Статья посвящена новой антинаркотической политике России в связи с принятием Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года.
The article is devoted to new anti-drug policy of Russia in connection with the adoption of the Strategy state anti-drug policy of the Russian Federation until 2020.
Крупнейшим событием в сфере реализации государственной криминологической политики, направленной на предупреждение и борьбу с наркотизмом и связанной с ней преступностью, стала разработка в 2009 году ФСКН, по поручению Президента России, и утверждение Указом Президента Российской Федерации от 9 июня 2010 г. N 690 Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года (далее — Стратегия) <1>. Принятию Стратегии предшествовало ее общественное и экспертное обсуждение (см. материалы сайта www. stratgap. ru). Стратегия пришла на смену Концепции государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Верховного Совета страны от 22 июля 1993 г., основные задачи которой к настоящему времени давно оказались выполненными <2>. ——————————— <1> Российская газета. 2010. 15 июня. <2> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 32. Ст. 1265.
Под Стратегией государственной антинаркотической политики ее разработчики понимают официально принятые основные направления государственной политики, определяющие меры, организацию и координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров и противодействия их незаконному обороту. Государственная антинаркотическая политика определена в качестве системы стратегических приоритетов и мер, а также деятельности федеральных органов государственной власти, Государственного антинаркотического комитета, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленной на предупреждение, выявление и пресечение незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров, профилактику немедицинского потребления наркотиков, лечение и реабилитацию больных наркоманией. Представляется, что разработка новой антинаркотической Стратегии обусловлена рядом объективных факторов: — новой наркоситуацией в стране и мире, характеризующейся процессами глобализации незаконного распространения наркотиков, ухудшающимися основными показателями наркомании и наркотизма, связанных с ними преступности, иных девиаций, социальных болезней и т. д., что представляет серьезную угрозу безопасности человека, общества и государства; — формированием в стране системы антинаркотического законодательства, созданием органов исполнительной власти в области противодействия наркопреступности во главе с ФСКН и ГАК; — институализацией функции противодействия незаконному обороту наркотиков в качестве временной функции государства и необходимостью ее дальнейшей реализации; — принятием Стратегии национальной безопасности страны до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года, необходимостью совершенствования их основе теории и практики противодействия наркомании и наркотизму и др. Стратегия рассчитана на период 2010 — 2020 гг. Структурно Стратегия состоит из 6 разделов, содержащих 50 (пятьдесят) пунктов. В качестве генеральной цели Стратегии определено существенное сокращение (к 2020 году) незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства (п. 4), что представляется автору амбициозной, крайне сложно выполнимой задачей. В качестве ожидаемых результатов реализации Стратегии указаны: — существенное сокращение предложения наркотиков и спроса на них; — существенное сокращение масштабов последствий незаконного оборота наркотиков; — создание и функционирование государственной системы мониторинга наркоситуации в Российской Федерации; — создание и функционирование государственной системы профилактики немедицинского потребления наркотиков; — современная система лечения и реабилитации больных наркоманией; — стратегические планы по пресечению незаконного распространения наркотиков и их прекурсоров как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации; — действенная система мер противодействия наркотрафику на территорию Российской Федерации; — надежный государственный контроль за легальным оборотом наркотиков и их прекурсоров; — организационное, нормативно-правовое и ресурсное обеспечение антинаркотической деятельности (п. 47). Основными направлениями Стратегии определены: I. Сокращение предложения наркотиков путем целенаправленного пресечения их нелегального производства и оборота внутри страны, противодействия наркоагрессии. II. Сокращение спроса на наркотики путем совершенствования системы профилактической, лечебной и реабилитационной работы. III. Развитие и укрепление международного сотрудничества в сфере контроля над наркотиками (п. 5). Основными стратегическими задачами объявлены (п. 6): — разработка и внедрение государственной системы мониторинга наркоситуации в Российской Федерации; — создание и реализация общегосударственного комплекса мер по пресечению незаконного распространения наркотиков и их прекурсоров на территории Российской Федерации; — выработка мер противодействия наркотрафику на территорию Российской Федерации, адекватных существующей наркоугрозе; — обеспечение надежного государственного контроля за легальным оборотом наркотиков и их прекурсоров; — создание государственной системы профилактики немедицинского потребления наркотиков с приоритетом мероприятий первичной профилактики; — совершенствование системы оказания наркологической медицинской помощи больным наркоманией и их реабилитации; — совершенствование организационного, нормативно-правового и ресурсного обеспечения антинаркотической деятельности. Стратегия закрепляет общее руководство антинаркотической деятельностью со стороны Президента России. К субъектам антинаркотической деятельности отнесены ГАК, осуществляющий координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации, а также организацию