(Савин И. Г.) («Военно-юридический журнал», 2009, N 9)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОДГОТОВКИ ИНОСТРАННЫХ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В ВУЗАХ МИНОБОРОНЫ РОССИИ В ПЕРИОД С 1992 ПО 2005 Г.
И. Г. САВИН
Савин И. Г., начальник юридической службы РВВДКУ (ВИ), подполковник юстиции.
Вследствие распада СССР в декабре 1991 г. и образования Российской Федерации, ставшей продолжателем СССР, с 1992 г. начинается «постсоветский» период правового регулирования подготовки иностранных военнослужащих теперь уже в вузах Министерства обороны Российской Федерации (далее — вузы МО России). С 1992 г. после издания Указа Президента РФ от 7 мая 1992 г. N 466 «О создании Вооруженных Сил Российской Федерации» <1> в адрес министров обороны и председателей комитетов по обороне государств — участников Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) были направлены письма, в которых говорилось, что подготовка военных кадров для этих стран начиная с 1992 г. может быть продолжена только по заявкам на контрактно-договорной основе. С созданием Министерства обороны России 10-е Главное управление Генерального штаба, занимавшееся организацией и проведением деятельности по подготовке иностранных военнослужащих в военно-учебных заведениях СССР, преобразовывается в Главное управление международного военного сотрудничества Министерства обороны Российской Федерации (далее — ГУ МВС). ——————————— <1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ Верховного Совета РФ. 1992. N 19. Ст. 1058.
Порядок взаиморасчетов за обучение и обеспечение военнослужащих из стран ближнего зарубежья, начиная с 1993/1994 учебного года по контрактам на основе двусторонних межправительственных соглашений, определила Директива Министра обороны Российской Федерации от 16 августа 1992 г. N Д-23 «О подготовке военнослужащих государств — участников Содружества Независимых Государств в военно-учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации» <2>. ——————————— <2> См.: Арутюнян А. А. Международно-правовые основы военного сотрудничества Республики Армения и Российской Федерации: Дис … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 127.
Основные принципы и направления военного сотрудничества в области подготовки военнослужащих стран СНГ в вузах МО России определило Соглашение о подготовке военных кадров <3>, подписанное в Москве 13 ноября 1992 г. главами правительств девяти государств-участников. ГУ МВС во все военные ведомства стран СНГ были направлены проекты контрактов на обучение. ——————————— <3> Утратила силу в связи с подписанием руководителями стран СНГ 6 марта 1998 г. Соглашения о развитии сотрудничества в области подготовки военных кадров.
Таким образом, с 1992 г. подготовка в вузах МО России иностранных военнослужащих (в том числе из стран СНГ) стала осуществляться только на возмездной основе, что привело к резкому сокращению обучающихся в вузах МО России иностранных военнослужащих. До 1992 г. нормативное правовое регулирование деятельности, связанной с военно-техническим сотрудничеством СССР с иностранными государствами, было отнесено к сведениям, составляющим государственную тайну. С изданием Указа Президента РФ от 12 мая 1992 г. N 507 «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с зарубежными странами» <4>, утвердившего Положение о военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с зарубежными странами, правовое регулирование этой деятельности постепенно становится открытым. ——————————— <4> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 20. Ст. 1127.
Данный Указ определяет, что обучение «национальных военных кадров и технического персонала» иностранных государств относится к военно-техническому сотрудничеству и этой деятельностью занимается Министерство обороны Российской Федерации, а именно Генеральный штаб. Однако подготавливает на основании обращений иностранных государств и решений Правительства РФ проекты межправительственных соглашений о военно-техническом сотрудничестве, проводит переговоры по поручению Правительства РФ и подписывает эти соглашения Министерство внешних экономических связей Российской Федерации (далее — МВЭС). Кроме того, утвержденное Указом Президента РФ Положение о военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с зарубежными странами устанавливает, что «работы в области военно-технического сотрудничества осуществляются с соблюдением установленного режима секретности». Поэтому до 1998 г. подготовка иностранных военнослужащих в вузах МО России осуществлялась в соответствии с Приказом Министра обороны СССР от 3 апреля 1990 г. N 070 «О введении в действие Руководства по подготовке иностранных военнослужащих в военно-учебных заведениях Министерства обороны СССР» <5>, гриф секретности с которого был снят только в 1998 г. ——————————— <5> Гриф секретности снят Приказом Министра обороны РФ от 13 июля 1998 г. N 309.
