(Овлащенко А. В., Покровский И. Ф.) («Юридический мир», 2010, N 2)
МОРСКОЕ ПРОСТРАНСТВЕННОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И МЕТОДОЛОГИЯ КУПЗ: НУЖДАЕТСЯ ЛИ В НИХ РОССИЯ? <*>
(К ОБСУЖДЕНИЮ ПРОЕКТА СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ МОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДО 2020 ГОДА И НА БОЛЕЕ ОТДАЛЕННУЮ ПЕРСПЕКТИВУ)
А. В. ОВЛАЩЕНКО, И. Ф. ПОКРОВСКИЙ
——————————— <*> Ovlasthenko A. V., Pokrovskiy I. F. Sea regional planning and methodology of Integrated coastal area management: does Russia need them?
Овлащенко А. В., эксперт по морской политике, кандидат юридических наук.
Покровский И. Ф., член Президиума Морского совета при Правительстве Санкт-Петербурга, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России.
В статье исследуется вопрос целесообразности использования в России морского пространственного планирования и методологии КУПЗ. Учитывая, что Россия является мировой державой, омывающейся 13 морями, из которых 12 принадлежат бассейнам трех океанов, имеющей протяженность морских границ 38 807,5 км, предмет исследования является весьма актуальным. Выводы авторов могут быть использованы в правоприменительной и правотворческой деятельности.
Ключевые слова: морское пространственное планирование, КУПЗ, Балтийское море, Мировой океан.
The article studies the issue of feasibility of use in Russia of sea regional planning and methodology of Integrated coastal area management. Taking into consideration the fact that Russia is a world power passed over by 13 seas, 12 of which belong to basins of 3 oceans, having sea boundaries 38,807,5 kilometers long. The subject-matter of the study is topical. The authors’ conclusions might be used in law-application and law-making activity.
Key words: sea regional planning, Integrated coastal area management, Baltic sea, World ocean.
В сообщении Европейской комиссии от 10 октября 2007 г. «Интегрированная морская политика Европейского союза» («Blue Book») <1> морское пространственное планирование (МПП) (Maritime Spatial Planning, MSP) вошло в число приоритетных направлений этой политики. Было предложено выработать «Дорожную карту» по МПП, что и было реализовано в ноябре 2008 г. и о чем говорится в другом сообщении Еврокомиссии <2>. Причем здесь, как и в более поздних документах <3>, МПП характеризуется уже в качестве «ключевого инструмента» интегрированной морской политики ЕС. ——————————— <1> COM(2007) 575 final. <2> Commission of the European Communities. Brussels, 25.11.2008. COM(2008) 791 final. Communication from the Commission. Roadmap for Maritime Spatial Planning: Achieving Common Principles in the EU // URL: http:// eur-lex. europa. eu/ LexUriServ/ Le-xUriServ. do? uri= CELEX:DKEY= 483715:EN:NOT. <3> Call for Proposals. Mare 2009/16. Preparatory Аction on Maritime Spatial Planning in the Baltic Sea // URL: http://ec. europa. eu/ fisheries/ press_corner/ calls/2009_16/call_en. pdf.
На 30-м заседании Комиссии по защите морской среды Балтийского моря (HELCOM 30/2009), которое проходило 4 — 5 марта 2008 г. в Хельсинки, подчеркивалось, что работы по МПП должны выполняться в соответствии с Рекомендацией HELCOM 28E/9, с использованием экосистемного подхода для управления хозяйственной деятельностью, устойчивого использования морских ресурсов и среды, а также применения осторожного подхода <4>. ——————————— <4> URL: http://test. c_clubs. ru/media/itogi_30_helcom. doc.