их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями по реализации государственной антинаркотической политики; антинаркотические комиссии в субъектах и в муниципальных образованиях; ФСКН, обеспечивающая выполнение функций по реализации государственной антинаркотической политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту; Минздравсоцразвития, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере организации медицинской профилактики, медицинской помощи и медицинской реабилитации для лиц, потребляющих наркотики, и больных наркоманией, а также в сфере фармацевтической деятельности, включая вопросы оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; другие федеральные органы исполнительной власти, обеспечивающие реализацию функций по противодействию незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров, а также меры профилактики немедицинского потребления наркотиков в пределах предоставленных им Президентом и Правительством полномочий; высшие должностные лица субъектов Российской Федерации и их органы исполнительной власти, обеспечивающие реализацию государственной антинаркотической политики; органы местного самоуправления, в пределах своей компетенции организующие исполнение законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, а также общественные объединения и религиозные организации, которые вправе участвовать в профилактике немедицинского потребления наркотиков и реабилитации лиц, потребляющих наркотики. Представляется, что Правительство, Совет Безопасности, Министерство внутренних дел и ФСБ, включая ее пограничные органы, «заслужили», с учетом полномочий и выполняемых функций, рассмотрения (по тексту Стратегии) в качестве самостоятельных субъектов антинаркотической деятельности. Не вполне понятны и мотивы, по которым «отказано» в праве участвовать в антинаркотической деятельности общественным организациям, например благотворительным и научным Фондам, а также рядовым гражданам (п. п. 9 — 10). I. Совершенствование системы мер по сокращению предложения наркотиков. Стратегическими целями государственной антинаркотической политики в сфере сокращения предложения наркотиков в незаконном обороте определены: создание эффективной системы защиты территории Российской Федерации от нелегального ввоза наркотиков из-за рубежа; уничтожение инфраструктуры нелегального производства, транспортировки и распространения наркотиков внутри страны; ликвидация сырьевой базы незаконного наркопроизводства на территории Российской Федерации; недопущение поступления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также сильнодействующих веществ из легального в незаконный оборот; подрыв экономических основ наркопреступности; пресечение преступных связей с международным наркобизнесом; разрушение коррупционных связей, способствующих незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров; пресечение оборота новых видов наркотиков, а также неконтролируемых психоактивных средств и веществ, используемых для немедицинского потребления. К основным организационным мерам по сокращению предложения наркотиков отнесены (п. 16): постоянное совершенствование правоохранительных мер по пресечению деятельности организованных преступных групп (преступных сообществ), действующих в сфере незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров; комплексное развитие и совершенствование деятельности органов государственной власти, осуществляющих противодействие незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров; укрепление социальных гарантий для сотрудников органов государственной власти, осуществляющих антинаркотическую деятельность; развитие системы профессиональной подготовки кадров в сфере антинаркотической деятельности и др. К правоохранительным мерам по сокращению предложения наркотиков (п. п. 17 — 19) относятся: развитие системы противодействия организованной наркопреступности; формирование плана правоохранительных мер, принимаемых во взаимодействии с государственными органами, осуществляющими противодействие незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров; повышение эффективности инструментов международного сотрудничества и пограничного контроля, в том числе путем развития сотрудничества правоохранительных органов государств — участников антинаркотической деятельности; укрепление режима границ; участие нашей страны в реализации мероприятий по укреплению «поясов безопасности» вокруг Афганистана с целью пресечения незаконного ввоза опиатов; организация межгосударственных профилактических и оперативно-розыскных мероприятия по выявлению и ликвидации каналов международного наркотрафика; совершенствование системы мер государственного контроля за иностранными гражданами (лицами без гражданства), прибывающими в страну, в особенности из наркоопасных регионов мира; принятие мер по выявлению новых видов психоактивных веществ с целью их классификации и решения вопроса о включении в списки I, II и III перечня наркотических средств; уничтожение имеющейся в стране сырьевой базы незаконного наркопроизводства, совершенствование системы выявления незаконных посевов и очагов произрастания дикорастущих наркосодержащих растений, разработка научных методик применения химических веществ для их уничтожения и др. К основным вопросам совершенствования нормативно-правовой базы сокращения предложения наркотиков отнесены: имплементация передового международного опыта нормативного регулирования; ужесточение административной ответственности за незаконное потребление наркотиков, уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров, в том числе за сбыт наркотиков в исправительных учреждениях, а также в учреждениях или местах, используемых для проведения учебных, спортивных, культурных, развлекательных и иных публичных мероприятий; принятие мер, направленных на стимулирование социальной активности по информированию органов государственной власти, осуществляющих противодействие незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров, о фактах их незаконного оборота (п. 21). II. Совершенствование системы мер по сокращению спроса на наркотики. Рассматриваемая система мер включает в себя: государственную систему профилактики немедицинского потребления наркотиков (1); наркологическую медицинскую помощь (2); медико-социальную реабилитацию больных наркоманией (3). 