(Игнатьева И. А.) («Предпринимательское право», 2012, N 3)
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЯМ: ПОРЯДОК ОБЩИЙ ИЛИ ОСОБЕННЫЙ?
И. А. ИГНАТЬЕВА
Игнатьева Инна Анатольевна, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
В статье исследуется порядок предоставления земельных участков, необходимых для осуществления пользования недрами. Анализируется значение специальных требований к предоставлению земельных участков для разработки полезных ископаемых. Приводятся противоречивые судебные решения, обусловленные состоянием правового регулирования в рассматриваемой сфере. Анализируются направления совершенствования земельного законодательства и законодательства о недрах относительно обозначенных проблем.
Provision of land resources to users: general or special order? I. A. Ignatieva
This article examines procedure of granting land plots required for use of subsoil and namely special requirements related to granting land for mining. The author analyzes some conflicting court decisions existing due to the defects it legal regulation. The author offers ways of improving land legislation and legislation on mineral resources in order to resolve the problems identified.
Key words: land, royalties, rental of land.
Земельное законодательство закрепляет ряд специальных требований по предоставлению земельных участков для разработки полезных ископаемых, которые закреплены в п. 4 ст. 88 Земельного кодекса Российской Федерации <1> (далее — ЗК). Во-первых, выделяется особый субъект — организации горнодобывающей и нефтегазовой промышленности. Во-вторых, предоставление земельных участков для указанных субъектов предполагает предварительное оформление горного отвода, утверждение проекта рекультивации земель, восстановление ранее отработанных земель. Кроме того, в случае необходимости использования особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий требуется отработка других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода. ——————————— <1> Здесь и далее тексты нормативных правовых актов используются при поддержке компании «КонсультантПлюс».
Примечательно, что в других нормах, появившихся в ЗК значительно позднее и которые имеют непосредственное отношение к недропользователям, специальные положения сформулированы уже без уточнения вида пользования недрами. Таков п. 2.2 ст. 30 ЗК <2>, исключивший в качестве особенности предоставления в аренду пользователю недр земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, проведение торгов (конкурсов, аукционов). ——————————— <2> П. 2.2 ст. 30 ЗК введен в ЗК Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ.
В то же время в ЗК есть установления, касающиеся порядка предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; назовем их: общей направленности, адресованные всем участникам оборота земельных участков. К таковым относится ряд положений ст. 22, 28, 30 ЗК, не считая исключений из общих правил в этих статьях, и др. Формально, с позиции применения правил юридической техники, проблем по применению и соотношению этих норм со специальными, т. е. нормами, закрепляющими дополнительные требования к отдельным типам субъектов, видам деятельности, особым условиям и т. п., быть не должно: при наличии соответствующих диспозиции таких норм характеристик в регулируемых общественных отношениях применяются специальные требования. Однако фрагментарность правового регулирования земельных отношений в этой части, отсутствие необходимых перекрестных отсылок в ЗК создают возможность формирования противоречивой судебной практики <3>. ——————————— <3> См. об этом также: Игнатьева И. А. Приобретение прав на землю для целей недропользования: законодательные проблемы и судебная практика // Нефть, газ и право. 2010. N 1. С. 7 — 20.
Прямо противоположные трактовки судами правовых норм возникают, в частности, из недостаточно четкой связи правовых норм об аренде земельных участков и п. 4 ст. 88 ЗК. В одном из случаев суд рассматривает положения п. 2.2 ст. 30 и п. 4 ст. 88 ЗК в обязательной взаимосвязи и учитывая необходимость последовательности действий. Так, в рассмотрении дела по иску прокуратуры к ООО «Л.» о признании недействительным договора аренды земельного участка, предоставленного для размещения карьера по добыче песка, решающим доводом в оценке ситуации послужило установление фактов отсутствия у ответчика лицензии на пользование недрами, проекта рекультивации земель и проекта работ по недропользованию. Суд заключил, что «земельный участок, предоставляемый в целях разработки месторождения полезных ископаемых, должен быть приоритетно предоставлен такому субъекту, который отвечает нормативно установленным критериям недропользователя (иными словами, подтвердил свою компетентность в указанной сфере) и получил соответствующую легитимацию». Соответственно, «нарушение установленной законом последовательности оформления прав на пользование недрами и земельным участком не может быть воспринято как не имеющее правового значения». Решение о ничтожности рассматривавшегося договора аренды подтверждено апелляционной инстанцией (см. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2010 г. N 15АП-11719/2009 (дело N А53-14220/2009)). Знаменательно, что отклоненный судом довод ответчика, используемый им в апелляционной жалобе по указанному делу, о том, что «правоотношения по договору аренды не относятся к правоотношениям по недропользованию, следовательно, п. 4 ст. 88 Земельного кодекса РФ неприменим к отношениям по заключению договора аренды», почти дословно положен в основу другого судебного решения (см. решение Арбитражного суда Челябинской области от 3 мая 2011 г. (дело N А76-23423/2010), Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2011 г. N 18АП-5773/2011, Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 сентября 2011 г. N Ф09-5734/11, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о возвращении заявления (представления) о пересмотре судебного акта в порядке надзора от 14 ноября 2011 г. N ВАС-15274/11). В частности, при рассмотрении спора в связи с взысканием задолженности за аренду земельного участка ответчик — ЗАО «В.» — обратился со встречным исковым заявлением к муниципальному учреждению «Комитет по управлению имуществом Варненского района» о признании недействительным договора аренды земельного участка. ЗАО мотивировало свою позицию следующим образом: а) согласно п. 4 ст. 88 ЗК земельный участок предоставляется только после оформления горного отвода, что предполагает наличие лицензии на пользование недрами; б) поскольку лицензии у ЗАО не было, договор аренды земельного участка следует признать недействительным, в противном случае использование земельного участка будет нецелевым. В то же время суд истолковал правовые нормы таким образом, что ЗК «не ставит в зависимость предоставление земельного участка в аренду от наличия либо отсутствия лицензии на разработку полезных ископаемых, так как предметом договора является земельный участок, а не горный отвод». Более того, «получение лицензии на недропользование, равно как и последующее получение горного отвода, обусловлено требованиями законодательства о недрах в силу особенностей правоотношений по использованию и освоению недр, и данный документ не оформляет отношений по землепользованию… В силу указанного отсутствие соответствующей лицензии и горного отвода свидетельствует о нарушении ответчиком положений законодательства о недрах, а не о нарушении порядка предоставления земельного участка…». При рассмотрении дела в кассационной инстанции Федеральным арбитражным судом Уральского округа при анализе п. 4 ст. 88 ЗК были выделены следующие аспекты: «Данная норма регулирует особенности использования земель промышленности организациями горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, связанные с особенностями ведения на таких земельных участках их производственной деятельности, и не содержит императивного предписания, запрещающего заключать договор аренды земельного участка ранее оформления горного отвода. Заключение договора аренды земельного участка ранее оформления горного отвода следует отнести к риску ведения арендатором его предпринимательской деятельности (абзац 3 п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации)». Приведенные решения, разумеется, базировались на более пространной оценке судом сложившихся обстоятельств, да и сами судебные споры имеют содержательно важные особенности. Тем не менее в анализируемом аспекте имело место именно разнообразие в трактовках установлении земельного законодательства, которое, следует признать, обусловлено состоянием правового регулирования в соответствующей части земельных отношений, несовершенством юридической техники и концептуальной подчас правовой нечеткостью связи в возникновении прав на земельные участки с правом пользования недрами. В самом деле, что помешает недропользователю на стадии, предшествующей оформлению права на пользование недрами, или одновременно с этими процедурами оформить право на земельный участок? Согласно ст. 28 ЗК, земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду. Более того, не допускается отказ <4> в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением лишь некоторых случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. ——————————— <4> Критическая оценка данного положения ЗК дана И. А. Иконицкой: «Из данной нормы логически следует, что отказ в предоставлении земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам может иметь место лишь при непосредственном обращении гражданина и юридического лица в соответствующий орган. Таким образом, налицо противоречие между ст. 30 и ст. 28 ЗК РФ, что является несоблюдением правил юридической техники при подготовке Земельного кодекса РФ» (Иконицкая И. А. Некоторые вопросы возникновения и переоформления прав на земельные участки // Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе: Сб-к ст. науч.-практ. конф. (21 — 22 сентября 2004 г.). М., 2005. С. 19).
Для решения проблемы законодателю следовало бы яснее представить и выразить в правовом регулировании значение предусмотренных в п. 4 ст. 88 ЗК особенностей в порядке предоставления земельных участков недропользователям, расставить необходимые акценты. Вопрос главным образом должен состоять в том, чтобы осмыслить обоснованность существования специальных требований законодательства, если земельный участок предоставляется для разработки полезных ископаемых (и одновременно: следует ли расширять содержание этого условия — для пользования недрами вообще?). Надо отметить, что до сих пор в литературе не дана системная оценка значения рассматриваемых норм. Так, анализировался природоохранный аспект указанных ограничений, причем подчеркивалась неполнота предписанных мер по охране земель <5>. ——————————— <5> См., напр.: Комиссаренко В. С. Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа // Энергетическое право. 2005. N 2.