В Резолюции VI Форума региональных парламентов Южной Балтики в очередной раз была подчеркнута необходимость развития Балтийского региона до 2015 г. как образцового европейского региона в области интегрированной морской политики <5>. Форум потребовал скоординировать намеченную ЕС морскую стратегию с положениями, которые содержатся в «Blue Book», а также последовательного введения в силу Балтийского плана действий в рамках Хельсинкской комиссии (ХЕЛКОМ) как регионального образцового проекта для Европейской морской стратегии <6>. Среди требований Форума значится привлечение вспомогательных фондов ЕС для финансирования «перспективных действий», особенно в области оптимизации будущей реализации энергетической, а также морской политики. Наконец, Форум подчеркнул «ответственность всех участвующих субъектов за постоянную активность в области морской политики с целью осуществить перспективные концепции Европейской комиссии на европейском, национальном и региональном уровнях». Напомним, что под этой Резолюцией Форума, помимо подписей представителей Польши и Германии, стоит подпись первого заместителя председателя Думы Калининградской области К. Полякова. ——————————— <5> См.: Резолюция VI Форума региональных парламентов Южной Балтики, г. Колобжег, 18 — 20 мая 2008 года. Научные исследования как интегрирующий фактор и шанс экономического развития регионов Южной Балтики // URL: http://www. landtag-mv. de/ files/original/ galerie_vom_29.09.2004_14.55.02/ res_russ_6.pdf. <6> Напомним, что 25 — 26 июня 2003 г. на министерском совещании, прошедшем в Бремене (Германия), была принята совместная Декларация HELCOM и Комиссии по защите морской среды Северо-Восточной Атлантики (OSPAR). В Декларации была выражена поддержка предложению Европейской комиссии по выработке Европейской морской стратегии, основанной на экосистемном подходе. В разделе Декларации, озаглавленном «К Европейской морской стратегии», говорилось о необходимости интеграции в более широких областях, чем те, которыми занимаются в настоящее время HELCOM и OSPAR (см. подробнее: Овлащенко А. В. Морская политика Европейского союза // Мировая экономика и международные отношения. 2007. N 7. С. 13 — 19).
Являясь тесно связанным с концепцией устойчивого развития и методологией комплексного управления прибрежными зонами (КУПЗ) <7> (Integrated coastal zone management, ICZM), МПП по природе своей «не терпит» государственных границ, стремясь заменить их «границами» экологическими или, точнее, экосистемными. ЕС связывает с пространственным развитием ряд своих политик (теперь и морскую политику), оказывающих пространственное влияние на территорию. Такие политики поддерживаются структурными фондами, а также многочисленными организациями и агентствами ЕС и осуществляются в виде общеевропейских инициатив и проектов. Однако все они направлены в конечном счете на внутренние нужды и отвечают прежде всего собственным интересам ЕС. ——————————— <7> См. подробнее: Овлащенко А. В., Покровский И. Ф. К вопросу об «экологизации» современного международного морского права // Транспортное право. 2009. N 2. С. 31 — 37.
Согласно «инициативам» ХЕЛКОМ, в России сегодня можно услышать предложения о необходимости создания в стране МПП по «европейскому образцу». С этой целью РГУ им. И. Канта (Калининград) в рамках частично финансируемого Европейским союзом проекта «Окно: Восток — Запад» («East West Window»), программы ЕС «Интеррег III Б» («INTERREG III B») и программы «Видение и стратегии вокруг региона Балтийского моря 2010» (Vision and Strategies around the Baltic Sea 2010, VASAB 2010) был подготовлен План мероприятий по внедрению пространственного морского планирования в России <8>. В этом Плане, помимо прочего, затрагиваются и вопросы высшего образования и подготовки аспирантов в морской сфере. ——————————— <8> URL: http://www. vasab. org/ east-west-window/ documents/ WG3ActionPlanRU. doc.
Но вот что обращает на себя внимание. Если в XXI в., по словам бывшего вице-президента А. Гора, Соединенные Штаты ожидают от своей науки серьезных прорывов в области океанографических исследований, когда США «не должны упустить ни одного дня и полностью использовать новые возможности» (в том числе развивать систему подготовки и обучения морских ученых и специалистов, занимающихся проблемами моря), в России, в МГУ, не так давно вообще не было желающих обучаться по специальности «Океанология» (специализация «Физическая океанография»). Согласимся с тем, что это говорит об очень многом. Зато сегодня России как стране с переходной экономикой предлагается интенсивно готовить специалистов по КУПЗ и МПП (Украине тоже, причем продвижение КУПЗ там проходит под патронажем одиозно известного Британского совета («British Council»)). Например, Российский государственный гидрометеорологический университет (РГГМУ) в Санкт-Петербурге уже осуществляет подготовку студентов в области КУПЗ. В рамках европейского проекта программы ТЕМПУС/Тасис «Развитие обучения и практики в КУПЗ» (1999 — 2003) преподавателями РГГМУ при помощи специалистов из Университета Кадиса (Испания) и Университета Авейро (Португалия) были подготовлены четыре учебных пособия по КУПЗ. Специалистов МПП предлагается готовить на базе вузов Санкт-Петербурга и Калининграда. Демагогическая риторика устойчивого развития, экосистемного подхода, комплексного управления стала уже традиционной для проходящего ежегодно в Санкт-Петербурге Международного экологического форума «День Балтийского моря». Например, на X «Дне Балтийского моря», который состоялся 17 — 19 марта 2009 г., по все той же программе ЕС «Интеррег III Б» была презентована «Комплексная система управления для российских городов» — MATRUSHKA. Годом раньше, в рамках IX Форума, участники Круглого стола «Экологически безопасное сельское хозяйство» пришли к выводу, что «для выполнения обязательств, взятых Россией в рамках плана ХЕЛКОМ по защите Балтийского моря», необходимо среди прочего просить соответствующие российские министерства, органы власти субъектов Федерации обеспечить разработку и включение в региональный компонент учебных планов сельскохозяйственных учебных заведений курс «Экологически здоровые экосистемы для устойчивого развития». Ниже станет понятно, почему в статье, непосредственно посвященной проблемам морской политики, ее правовым аспектам, мы упомянули сельское хозяйство. Что же касается собственно морской деятельности, то в ходе проведения в рамках IX «Дня Балтийского моря» Круглого стола (где одним из сопредседателей выступил заместитель директора Центра научного сопровождения Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации к. т.н. А. М. Коновалов) на тему «Перспективы развития морской деятельности России» <9> в принятую на заключительном заседании 13 марта 2008 г. Резолюцию этого мероприятия попали, к примеру, следующие предложения его участников (представлявших, как было указано, Санкт-Петербургское научно-экспертное сообщество): ——————————— <9> Присутствовали пятьдесят участников экологического форума, в том числе представитель Европейской комиссии К. Беррозпе-Гарсиа, представители Министерства природных ресурсов России В. В. Лозбинев, Е. В. Горшков, Н. Б. Третьякова, вице-президент Межрегионального межотраслевого союза транспортников и предпринимателей Р. М. Гурков, ответственный секретарь Оргкомитета экологического форума Л. К. Коровин и др.
— рекомендовать разработчикам текста проекта Стратегии развития морской деятельности до 2020 г. и на более отдаленную перспективу (далее — Стратегия. — А. О., И. П.) при изложении перспектив развития морехозяйственной деятельности опираться на принцип устойчивого развития; — предусмотреть в тексте проекта Стратегии ускоренную разработку и принятие закона Российской Федерации о береговой зоне; — рекомендовать внести в текст проекта мероприятия по «перспективной кодификации… законодательства в области использования, охраны и защиты морских побережий, связанного с реализацией правового механизма комплексного управления прибрежными зонами и установлением однозначного (так в тексте. — А. О., И. П.) правового режима земель на территориях субъектов Российской Федерации, примыкающих к морским побережьям»; — рекомендовать внести в текст проекта пункт «Создание научно обоснованной государственной системы управления береговой зоной РФ как важнейшей части приморских регионов РФ (2009 — 2015)»; — рекомендовать внести в текст проекта пункт «Создание Государственного кадастра береговой зоны морей РФ с использованием передовых технологий (2009 — 2015)» <10>. ——————————— <10> День Балтийского моря (Резолюция) // URL: http://www. bellona. ru/enwl/Archive/2008/1215526429.63.
При обсуждении разделов проекта Стратегии, связанных с долгосрочными проблемами развития морского транспорта, участники этого Круглого стола отметили наличие «острых разногласий в среде научно-экспертного транспортного сообщества по ряду комплексных проблем развития транспорта в РФ». Причем предполагалось, что проектом Стратегии эти разногласия «должны быть сняты». Вряд ли нужно удивляться тому, что среди основных «рецептов» по снятию таких противоречий мы снова находим следующее предложение: «В связи с многообразием функций водных объектов, часть из которых вступает в противоречие друг с другом, в проекте Стратегии рекомендовано отразить идею «интегрированного управления водными ресурсами» на уровне региона, акватории и водного бассейна». В ходе работы Круглого стола была выражена надежда, что в Стратегию будут включены такие понятия, как «устойчивое развитие» и КУПЗ. В частности, было отмечено: «Применение интегральных подходов, призванных совершенствовать управление морской деятельностью, стало поворотным моментом морской политики… Многие международные организации издали свои руководства по… КУПЗ. Однако в нашей стране, несмотря на существование «точек роста», КУПЗ с трудом пробивается в реальную жизнь… Необходимо принятие национальных программ, ориентированных на создание устойчивых поселений, где будет учитываться роль окружающей среды как источника природного капитала» <11>. ——————————— <11> Рахман М. Дополнения в Стратегию // Морской бизнес Северо-Запада. 2008. Июнь. N 11; URL: http://www. mbsz. ru/11/11.php.
