Игорь Ашихмин, канд. юрид. наук, экспертно-консультационное бюро «СТОЛИЦА».
Мы продолжаем освещать начатую в «ЭЖ-Юрист», N 32, 2005 г., тему нового Градостроительного кодекса (ГрК РФ). Как уже отмечалось ранее, в федеральном законодательстве определение капитального ремонта отсутствует. И это притом, что данный термин фигурирует в ст. 1 ГрК РФ наряду с такими понятиями, как «строительство» и «реконструкция». Образовавшийся пробел в регулировании заполняют нормы регионального и местного уровня, а также достаточно противоречивая правоприменительная практика. К каким последствиям приводит такое «заполнение» — читайте в публикуемой статье.
Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих строительную деятельность, например распоряжения мэра Москвы «О Положении о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве» N 378-РМ от 11.04.2000 (в ред. от 11.06.04, далее — московское Положение), показывает, что практически все работы, производимые на объекте недвижимости, квалифицируются как строительство, что противоречит федеральному законодательству. Главный критерий строительства — возведение (создание) нового объекта недвижимости. Соответственно, все остальные виды деятельности по преобразованию уже существующих объектов градостроительной деятельности, которые не связаны с созданием нового объекта недвижимости, не являются строительством. Таким образом, строительные работы на капитальных объектах можно разделить на две группы: — капитальное строительство по возведению нового объекта и строительные работы на уже существующем объекте недвижимости, направленные на изменение его технических характеристик; — реконструкция, реконструктивные работы, переоборудование помещений, перепланировка помещений, капитальный ремонт зданий (московское Положение).
Последствия нарушений
При сложившейся в субъектах РФ практике выдачи разрешений на любой вид строительных работ собственник недвижимости стремится к подмене тех или иных понятий видов строительных работ для уменьшения состава разрешительной документации. Например, пытается провести реконструкцию под видом капитального ремонта, избежав разрешения на реконструкцию. Но эти манипуляции бессмысленны, когда понимаешь, что наличие или отсутствие разрешительной документации на тот или иной вид строительных работ не определяет позицию органа регистрации прав в оценке того, что произошло с объектом недвижимости в результате: создан новый объект или изменен старый? Определимся, почему важно ответить на этот вопрос. Во-первых, новый объект — это уже другая вещь с другими техническими характеристиками, которую истребовать из чужого незаконного владения невозможно. Суды в случае представления доказательств того, что объект новый, отказывают истцу в требовании о возврате объекта из чужого незаконного владения, ссылаясь на ст. 301 ГК РФ, согласно которой истребовать можно только свою вещь (Постановление ФАС МО N КГ-А40/1747-03 от 08.04.2003). Во-вторых, создание нового объекта подразумевает определенную процедуру получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, при нарушении которой применяется ст. 222 ГК РФ о самовольной постройке, согласно которой самовольная постройка подлежит сносу (Постановление ФАС СЗО N А26-731/02-01-05/39 от 01.07.2002). В-третьих, при создании нового объекта предполагается, что земельный участок под этим объектом передается под вид строительных работ, в результате которых возможно возникновение нового объекта недвижимости. И если земельный участок отведен, например, под реконструкцию, а здание снесли и построили новое, то возможно также применение ст. 222 ГК. В-четвертых, такой вопрос обычно ставится государственным регистратором и от ответа на него зависит регистрация или отказ в регистрации. При этом оценка новизны объекта производится регистратором, во всяком случае в Москве. В-пятых, разрешение этого вопроса стало отражаться в арбитражной практике ФАС округов и Президиума ВАС РФ (Постановление ФАС МО N КГ-А40/1747-03 от 08.04.2003, Постановление Президиума ВАС РФ N 2341/04 от 03.08.2004). Ответить однозначно, хорошо или плохо появление нового объекта недвижимости, в современных правовых реалиях нельзя, т. к., с одной стороны, новый объект невозможно истребовать из чужого незаконного владения, а с другой стороны, если новый объект создан без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением строительных норм, возможно признать его самовольной постройкой и снести. В этой ситуации для специалистов важно понимать присутствие существующего пробела в законодательстве и оценивать практические действия регистратора по признанию тех или иных объектов новыми.