В соответствии с этим Приказом Министра обороны СССР «прием военнослужащих на обучение оформлялся со странами дополнительными соглашениями к заключенным ранее контрактам (при отсутствии долгосрочных соглашений). С советской стороны соглашения, договоры, контракты и дополнительные соглашения подписывались представителями МВЭСа СССР в стране пребывания или в СССР». Указ Президента РФ от 5 октября 1995 г. N 1008 «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с зарубежными странами» <6> разрешил Минобороны России оказывать зарубежным странам услуги по подготовке национальных военных кадров и технического персонала. Кроме того, функции МВЭС были переданы Государственному комитету Российской Федерации по военно-технической политике. ——————————— <6> См.: СЗ РФ. 1995. N 41. Ст. 3876.
Основанием для обучения в вузах МО России иностранных военнослужащих в период с 1992 по 1998 г. являлись соглашения, например: Соглашение между Министерством обороны Республики Молдова и Министерством обороны Российской Федерации о подготовке офицерских кадров в военно-учебных заведениях (Москва, 13 ноября 1992 г.); Соглашение между Министерством обороны Российской Федерации и Министерством обороны Республики Узбекистан о подготовке офицерских кадров для Вооруженных Сил Республики Узбекистан в военно-учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации (Минск, 22 января 1993 г.); Соглашение между Министерством обороны Российской Федерации и Министерством обороны Республики Таджикистан о подготовке офицерских кадров в военно-учебных заведениях (Москва, 19 августа 1993 г.). Основанием для подписания указанных Соглашений Министром обороны РФ явилось подписанное Правительством РФ 13 ноября 1992 г. в Москве Соглашение о подготовке военных кадров. С Туркменистаном, который не подписал вышеуказанное Соглашение в Москве, было заключено Соглашение между Министерством обороны Российской Федерации и Министерством обороны Туркменистана о подготовке военных кадров в военно-учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации для Вооруженных Сил Туркменистана (Ашхабад, 1 сентября 1993 г.), одобренное Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 10 ноября 1993 г. N 1147. Существовавший с 1992 г. порядок правового регулирования подготовки иностранных военнослужащих в вузах МО России был изменен с изданием Указа Президента РФ от 20 августа 1997 г. N 907 «О мерах по усилению государственного контроля внешнеторговой деятельности в сфере военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» <7>. Указ предоставил Минобороны России право оказывать иностранным государствам услуги по подготовке национальных военных кадров и технического персонала в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. ——————————— <7> См.: СЗ РФ. 1997. N 34. Ст. 3955.
В соответствии с данным Указом Президента РФ было принято Постановление Правительства РФ от 28 мая 1998 г. N 521 «Об утверждении Положения об оказании Министерством обороны Российской Федерации услуг иностранным государствам по подготовке национальных военных кадров и технического персонала» <8>. ——————————— <8> См.: СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2538.
Утвержденное Постановлением Правительства РФ Положение определяло порядок оказания Минобороны России услуг иностранным государствам по подготовке национальных военных кадров и технического персонала в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Положение устанавливало, что «подготовка национальных военных кадров и технического персонала относится к услугам военного назначения, является одной из составных частей продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным государствам в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 августа 1997 г. N 907, и проводится с учетом политических интересов Российской Федерации. Право на подписание контрактов с иностранными заказчиками на оказание услуг по подготовке национальных военных кадров и технического персонала передавалось Министерству обороны РФ. При этом экспертную стоимость оказываемых услуг Минобороны России при подписании должно было согласовывать с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации. Согласно п. 6 Положения «подготовка национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств осуществляется Министерством обороны Российской Федерации на основании лицензии, выдаваемой Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, и контрактов, заключаемых с министерствами обороны иностранных государств, а также предварительно согласованных с Министерством обороны Российской Федерации контрактов, заключаемых в установленном порядке с иностранными заказчиками государственными посредниками — федеральными государственными унитарными предприятиями или предприятиями — разработчиками и изготовителями вооружения и военной техники, получившими право осуществления внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения». Право определять порядок организации подготовки национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств, их финансового, материально-бытового и других видов обеспечения, а также проживания в Российской Федерации предоставлялось Минобороны России. Положение определяло, что Минобороны России оказывает услуги по подготовке иностранных военнослужащих в своих вузах по контрактам, заключенным в установленном порядке государственными посредниками — федеральными государственными унитарными предприятиями или предприятиями — разработчиками и изготовителями вооружения и военной техники только по официальным обращениям (заявкам) Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. Важным является и указание в Положении на то, что средства, получаемые Минобороны России от оказания услуг по подготовке иностранных военнослужащих, направляются в централизованном