Но, очевидно, главным итогом деятельности Круглого стола можно считать предложение его участников о необходимости достижения «разумного соответствия» положений существующей Европейской морской стратегии и положений раздела «Атлантическое направление» проекта Стратегии России. Достичь этого предлагается, «имея в виду тренды долгосрочного сотрудничества со странами ЕС на Балтийском море, с учетом наличия Плана действий ХЕЛКОМ по Балтийскому морю». Организаторы мероприятия считают, что проведение Круглого стола продемонстрировало «подлинно демократический характер подготовки важных программных документов в современной России». Возможно, с точки зрения сугубо процедурных моментов, внешних, антуражных проявлений процесса это и так. Однако с позиций реального отстаивания интересов национальной морской политики Российской Федерации с продекларированной позицией вряд ли можно безоговорочно согласиться. Что привлекает к себе внимание прежде всего? Это последовательная, неуклонная (мы бы даже сказали — неустанная) деятельность по инкорпорации методологии КУПЗ в проект Стратегии. Кстати, подобная деятельность проводится не в согласии, а фактически вопреки положениям Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 г., куда экосистемный подход и положения методологии КУПЗ не попали. Поэтому на наших глазах сейчас в этом плане происходит не что иное, как ревизия основного, утвержденного Президентом Российской Федерации доктринального документа, определяющего морскую политику страны. Советник Отдела методологии государственных целевых программ Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития Российской Федерации Ю. Г. Михайличенко (и «по совместительству» главное действующее лицо по продвижению методологии КУПЗ в стране) в ходе состоявшегося в 2008 г. в Москве мероприятия по обсуждению проекта Стратегии прямо высказался о том, что «Стратегия должна выйти за рамки ограничений, накладываемых Морской доктриной, где приоритет имеют вопросы обеспечения национальной безопасности России (защиты, сохранения и обеспечения суверенитета и суверенных прав страны в Мировом океане)» <12>. Яснее, как говорится, не скажешь. ——————————— <12> Михайличенко Ю. Г. Министерство экономического развития Российской Федерации. О некоторых подходах к разработке Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации // URL: http:// www. morskayakollegiya. ru/ konf2008/ doc_dl/ 20080712130104-4390.doc.
В феврале 2009 г. Ю. Г. Михайличенко снова «бьет в набат»: «Несмотря на то что реализация КУПЗ в стране была предусмотрена утвержденной Указом Президента РФ (и разработанной во многом в СОПС. — А. О., И. П.) Концепцией ФЦП «Мировой океан» (1997 г.), подходы КУПЗ остаются в России невостребованными… Особое значение имеет зарубежный опыт применения интегрального подхода в практике управления морской деятельностью (КУПЗ…), получивший одобрение международных форумов и организаций системы ООН… В связи с этим Морская доктрина должна (! — А. О., И. П.) предусматривать, а Стратегия ставить задачу нормативного закрепления практики разработки и реализации КУПЗ… Ничего подобного ни Доктрина, ни проект Стратегии не содержат» <13>. Надо признать, что на фоне этого последующие семь предложений Ю. Г. Михайличенко по Стратегии выглядят лишь эклектичным довеском. ——————————— <13> Михайличенко Ю. Г. Современное состояние развития интегральных подходов к морскому природопользованию // URL: http://www. forumstrategov. ru/ upload/ documents/ Mikhail. zip? PHPSESSID= 7a388c08493e76f7101f51b92f07ef5c23.02.2009.
Помимо прочего, обращает на себя внимание проводимое смешение (умышленное или по неведению — это другой вопрос) понятий, что уже само по себе требует особого внимания юристов. Суть коллизии в двух словах можно выразить так: «интегральный подход к морской деятельности» в управленческом его аспекте вовсе не есть синоним «интегрированного (комплексного) управления прибрежными зонами». Так же как и «интегральность» или «интегрированность» сами по себе не являются залогом или предвестником успеха в реализации морехозяйственной деятельности. Г. К. Войтоловский, заместитель председателя Государственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» (ГНИУ СОПС) Минэкономразвития России и РАН, где во многом разрабатывались ФЦП «Мировой океан» и Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г., считает, что последняя является «идеологическим ориентиром» для деятельности России в Мировом океане <14>. Показательно, что у другого сотрудника СОПС, заместителя директора Центра научного сопровождения Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации А. М. Коновалова, мнение в этом вопросе совсем другое. «Мировоззренческой начинкой» разрабатываемой Стратегии, пишет он, «может стать идеология постиндустриального общества», которая, по нашему мнению, отнюдь не тождественна идеологии, положенной в основу Морской доктрины. Идеология постиндустриального общества включает, как считает А. М. Коновалов, «принципы мобильности, модульности, торжества нематериальных ценностей, сетевой организации, демократизации» <15>. Но ведь, во-первых, о каком «торжестве нематериальных ценностей» можно всерьез рассуждать применительно к условиям западного постиндустриального общества (США и Западная Европа), если оно по-прежнему остается как в самых коренных основах своих, так и на поверхности обществом потребления? ——————————— <14> См.: Григорьев Д. Россия в Мировом океане // Морской бизнес Северо-Запада. 2009. Июнь. N 15; URL: http://www. mbsz. ru/15/01.php. <15> Коновалов А. М. Результаты общественного обсуждения проекта Стратегии морской деятельности России // Морская стратегия России и экономическая деятельность в Арктике. Морская экономика — 2008: Тезисы докладов II Всероссийской научно-практической конференции. Мурманск, 4 — 5 июня 2008 г. Апатиты: Институт экономических проблем им. Г. П. Лузина КНЦ РАН, 2008. С. 11 — 12.
