сбор и хранение персональных данных; — обеспечить доступность персональных данных, размещаемых в отдельных автоматизированных системах учета, для заинтересованных органов государственной власти на межведомственном уровне; — устранить дублирование бюджетных расходов по сбору уже имеющихся в других ведомствах и организациях персональных данных; — наладить оперативный обмен персональными данными между отдельными автоматизированными системами учета, имеющими различную структуру хранения персональных данных; — создать единый механизм однозначного установления соответствия персональных данных, размещаемых в различных автоматизированных системах учета, конкретному физическому лицу в любой момент времени. Как представляется, вопросы создания и использования любого реестра данных носят скорее технический нежели правовой характер. Вряд ли с помощью закона можно решить проблему автоматизации деятельности государственных органов либо создать механизм обмена данными между различными автоматизированными системами учета! Кроме того, само создание любого реестра, даже самого совершенного, не решает проблемы незаконного распространения и использования соответствующих данных. Как известно, в настоящее время большинство баз персональных данных ведут уполномоченные органы исполнительной власти, но это не создает сколько-нибудь надежных препятствий для несанкционированного доступа и распространения такой информации. В то же время действительно необходимые нормы ограничительного характера в так называемом информационном законодательстве отсутствуют. Так, например, п. 2 ст. 14 Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене» устанавливает ответственность за распространение ложной документированной информации, которая возлагается на субъект международного информационного обмена, получивший такую информацию и (или) распространяющий ее на территории Российской Федерации. При этом нормативный акт не конкретизирует ни меры ответственности, ни основания ее применения. Остается открытым вопрос: за что в данном случае должен отвечать субъект информационного обмена? Если за причиненный ложными сведениями вред, то причем здесь публичное право? Если за сам факт распространения, то почему меры ответственности нормативными актами России не установлены? Даже если такие меры будут предусмотрены, что в результате их применения получит потерпевшая сторона? Другой пример: п. 3 ст. 11 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает, что юридические и физические лица, в соответствии со своими полномочиями владеющие информацией о гражданах, получающие и использующие ее, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за нарушение режима защиты, обработки и порядка использования этой информации. Данная норма лишена какого бы то ни было практического смысла, так как самого режима защиты, обработки и порядка использования соответствующей информации не существует. Опять же не конкретизированы и меры ответственности за подобные нарушения. Пункт 4 ст. 10 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» <12> позволяет правообладателю применять «средства и методы технической защиты конфиденциальности информации, другие не противоречащие законодательству РФ меры». Помимо того, что эта статья не несет никакой смысловой нагрузки (обладатель и ранее мог принимать любые не противоречащие законодательству меры), она еще и не разрешает вопроса, который должна была разрешить: какие меры не противоречат законодательству? Является ли, например, использование детекторов лжи законным средством охраны коммерческой тайны? Возможны ли мероприятия по слежению за сотрудниками организации? В отсутствие законодательных ответов на эти вопросы недобросовестные работодатели могут существенно ограничивать информационные права и свободы своих работников, да и обратная ситуация тоже возможна. ——————————— <12> Собрание законодательства РФ. 2004. N 32. Ст. 3283.
Приведенные выше примеры хорошо показывают системный характер проблемы. Во-первых, законодатель не оценивает реально существующие потребности в регулировании. По нашему мнению, насущной необходимости в принятии вышеуказанных нормативных актов не было, во всяком случае — в принятии их в нынешнем виде. Во-вторых, «информационное» законодательство страдает серьезными дефектами методологического характера. В частности, применение публичных методов регулирования к нехарактерным для них отношениям. Без четкого разграничения публичного и частного в «информационном» законодательстве, к сожалению, ни одного действующего нормативного акта, а тем более акта, не ущемляющего права и интересы субъектов, принять не удастся. И, наконец, в процессе правотворчества нельзя игнорировать тот факт, что по поводу любого объекта внешнего мира субъекты могут вступать в различные отношения. Каких-либо принципиальных различий в «наборе» объектов публичного и частного права нет, провести между ними какие-либо границы невозможно. Искусственное определение того или иного блага исключительно как объекта отношений определенного вида не просто неверно с методологической точки зрения, но и может привести к неблагоприятным практическим результатам. В частности, к тому, что российское законодательство пополняется недействующими правовыми нормами.