1. Стратегической целью профилактики немедицинского потребления наркотиков является сокращение масштабов немедицинского потребления наркотиков, формирование негативного отношения к незаконному обороту и потреблению наркотиков и существенное снижение спроса на них. Достижение названной цели осуществляется путем решения следующих основных задач (п. 25): а) формирование негативного отношения в обществе к немедицинскому потреблению наркотиков, в том числе путем проведения активной антинаркотической пропаганды и противодействия деятельности по пропаганде и незаконной рекламе наркотиков и других психоактивных веществ, повышения уровня осведомленности населения о негативных последствиях немедицинского потребления наркотиков и об ответственности за участие в их незаконном обороте, проведения грамотной информационной политики в средствах массовой информации; б) организация и проведение профилактических мероприятий с группами риска немедицинского потребления наркотиков; в) организация профилактической работы в организованных (трудовых и образовательных) коллективах; развитие системы раннего выявления незаконных потребителей наркотиков, в частности, посредством ежегодной диспансеризации; д) создание условий для вовлечения граждан в антинаркотическую деятельность, формирование, стимулирование развития и государственная поддержка деятельности волонтерского молодежного антинаркотического движения, общественных антинаркотических объединений и организаций, занимающихся профилактикой наркомании; е) формирование личной ответственности за свое поведение, обусловливающее снижение спроса на наркотики; реализация в учебных заведениях программ, ориентированных прежде всего на детей и подростков в возрасте до 17 лет включительно; молодежь в возрасте до 30 лет; работающее население; призывников и военнослужащих. 2. Стратегической целью в области наркологической медицинской помощи является своевременное выявление и лечение лиц, незаконно потребляющих наркотики, совершенствование наркологической медицинской помощи больным наркоманией, повышение ее доступности и качества, снижение уровня смертности (п. 31). Основные мероприятия по повышению эффективности и развитию наркологической медицинской помощи включают в себя: подготовку и утверждение порядка оказания наркологической медицинской помощи и стандартов оказания наркологической медицинской помощи; совершенствование основ законодательного, экономического и иного обеспечения организации обязательных форм оказания медицинской помощи больным наркоманией, в том числе вопросов межведомственного взаимодействия и его информационного обеспечения; формирование государственной программы научных исследований в области наркологии; недопущение применения заместительных методов лечения наркомании с применением наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Списки I и II Перечня наркотических средств, а равно легализации употребления отдельных наркотиков в немедицинских целях; совершенствование методов диагностики наркомании, обследования, лечения больных наркоманией и др. 3. Реабилитация больных наркоманией определена как совокупность медицинских, психологических, педагогических, правовых и социальных мер, направленных на восстановление физического, психического, духовного и социального здоровья, способности функционирования в обществе (реинтеграцию) без употребления наркотиков. Стратегической целью государственной политики в сфере реабилитации больных наркоманией является формирование многоуровневой системы, обеспечивающей доступность к эффективным программам реабилитации лиц, больных наркоманией, восстановление их социального и общественного статуса, улучшение качества и увеличение продолжительности жизни больных наркоманией (п. 35). Основными направлениями развития медико-социальной реабилитации больных наркоманией в Российской Федерации являются: организация реабилитационных наркологических центров (отделений) в субъектах Российской Федерации; повышение доступности медико-социальной реабилитации для больных наркоманией, а также для обратившихся за медицинской помощью лиц, употребляющих наркотики с вредными последствиями; разработка критериев оценки эффективности работы наркологических реабилитационных центров (отделений), а также немедицинских реабилитационных организаций; совершенствование методов медико-социальной реабилитации больных наркоманией; формирование правовых основ, обеспечивающих использование потенциала традиционных религиозных конфессий, неправительственных и общественных организаций в государственной системе реабилитационной помощи; введение системы государственного контроля деятельности немедицинских реабилитационных учреждений вне зависимости от их организационно-правовой формы; создание механизмов мотивации лиц, допускающих немедицинское потребление наркотиков, на участие в реабилитационных программах и др. (п. 36). III. Основные направления развития международного сотрудничества. Стратегическими целями международного сотрудничества страны в сфере контроля за оборотом наркотиков являются использование механизмов многостороннего и двустороннего сотрудничества с иностранными государствами, региональными и международными организациями, включая расширение необходимой договорно-правовой базы; укрепление существующей системы международного