Во-вторых, если такой предложенный «стратегами-прогнозистами» набор ничего реального под собой не имеющих штампов (кроме, пожалуй, сетевой организации) действительно предполагалось положить в основу идеологии Стратегии и предложить на рассмотрение Морской коллегии <16>, то, на наш взгляд, о будущем морской политики России можно будет говорить только в категориях популярного ныне «управляемого хаоса». И ожидание на основе такой «идеологии» к периоду 2020 — 2025 гг., как пишет А. М. Коновалов <17>, открытия возможностей «симбиоза всех субъектов национальной морской политики» России, кроме как политико-правовой авантюрой (сознательно вводящей сегодня российское общество и морскую общественность в заблуждение), назвать нельзя. ——————————— <16> Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2001 г. СОПС определен организацией, обеспечивающей научное и информационное сопровождение деятельности Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации. <17> См.: Соколова Н. Три этапа Стратегии // Морской бизнес Северо-Запада. 2008. Июнь. N 11; URL: http://www. mbsz. ru/11/02.php.
В 2004 г. один из специалистов СОПС, имея в виду разрабатывавшийся тогда этим учреждением сводный закон России в области управления морской деятельностью <18>, писал, что последнему «уготовано» сопровождаться «юридическими новациями». Какие же новации «уготовили» специалисты Центра правовых проблем СОПС этому новоделу? Оказывается, все те же: «А. Обозначение морских районов, находящихся под защитой (морских «охраняемых районов»), и управление ими… Б. Сохранение биоразнообразия морских прибрежных районов. В. Комплексное управление приморскими районами суши России и примыкающими к ним районами моря» <19> (выделено в оригинале. — А. О., И. П.). ——————————— <18> В 2009 г. СОПС обратился в Совет Федерации с инициативой по подготовке в рамках ФЦП «Мировой океан» проекта ФЗ «О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации». <19> Вылегжанин А. Н. О необходимости кодификации морского законодательства России // Теория и практика морской деятельности. Развитие морской деятельности в условиях глобализации (Материалы научной конференции) / Под ред. Г. К. Войтоловского. М.: СОПС, 2004. С. 62.
Очевидно, тем же сотрудником в приложениях к подготовленному СОПС проекту Стратегии (по состоянию на 1 июля 2009 г.) осторожно предложено: «Одной из основных тенденций современного мира, отражающейся в морских политиках различных стран, стал переход от секторального (отраслевого) или сугубо регионального к комплексному (интегрированному) развитию морской деятельности… Особых успехов в продвижении правовых основ комплексной (интегрированной) морской политики добился Европейский союз, учет опыта которого, при надлежащей адаптации, востребован» <20>. ——————————— <20> Проект (по состоянию на 1 июля 2009 г.). Стратегия развития морской деятельности до 2020 года и на более отдаленную перспективу. Москва, 2009. С. 43 // URL: http:// www. morskayakollegiya. ru/ sobitiya/ meropriyatiya_pod_egidoy_MK/ 20090717103332-1587.doc.
Интересно, что участники упомянутого выше Круглого стола призвали разработчиков проекта Стратегии проанализировать опыт создания и применения подобных документов, накопленный в США, Канаде и ряде европейских стран <21>. Такое предложение выглядит по крайней мере наивным, поскольку в СОПС хорошо знают и во многом в своих наработках (прежде всего, заимствуя методологию КУПЗ) базируются именно на этих документах. ——————————— <21> См.: Рахман М. Указ. соч.