Полномочия регистратора
Необходимо разобраться в порядке действий учреждений юстиции при перечисленных строительных работах. Если право на объект до строительных работ зарегистрировано в ЕГРП, что необходимо делать после этих работ: вносить изменения в описание объекта недвижимости или производить регистрацию права на вновь созданный объект? Так, в п. 67 Правил ведения ЕГРП (Постановление Правительства РФ N 219 от 18.02.1998 в ред. от 03.09.2003) установлено, что запись об изменениях объекта в ЕГРП производится при наличии сведений, не влекущих за собой существенного изменения объекта, а также прекращения или перехода прав на него. Называются, в частности, сведения о незначительной реконструкции объекта. Мы видим, что используются два термина, которые не определены Правилами, в результате чего неясно, какие изменения считать существенными и что понимать под незначительной реконструкцией? Ответа на этот вопрос не дает ни федеральное, ни региональное законодательство. Из понятия «реконструкция», которое определено законодательством РФ и субъектов РФ, неясны критерии существенного изменения объекта, которые определяли бы возникновение нового объекта недвижимости. Указанный пробел федерального законодательства позволяет регистратору самостоятельно решать, что произошло в результате строительных работ: изменение старого или появление нового объекта недвижимости. Эту мысль подтверждает заместитель председателя Москомрегистрации Киндеева Е. А. <*>: ——————————— <*> Киндеева Е., Пискунова М. Характеристики недвижимости при госрегистрации // Бизнес-адвокат. 2003. N 22.
«Если произведено архитектурно-строительное преобразование объекта недвижимости, действия регистратора зависят от следующих факторов: а) повлекли ли строительные работы создание нового объекта взамен ранее приобретенного; б) было ли зарегистрировано в ЕГРП право на объект до его преобразования. Если строительные работы привели к созданию нового объекта, то право на него регистрируется на основании акта приемки в эксплуатацию. …При этом если ранее в ЕГРП была внесена запись о праве на объект до реконструкции, то она погашается, а раздел закрывается в связи с ликвидацией объекта, а на новый объект открывается соответствующий раздел. Разумеется, не требуется регистрации прав на объект до реконструкции, поскольку вследствие реконструкции он уничтожен и право на него прекратилось. Если право на объект было зарегистрировано учреждением юстиции и произошло архитектурно-строительное преобразование недвижимости (перепланировка, переоборудование, реконструктивные работы), в описание объекта в ЕГРП на основании нового технического плана БТИ должны быть внесены изменения». Получается парадоксальная ситуация, при которой акт приемки в эксплуатацию объекта недвижимости в г. Москве вторичен по отношению к решению регистрационного органа о создании нового объекта недвижимости в ходе строительных работ. То есть если регистратор решит, что в здании произведены перепланировка, переоборудование или реконструктивные работы и оно не приобрело характеристики нового объекта недвижимости, то требовать акт приемки в эксплуатацию не будет. А в случае изменений, в результате которых уже существующий объект приобрел, по мнению регистратора, характеристики нового объекта недвижимости, регистратор может посчитать, что возник новый объект, и потребовать акта ввода в эксплуатацию и при его отсутствии откажет в регистрации. При этом собственник недвижимости никогда заранее не знает, как регистратор оценит произведенные работы и преобразованный объект. Следовательно, собственник несет следующие риски, если после подачи документов на регистрацию объект будет оценен как новый: — регистратор может потребовать акт ввода объекта в эксплуатацию, которого может и не быть, т. к. задача создания нового объекта не ставилась; — возможен иск о сносе самовольной постройки, т. к. появился новый объект без соответствующего разрешения на его создание. Таким образом, оценка возникновения нового объекта недвижимости остается за регистратором, что может вызвать злоупотребления с его стороны. Такая ситуация будет оставаться до выработки четких критериев существенных изменений объекта капитального строительства, из которых следует возникновение нового объекта недвижимости при осуществлении строительных работ.
Позитивные изменения
В новой редакции Кодекса частично устранен пробел, связанный с документальной основой для принятия решения о регистрации права после строительства, реконструкции, капитального ремонта. Сложившаяся практика считала таким документом акт приемочной комиссии о приемке объекта в эксплуатацию. Теперь такой документальной основой является разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (ст. 55 Кодекса). Из нормы данной статьи следует, что реконструкция и капитальный ремонт являются строительством, т. к. требуют разрешения на строительство, без которого невозможно получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. А строительство — это, как мы уже отметили, создание нового объекта недвижимости. Из чего вытекает, что результатом реконструкции и капитального ремонта всегда является создание нового объекта недвижимости. Эта мысль подтверждается также составом документов, прилагаемым к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (пункт 3 ст. 55 Кодекса), где фигурирует разрешение на строительство. Таким образом, введен новый документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта, — это разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. При этом строительные работы в виде реконструкции и капитального ремонта отнесены Кодексом к строительству. Учитывая то, что строительство по определению Кодекса — это создание нового объекта недвижимости, то и результатом реконструкции, капитального ремонта также является создание нового объекта недвижимости, при регистрации которого должна аннулироваться регистрационная запись о праве на объект недвижимости и производиться запись о праве на новый объект недвижимости. Следовательно, если при реконструкции объекта капитального строительства изменяются такие технические параметры, как количество помещений, этажность, площадь, показатели производственной мощности, качество инженерно-технического обеспечения (смотри определение реконструкции), то перед нами не что иное, как новый объект недвижимости. Можно с уверенностью утверждать, что с принятием новой редакции Кодекса сделан шаг к ответу на вопрос: результат строительных преобразований — это возникновение нового объекта или сохранение старого?