Но разве не охватываются требования по охране земель, сформулированные в п. 4 ст. 88 ЗК, правоположениями более общего содержания, имеющими обязательный характер независимо от дополнительно очерченных условий? Согласно п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах» порядок и сроки подготовки проекта рекультивации земель содержатся в лицензии и ее неотъемлемых составных частях. Пользователь недр обязан обеспечить соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны земель от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, равно как привести участки земли, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования (ч. 2 ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах»). В любом случае использования земель, оно, как это предусмотрено в п. 1 ст. 12 ЗК, должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. При этом собственники и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, в том числе при проведении работ, связанных с нарушением земель, а также по рекультивации нарушенных земель и восстановлению плодородия почв. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель (ст. 13 ЗК). Обособление в ЗК случая предоставления земельных участков для разработки полезных ископаемых рассматривалось как выделение особого вида земельных участков <6> или разновидности земель промышленности <7>. Причем эти трактовки в констатации особенностей правового регулирования земельных отношений в рассматриваемом аспекте опираются на связанность права на пользование недрами и права на земельный участок <8>. В частности, подчеркивается ограничение права на земельный участок сроком осуществления права на пользование недрами: прекращение права на недропользование должно повлечь прекращение права на земельный участок <9>. ——————————— <6> См.: Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М., 2007. С. 455. <7> См.: Сыродоев Н. А. Земельное право. Курс лекций: Учебное пособие. М., 2011. С. 302. <8> См. также: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 200. <9> См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 585; Сыродоев Н. А. Указ. соч. С. 303.
Однако есть ли необходимость в настоящих условиях требовать соблюдения поэтапности действий в приобретении прав на земельный участок и права пользования недрами, сбора документов, имеющих отношение к процессу оформления лицензии на пользование недрами, на стадии предоставления земельного участка? Данная процедура имела некоторый смысл в период до внесения изменений и дополнений в законодательство о недрах, предпринятых в связи с кодификацией норм земельного законодательства. В то время с нормам ЗК корреспондировали нормы законодательства о недрах, регулирующие земельные отношения в смежной области. Как известно, принятие ЗК 2001 г., провозгласившего, что к земельным отношениям нормы законодательства о недрах применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством (ст. 3), повлекло за собой внесение изменений и дополнений в законодательство о недрах, которые направлены на реализацию указанного выше принципа и фактически — на исключение норм земельного права из законодательства о недрах. В результате ряд специфических норм последнего, регулирующих земельные отношения, последовательно заменены на общего содержания отсылки к законодательству Российской Федерации (см. ч. 6 ст. 11, ст. 25.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах» в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. (далее — Закон о недрах), раздел 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1). Так, до 30 декабря 2008 г. ч. 6 ст. 11 Закона о недрах содержала требование получения согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, при предоставлении лицензии на пользование недрами. Заметим, однако, что отсутствие в этой части прямых предписаний и требований законодательства снижало прозрачность и эффективность означенной процедуры: субъект прав на земельный участок мог свое предварительное согласие отозвать на стадии подготовки лицензии на пользование недрами, как это было в спорах, связанных с проведением аукциона на получение права пользования недрами с целью разведки и добычи бурого угля на участках Новониколаевский и Ключинский Березовского месторождения в Красноярском крае (см.: Постановление Девятого Арбитражного Апелляционного Суда от 21 августа 2008 г. N 09АП-8054/2008-АК, Постановление Федерального Арбитражного Суда Московского округа от 1 декабря 2008 г., Постановление Девятого Арбитражного Апелляционного Суда от 20 апреля 2009 г. N 09АП-4730/2009-АК). Юридического значения выраженному субъектом права на землю согласию на предоставление земельного участка для целей недропользования судебными органами подчас не придается, свидетельством чему является Постановление Федерального Арбитражного Суда Волго-Вятского округа от 10 апреля 2009 г. по делу N А29-4811/2008. Судебный спор возник в связи с заявлением ООО «И.» о признании недействительным распоряжения территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Республике Коми о предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование государственному учреждению «П. квартирно-эксплуатационная часть района» земельных участков, под которыми находятся недра, предоставленные в пользование названному ООО в соответствии с лицензией. В ходе рассмотрения дела различными судебными инстанциями было установлено, что местная администрация «предварительно согласовала отвод земельных участков Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми для включения в перечень объектов лицензирования на право пользования недрами по Республики Коми в 2004 — 2005 годах Каменского нефтяного месторождения… а также определила, что окончательное оформление земельных участков в установленном порядке будет осуществлено после получения лицензий на право пользования недрами». Однако на стадии проведения аукциона на право пользования недрами указанного месторождения местная администрация предоставила соответствующий земельный участок в постоянное (бессрочное) пользование отнюдь не для целей пользования недрами. В такой ситуации суд «посчитал, что права и законные интересы общества оспариваемым распоряжением не нарушены». И все же прежний вариант правового регулирования приобретения прав на земельные участки для целей недропользования содержал определенные правовые гарантии для пользователей недр. Особенно подробно вопросы прав на земельные участки рассматривались в первоначальной редакции раздела 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами. В данном нормативном правовом акте: а) было закреплено правило об одновременном предоставлении лицензий на право пользования недрами с предоставлением права на пользование соответствующими земельными участками; б) ведение переговоров с соответствующими органами о выделении и оформлении земельных участков, условиях и сроках пользования земельными участками, связанными с пользованием недрами, было возложено на специально уполномоченные государственные органы. В настоящее время даже эти не столь значимые в судебной практике правовые гарантии отсутствуют; предписания, обеспечивавшие последовательность действий субъекта по оформлению им прав на земельный участок и на пользование недрами, изъяты из законодательства о недрах, но при этом не получили пропорционального отражения в ЗК. Для пользователя недр в наличии специальных требований п. 4 ст. 88 ЗК, конечно, может видеться некая гарантия получения права на земельный участок, но судебная практика свидетельствует, что гарантия эта довольно зыбкая: сроки предоставления права на земельный участок не соотносятся со сроками, указанными в лицензии на право пользования недрами; п. 4 ст. 88 ЗК судами подчас не оценивается как обязанность соответствующих органов предоставить земельный участок недропользователю; не говорим уже о «текущих» бюрократических препонах на разных стадиях оформления права на земельный участок. Формулировки, структура, техника изложения исследуемых законоположений, действительно, не приводят к наиболее уместному и востребованному практикой обоснованию наличия специфических требований для организаций горнодобывающей и нефтегазовой промышленности — как формирующих механизм выполнения корреспондирующей обязанности соответствующих субъектов по предоставлению земельного участка пользователю недр при обеспечении им сбора необходимой документации. Но при отсутствии разумно обоснованного толкования в качестве своего рода гарантии приобретения пользователем недр права на необходимый земельный участок положения п. 4 ст. 88 ЗК превращаются в тормоз развития отношений по пользованию недрами, фактор коррупции и основание иных негативных последствий. Некоторые проанализированные недостатки практики применения, очевидно, исчезнут в связи с намечающимся внесением значительных изменений и дополнений в ЗК (проект Закона N 432575-4 «О внесении изменений в Земельный кодекс и другие законодательные акты Российской Федерации» во втором чтении с учетом поправок Правительства Российской Федерации). Например, для разрешения проблемы соответствия срока договора аренды земельного участка сроку, указанному в лицензии на пользование недрами, будет важно введение в ЗК нормы, предлагаемой в п. 7 ст. 39.10: договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается по выбору арендатора на срок действия имеющейся у арендатора лицензии на соответствующий объект недропользования, но не более 50 лет, в случае, если земельный участок предназначен для геологического изучения недр и (или) разведки и добычи полезных ископаемых. Указанный законопроект тем не менее не предполагает изменений относительно п. 4 ст. 88 ЗК. Более того, и далее он исходит из необходимости определения специального правового режима земельных участков, предоставляемых для целей недропользования. Так, согласно предлагаемой законопроектом новой концепции образования земельных участков предполагается, что утверждение проекта образования земельных участков, предусматривающего образование земельного участка для геологического изучения недр и размещения объектов, необходимых для осуществления работ по использованию недр, осуществляется при наличии и в соответствии с лицензией на пользование участком недр (п. 1 ст. 11.12 законопроекта). В приведенном случае используется не соответствующее ст. 12 Закона о недрах наименование лицензии. Согласно п. 5 ст. 39.10 названного законопроекта договор аренды земельного участка, предоставленного для пользования недрами, должен предусматривать проведение работ по рекультивации земель, объем и способы проведения которых определяются Правительством Российской Федерации. Поскольку имеющийся на данный момент нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации по рекультивации — Постановление Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 г. N 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» — не содержит таких показателей, как объем и способы проведения работ по рекультивации земель, очевидно, что данное положение может быть реализовано только при условии разработки соответствующего подзаконного акта. Несмотря на некоторые удачные положения, законопроект все-таки не имеет своей задачей концептуальное решение проблемы предоставления земельных участков для пользования недрами. При этом на фоне существующего правового регулирования и намеченных перспектив развития земельного законодательства состоявшийся опыт судебной практики по полному игнорированию установления п. 4 ст. 88 ЗК при предоставлении земельных участков пользователям недр весьма показателен. В самом деле при таком не проработанном комплексно подходе не исключена избирательность применения тех или иных правоположений к складывающимся общественным отношениям, разнообразие трактовок и юридических оценок. Применяемый в настоящее время ЗК подход, выражающийся в формулировании неких особенностей приобретения прав на земельные участки для пользования недрами, пока не способен учесть все нюансы практики и недостатки применения и нуждается в реформировании.