В коллективных теоретических работах Морского отдела СОПС присутствуют и такие связанные с экологией мотивы: «Будущее несет нам все больше невиданного, и стремительно сокращается время, отпущенное человечеству для предотвращения необратимых изменений в биосфере. Если называть вещи своими именами, то это будет конец света». Что же предлагают, чтобы отодвинуть его, те, кто «глубже проникся сознанием страшной угрозы»? В правовом смысле ничего нового. На следующей же странице снова навязчивым рефреном звучит мысль об «ускоренном комплексном освоении прибрежных зон в соответствии с представлениями об устойчивом развитии» <22>. Отсылая заинтересованного читателя к нашей совместной статье (опубликованной в одном из прошлогодних выпусков журнала «Транспортное право» <23>), где описаны попытки инкорпорирования в российское морское законодательство положений методологии КУПЗ, алармизм в связи с концепцией устойчивого развития и участие в этих процессах СОПС, в настоящей публикации мы хотели бы лишь тезисно еще раз обратить внимание на целый ряд немаловажных моментов. В частности, связанных с КУПЗ, когда в самом деле «необходимо действительное понимание сути подходов и инструментов, присущих этой методологии» <24>. ——————————— <22> Грядущие вызовы. К обоснованию перспектив морской деятельности России / Рук. авт. кол. Е. Б. Чернявский. Серия: Теория и практика морской деятельности / Под ред. Г. К. Войтоловского. М.: СОПС, 2007. С. 158 — 159. <23> См.: Овлащенко А. В., Покровский И. Ф. Указ. соч. <24> Михайличенко Ю. Г. Интегральные подходы к разработке стратегий развития приморских территорий страны // URL: http://www. forumstrategov. ru/ upload/ documents/ mihailichenko. zip? PHPSESSID= c2b9e6a65c4c4b50e037d7c78fb1531e.
Еще в 1972 г. известный российский юрист-маринист и международник профессор М. И. Лазарев писал о том, что «под предлогом защиты экологии и проверки соблюдения ее требований навязывается контроль за внутренней экономической и политической жизнью и деятельностью государств, в том числе в их территориальных и внутренних водах». И тезис «Экология моря — основа международного морского права», и вся экологическая проблема в целом таят в себе двойную опасность злоупотребления как в плане использования их в целях излишней интернационализации проблемы и вмешательства во внутренние дела государств, так и в плане использования их отдельными государствами в своих узкоэгоистических, национальных целях <25>. ——————————— <25> См.: Лазарев М. И. Морская экология и международное морское право (Критика одной буржуазной концепции) // Новое в международном морском праве / Отв. ред. М. И. Лазарев. М.: ИГПАН СССР, 1972. С. 183 — 185.
Для США возникшая в академических недрах и исследовательско-прикладных центрах этой страны и ставшая именно в те годы ее своеобразным внешнеполитическим ноу-хау концепция «политической и экономической взаимозависимости государств и глобализации международных отношений» <26> эволюционировала в дальнейшем в практически неограниченное, по мнению США, их право теоретического обоснования наиболее адекватных организационных форм и методов решения проблем, связанных с указанной концепцией. Позднее подобными ноу-хау стали проблемы стабилизации климата, поддержания биоразнообразия и сохранения озонового слоя Земли. ——————————— <26> Насколько глубоко инкорпорированы интересы внешней политики США в международные институты и в какой степени такие интересы становятся идеологемами для лидеров этих институтов, можно судить по высказыванию Генерального секретаря ООН, который при оценке значения принятия в декабре 1982 г. Конвенции ООН по морскому праву сказал, что «общим знаменателем» стоящих перед миром проблем является «взаимозависимость» (Морское право. Конвенция ООН по морскому праву. ООН, Нью-Йорк, 1994. С. VLII).
В те же 70-е годы одной из сравнительно новых функций внешней политики США стало стремление к «уменьшению степени неопределенности» в международных отношениях и обеспечение способности американского государства реагировать на события «маловероятные», но чреватые значительными отрицательными последствиями для интересов США на мировой арене <27>. Вполне понятно, что «уменьшению степени неопределенности» в международных морских отношениях лучше всего могла отвечать максимальная степень унификации морской политики других государств мира. ——————————— <27> См.: Васильев В. С., Писарев В. Д., Хозин Г. С. Экология и международные отношения: проблемы окружающей среды в мировой политике и экономике. М.: Международные отношения, 1978. С. 31.
В наши дни одна из основных целей американской морской политики заключается в сохранении влияния и лидирующих позиций США в вопросах, связанных с деятельностью в Мировом океане, и поощрении международной приверженности концепциям, которые отвечают их интересам. Именно в рамках этого необходимо рассматривать «обкатанную» на федеральном уровне в Соединенных Штатах (Закон «Об управлении прибрежной зоной» (PL 92 — 583), принятый в 1972 г.), а затем «предложенную» другим странам мира КУПЗ. Кроме того, есть все основания полагать, что исторически методология КУПЗ стала тем полигоном, на котором на протяжении последней трети XX в. происходило становление концепции устойчивого развития <28>. ——————————— <28> См.: Писарев В. Д. Управление прибрежными зонами Мирового океана: подход США и международные отношения // США — Канада: Экономика, политика, культура. 2002. N 7. С. 27.