порядке на следующие цели: — финансирование мероприятий по обеспечению социальной защиты военнослужащих, увольняемых с военной службы (в том числе на приобретение для них жилья), и других мероприятий, связанных с реформированием Вооруженных Сил Российской Федерации; — финансирование мероприятий, связанных с исполнением контрактов по подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств; — финансовое обеспечение военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, направляемых в краткосрочные командировки за границу для решения вопросов по подготовке, заключению договоров (контрактов) на подготовку национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств и контролю за их исполнением. Во исполнение Постановления Правительства РФ от 28 мая 1998 г. N 521 был издан Приказ Министра обороны РФ от 13 июля 1998 г. N 309 «О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в военно-учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации», утвердивший Руководство по подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в военно-учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации. Это был первый несекретный приказ Министра обороны РФ, регулирующий указанную деятельность. Очередные изменения в правовом регулировании подготовки иностранных военнослужащих в вузах Минобороны России, были закреплены в Постановлении Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 308 <9>, утвердившем Положение об оказании Министерством обороны Российской Федерации иностранным государствам услуг по подготовке национальных военных кадров и технического персонала. Выход указанного Постановления был обусловлен изданием Указа Президента РФ от 6 сентября 1999 г. N 1164 «О мерах по повышению эффективности военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» <10> и последующего Указа Президента РФ от 1 декабря 2000 г. N 1953 «Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» <11>. ——————————— <9> См.: СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1704. <10> См.: СЗ РФ. 1999. N 37. Ст. 4448. <11> См.: СЗ РФ. 2001. N 10. Ст. 952.
Во многом повторяя предыдущее Положение (утвержденное Постановлением Правительства РФ от 28 мая 1998 г. N 521), новое Положение об оказании Министерством обороны Российской Федерации иностранным государствам услуг по подготовке национальных военных кадров и технического персонала определяло, что взаимоотношения между Минобороны России и государственными посредниками — специализированными федеральными государственными унитарными предприятиями или организациями — разработчиками и производителями продукции военного назначения, которые имеют право осуществления внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, при решении вопросов подготовки национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств регулируются двусторонними договорами (а не на основании обращения (заявки) Министерства промышленности и торговли РФ. — И. С.). Кроме того, теперь именно Минобороны России предоставляется право устанавливать месячные ставки возмещения затрат, связанных с оказанием услуг иностранным государствам по подготовке национальных военных кадров и технического персонала в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации (но не ниже фактических затрат). Таким образом, полномочия Министерства обороны РФ по правовому регулированию подготовки иностранных военнослужащих в вузах МО России значительно расширялись. Заключаемые между министерствами обороны Российской Федерации и иностранного государства контракты <12>, а не как до этого — соглашения, уже не требовали одобрения Правительства РФ. ——————————— <12> См., напр.: Контракт от 09.06.1999 N 335/5/022-2 о приеме на обучение военнослужащих Китайской Народной Республики в военно-учебные заведения Министерства обороны Российской Федерации; Контракт N 335/5/19-1 о приеме на обучение в военно-учебные заведения Министерства обороны Российской Федерации военнослужащих Республики Узбекистан (г. Ташкент, 26.05.2000); Контракт о приеме на обучение в военно-учебные заведения Министерства обороны Российской Федерации военнослужащих Киргизской Республики (г. Бишкек, 30 июля 2001 г.); Контракт N 335/5/17-2 о приеме на обучение в военно-учебные заведения Министерства обороны Российской Федерации военнослужащих Республики Таджикистан (г. Душанбе, 26.01.2001); и др.
Изданный во исполнение Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 308 Приказ Министра обороны РФ от 10 декабря 2000 г. N 575 «О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации» <13> предоставил право начальнику ГУ МВС и в исключительных случаях должностным лицам ГУ МВС (по поручению начальника ГУ МВС) подписывать договоры, контракты и дополнения к ним по вопросам, касающимся оказания Минобороны России иностранным государствам услуг по подготовке иностранных военнослужащих. ——————————— <13> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 12.
Установленный порядок с небольшими изменениями продолжал действовать до 2005 г. Проанализировав правовое регулирование подготовки иностранных военнослужащих в вузах Минобороны России в период с 1992 по 2005 г., можно выделить следующие его особенности: 1. Нормативное регулирование указанной деятельности начинает носить открытый характер, и с 1998 г. подготовка иностранных военнослужащих в вузах МО России регламентируется несекретным приказом Министра обороны РФ. 2. Подготовка иностранных военнослужащих (в том числе и военнослужащих из бывших советских республик) в вузах МО России осуществляется только на возмездной основе, что приводит к резкому сокращению количества обучаемых в вузах МО России иностранных военнослужащих. 3. Наблюдается постепенное расширение полномочий Министерства обороны Российской Федерации по правовому регулированию указанной деятельности.