контроля за оборотом наркотиков на основе соответствующих Конвенций ООН, резолюций Совета Безопасности, решений Генеральной Ассамблеи и других органов системы ООН (п. 38). Приоритетными направлениями международного сотрудничества являются: осуществление противодействия глобальной наркоугрозе с учетом координирующей роли ООН и ее Совета Безопасности в борьбе с новыми вызовами и угрозами в этой сфере; концентрация основных усилий на борьбе с контрабандой в Российскую Федерацию опиатов и каннабиноидов из Афганистана и стран Центральной Азии; повышение роли России в оказании технического содействия Афганистану и другим странам Азии в противодействии афганской наркоугрозе; ведение целенаправленной работы по прогнозированию и ликвидации угроз национальной безопасности Российской Федерации со стороны других типов наркотиков, включая синтетические; развитие регионального сотрудничества в сфере контроля над наркотиками в рамках ОДКБ, ШОС, СНГ и др., в том числе в контексте укрепления «поясов» антинаркотической и финансовой безопасности вокруг Афганистана; выработка совместных мер по решению указанных проблем в контактах с США, Европейским союзом, НАТО и др. Организационное, правовое и ресурсное обеспечение антинаркотической деятельности в Российской Федерации. Совершенствованию организационного обеспечения антинаркотической деятельности будет способствовать: создание государственной системы мониторинга наркоситуации в Российской Федерации; разработка и реализация федеральных и региональных целевых программ в сфере противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту; повышение роли антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации в части, касающейся законодательного закрепления обязательности исполнения решений комиссий для территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с гражданами и институтами гражданского общества по вопросам противодействия немедицинскому потреблению и незаконному распространению наркотиков; создание государственного научно-исследовательского центра с системой филиалов в федеральных округах, работающего на основе междисциплинарного подхода и продвигающего передовые мировые методы антинаркотической политики (п. 42). Совершенствование нормативно-правового регулирования антинаркотической деятельности предусматривает совершенствование законодательства Российской Федерации по основным стратегическим направлениям государственной антинаркотической политики; совершенствование уголовно-правового законодательства Российской Федерации в части, касающейся гармонизации диспозиционных конструкций с мерами уголовного наказания в зависимости от тяжести совершенных преступлений, более широкого использования административной преюдиции, обеспечения гибкости системы наказания, предусматривающей дифференциацию ответственности; введение в законодательство Российской Федерации норм, предоставляющих подсудимым, больным наркоманией и признанным виновными в совершении преступлений небольшой или средней тяжести, связанных с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров, возможность выбора между лечением и уголовным наказанием, а также устанавливающих механизм контроля за принятыми данной категорией лиц обязательствами по лечению и ответственность за их невыполнение; обеспечение административно-правового регулирования деятельности юридических и физических лиц, действия которых могут создавать условия, способствующие распространению немедицинского потребления наркотиков, особенно в группах риска; законодательное расширение полномочий органов местного самоуправления в сфере профилактики немедицинского потребления; совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере информации и информатизации в части, касающейся разработки механизмов, препятствующих пропаганде потребления наркотиков, а также позволяющих более активно использовать средства массовой информации в пропаганде здорового образа жизни; принятие мер, стимулирующих развитие международно-правовой базы сотрудничества, совершенствование и гармонизацию национальных законодательств государств — участников антинаркотической деятельности; создание законодательных условий, позволяющих гарантировать проведение антинаркотической пропаганды и профилактики в СМИ; нормативно-правовое регулирование деятельности немедицинских организаций различных форм собственности, частных лиц в сфере профилактики немедицинского потребления наркотиков и реабилитации больных наркоманией и др. (п. 43). Вместо выводов. Утвержденная Президентом России антинаркотическая Стратегия является важным политико-правовым и аналитическим документом, нуждающимся в дальнейшем научно-практическом осмыслении и реализации. Представляется, что ее отдельные положения могут быть уточнены в разрабатываемых на ее основе антинаркотических федеральных и региональных программах и планах. В то же время, по мнению автора, в Стратегии не нашли отражения многие важные криминологические и организационно-управленческие проблемы, неразрывно связанные с антинаркотической деятельностью: институализация феномена «наркотической безопасности», в т. ч. в связи с задачей правового обеспечения безопасности личности; влияние коррупции в рядах правоохранительных органов на эффективность антинаркотических мероприятий; необходимость гармонизации и унификации терминологического аппарата и некоторые другие <3>. ——————————— <3> См. подробнее: Харабет К. В. Вопросы законодательного обеспечения борьбы с незаконным оборотом наркотиков и наркотизмом в свете Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // Теория и практика противодействия незаконному обороту наркотиков: Материалы всероссийской научно-практической конференции 15 — 16 декабря 2009 г. Часть 1. Ленинградская область: Северо-Западный институт повышения квалификации ФСКН России. С. 7 — 13.