Поскольку ресурсный потенциал Мирового океана ограничен, постольку эта ограниченность влечет за собой острую международную конкуренцию не только в области экономики, но и в правовых и политических вопросах, напрямую воздействующих на то, в какой мере обеспечиваются интересы национальной морской политики. И в этой сфере методология КУПЗ стала для заинтересованных в ее использовании просто «находкой». Вся последующая деятельность США носила характер целенаправленного содействия процессу интернационализации КУПЗ. Уже десять лет назад около 95 стран были в той или иной мере вовлечены в мероприятия, связанные с реализацией КУПЗ. Например, европейские государства прибрежий северо-восточной Атлантики и Северного моря, а также Испания и Португалия разработали морскую политику (причем далеко не всегда такие действия были вызваны евроатлантической солидарностью <29>), которая инкорпорирована в национальную стратегию устойчивого развития. То же самое происходит и в странах Балтийского региона. ——————————— <29> См. подробнее: Овлащенко А. В. Политика США в отношении Мирового океана и формирование морской политики Европейского союза. Политика в XXI веке: вызовы и реалии // Аналитический альманах. N 7(17). М.: Российский институт стратегических исследований, 2007. С. 118 — 148.
В отношении России применение КУПЗ должно предоставить возможность решить те стратегические задачи, которые были неразрешимы для США в эпоху силового противоборства периода холодной войны. А именно обрести эффективные рычаги воздействия на внешнюю и внутреннюю, а также оборонную политику России. Конкретно и прежде всего в морской области: сузить сферу применения национального суверенитета, суверенных прав и юр исдикции в отношении морских пространств и морских природных ресурсов, выведя последние в категорию «общемирового достояния» или «глобальной ценности». Это положение, впрочем, относится и к другим «государствам-оппонентам» океанической политики США <30>. ——————————— <30> См.: Писарев В. Д. Освоение Мирового океана и политика США // США — Канада: Экономика, политика, культура. 2000. N 11. С. 40 — 41. К большому сожалению, по ряду объективных и субъективных причин цитируемый исследователь в последние годы отошел на позицию допустимости применения в России методологии КУПЗ (в рамках концепции устойчивого развития). См.: Писарев В. Д. Развитие океанической политики США и возможности использования американского опыта в России // Россия и Америка в XXI. Электронный научный журнал. 2007. N 2; URL: http://www. rusus. ru/?act=read&id;=44.
Что касается оборонной политики, то мы глубоко убеждены, что внедрение КУПЗ в Мурманской области (по заказу Правительства Мурманской области в 2007 г. в ГНИУ СОПС под руководством А. М. Коновалова была проведена НИР «Комплексное управление Мурманской прибрежной зоны» <31>) не может не затронуть, вернее, обязательно затронет закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) этой области, существующую там инфраструктуру ВМФ России. В конечном счете использование КУПЗ в силу его специфической методологии и практических инструментов реализации негативно повлияет на боеспособность Северного флота. ——————————— <31> См.: Отчет о работе Государственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» за 2007 год. Москва, 2008. С. 43 // URL: http://sopssecretary. narod. ru/Report/otchet2007.doc.
Ключевая роль в воздействии КУПЗ на морскую политику других стран отводится задаче согласования природоохранных мер в их исключительных экономических зонах и на континентальном шельфе (а тем более во внутренних морских водах и в территориальном море) с мерами, которые прибрежное государство должно осуществить на суше. Поскольку основные «производители» морских загрязнений — наземные источники, решение этой проблемы будет неотделимо от радикальных экономических, научно-технических и инфраструктурных изменений в сельском хозяйстве и промышленности на территориях государств, граничащих с морем, причем не только в прибрежных районах (в России двадцать два субъекта Федерации имеют непосредственный выход к морю), но и на удаленных от побережья пространствах. Не случайно разработчики квалификационной характеристики специализации «Комплексное управление прибрежными зонами» кафедры КУПЗ РГГМУ подчеркивают, что «методология КУПЗ может быть использована для совершенствования системы управления любой (выделено нами. — А. О., И. П.) территорией» <32>, а не только непосредственно прибрежными зонами. ——————————— <32> Квалификационная характеристика специализации «Комплексное управление прибрежными зонами» // URL: http://www. rshu. ru/university/faculty/ocean/kupz/qualification. pdf.
Отсюда и упомянутая выше «Комплексная система управления для российских городов», с маргинальным, предназначенным, скорее, для западного потребителя, названием «MATRUSHKA». Отсюда совершенно на «законных» основаниях возникает и заинтересованность, и даже «право» Евросоюза давать рекомендации (известны предлагаемые Европейским Парламентом различные «пилотные проекты» для Западного региона России) по урегулированию сельскохозяйственных вопросов правительствами Санкт-Петербурга, Карельской Республики, Ленинградской, Калининградской, Псковской и Новгородской областей. Причем последние две, как известно, даже не имеют выхода к морю, но относятся к Северо-Западному федеральному округу, т. е. на основании этого, по мнению лоббистов КУПЗ, должны «комплексно управляться». Полностью укладываются в концепцию КУПЗ и глобального контроля над морскими природными ресурсами пожелания участников упомянутого выше Круглого стола по подготовке кадастра и «инвентаризации» ресурсов прибрежной зоны Российской Федерации. В заключение хотелось бы подчеркнуть: мы вполне отдаем себе отчет в том, что большинство из участвующих в лоббировании методологии КУПЗ, а теперь еще и МПП в России, конечно же, не являются сознательными проводниками интересов морской политики США, Евросоюза и транснациональных корпораций. Кроме не имеющих твердого национального мировоззрения и прямо (лично) ангажированных отдельных представителей академического мира либо тех единиц из ученых, кто опирается на определенную экологическую «философско-идейную» основу, для большинства членов российского ученого сообщества причины участия в этом «действе» вполне прозаичны. Для вузов — это получение европейских денег на соответствующие исследования, открытие профильных кафедр, подготовку специалистов и студентов, что, опять-таки, подразумевает начальное еврофинансирование. Для сотрудников научных учреждений — это, снова-таки, вопросы финансирования (ведь инициативное обращение СОПС в Совет Федерации по поводу проекта законопроекта об «интегрированном» управлении морской деятельностью — это тоже в первую очередь вопрос бюджетного финансирования этого ГНИУ <33>; в условиях экономического кризиса «пожертвований» от крупного интернационального бизнеса <34> уже недостаточно), а так же, как и прежде, возможность поездок в загранкомандировки, связанные с распространением «передового опыта» КУПЗ и МПП, прочие блага от возможности «вести диалог», за что ученых, привыкших к хроническому недофинансированию науки, вряд ли следует подвергать остракизму. Но надо помнить и о том, что деньги отрабатывать придется, поскольку Запад их очень хорошо считает. Не получится сделать так, как хотелось бы некоторым: да, мы пообещаем «им» реализовать КУПЗ (пожалуй, и изобразим кое-что на деле, к примеру, в Мурманской области), и «поселения» (не очередные ли потемкинские деревни?) где-нибудь в Кингисеппском районе Ленинградской области будут у нас «устойчивыми», и экосистемы Финского залива «целостными», да и пространства Балтики, в конце концов, распланируем «по-морскому». Лишь бы шло финансирование из европейских, иных международных фондов, обеспечивались бы научные гранты. ——————————— <33> Впрочем, СОПС не может не проводить исследования, связанные с «устойчивым развитием» и «интегрированным управлением». В отчете ГНИУ СОПС за 2008 г., в частности, сказано, что научные исследования СОПС проводятся по направлениям, закрепленным в его Уставе. Среди указанных направлений были отмечены «поддержание устойчивого развития природной среды» и «исследование проблем интегрированности (выделено нами. — А. О., И. П.) природно-ресурсного, производственного потенциала приморских территорий и отраслей морского хозяйства России». Отчет о работе Государственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» за 2008 год // URL: http://www. sopssecretary. narod. ru/Report/otchet2008.doc. <34> Климов А. А. Засекреченный СОПС // URL: http://www. klimov. ru/ newstext/news/id/708914.html.
Такие иллюзии надо оставить. Поэтапное «затягивание» страны в глобальные сетевые системы океанического соуправления даже при кажущемся лишь «заигрыванием» ученых в России с теперь уже интернационализированными концепциями и методологиями будет неизбежно продолжаться. Одна из стратегических целей Запада при этом — добиться в рамках концепции «устойчивого развития» и с помощью методологии КУПЗ и МПП так называемой эко-справедливости, попросту говоря — права доступа к морским природным ресурсам России в ее внутренних морских водах, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе. Но, главное, в не столь отдаленной перспективе получить карт-бланш легитимности в отношении разведки и разработки углеводородных ресурсов российского сектора Арктики <35>, который, правда, к тому времени, по имеющимся планам, уже должен перестать быть российским… ——————————— <35> См. подробнее: Овлащенко А. В. Формирование арктической политики ЕС // Мировая экономика и международные отношения. 2009. N 7. С. 28 — 36.
