(Крассов О. И.) («Экологическое право», 2012, N 6)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ <*>
О. И. КРАССОВ
——————————— <*> Krassov O. I. Improving the legal regulation of land recultivation.
Крассов О. И., профессор юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Статья посвящена анализу законодательства о рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ и работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей.
Ключевые слова: рекультивация земель, правовая охрана земель, разработка месторождений полезных ископаемых, строительные, мелиоративные, лесозаготовительные, изыскательские работы, внутрихозяйственные или собственные надобности владельцев земельных участков.
The paper is devoted to the analysis of legislation of land recultivation in the development of mineral deposits, during construction, irrigation, forestry, exploration and other activities and works carried out for internal economic and own needs.
Key words: land recultivation, legal land protection, development of mineral deposits, construction, irrigation, forestry, exploration activities, needs of land owners.
Рекультивация традиционно рассматривается как один из важнейших способов охраны и восстановления качества земель. В законодательстве урегулированы порядок и условия проведения работ по рекультивации земель, нарушенных в результате различных видов деятельности. Статья 13 (пп. 6 п. 1) Земельного кодекса Российской Федерации <1> (далее — ЗК РФ) относит к числу мероприятий по охране земель работы по рекультивации земель. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель. ——————————— <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Действует Постановление Правительства Российской Федерации «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» <2>. Принципиальные важные условия порядка проведения рекультивации земель состоят в том, что определен перечень видов работ, связанных с нарушением поверхности почвы, который не носит исчерпывающего характера; работы по рекультивации земель должны проводиться на основании специально разработанного для этого проекта рекультивации земель, и определен порядок финансирования таких работ. ——————————— <2> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 г. N 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // САПП РФ. 1994. N 10. Ст. 779.
Приказами Минприроды России N 525, Роскомзема N 67 от 22 декабря 1995 г. утверждены Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы <3> (далее — Основные положения). Определены цели рекультивации нарушенных земель. Рекультивация земель осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей (п. 3). Установлено, что рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других целей, требующих восстановления плодородия почв, осуществляется в два этапа. Первый этап носит технический характер, а второй — биологический характер (п. 4). Детализированы виды деятельности, в результате которых происходит нарушение земель (п. 5). ——————————— <3> См.: Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы. Утв. Приказами Минприроды России N 525, Роскомзема N 67 от 22 декабря 1995 г. (зарегистрировано в Минюсте РФ 29 июля 1996 г. N 1136) // БНА ФОИВ. 1996. N 4.
Прошло уже довольно много времени с того момента, как был принят этот нормативный акт, и сейчас некоторые нормы Основных положений не соответствуют действующему законодательству. Так, предусмотрено, что условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы (п. 6). Эта норма соответствует положениям действующего законодательства лишь в части требования разработки проекта рекультивации земель. Земельное законодательство не предусматривает требования об определении условий приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, органами, которые предоставляют земельные участки. Статья 19 Закона Российской Федерации «О недрах» <4>, которая регулирует вопросы добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, не предусматривает для осуществления такой деятельности получения какого-либо разрешения. Не требует получения для этого разрешения и законодательство о градостроительной деятельности. Проведения государственной экологической экспертизы в этом случае также не требуется. Определен перечень работ, затраты на выполнение которых относятся к числу затрат на рекультивацию земель. ——————————— <4> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.
Важным является требование об определении нормы снятия плодородного слоя почвы, потенциально плодородных слоев и пород при проектировании и определение целей последующего использования почвы (п. 8). В связи с этим следует отметить, что отсутствуют санитарно-эпидемиологические требования, определяющие возможность использования снятого плодородного слоя почвы для рекультивации земель в целях использования их для сельскохозяйственных нужд. Действуют СанПиН 2.1.7.1287-03.2.1.7. «Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы, санитарная охрана почвы. Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы» <5>. Однако СанПиН не решает вопрос о возможности использования загрязненных почв для рекультивации земель в целях ведения сельского хозяйства. ——————————— <5> См.: СанПиН 2.1.7.1287-03.2.1.7. «Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы, санитарная охрана почвы. Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы». Утв. Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 16 апреля 2003 г. // БНА ФОИВ. 2003. N 29.
Основные положения предусматривают, что сроки проведения технического этапа рекультивации определяются органами, предоставившими землю и давшими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе соответствующих проектных материалов и календарных планов (п. 9). Это положение соответствует нормам действующего законодательства только в той части, что такие сроки должны определяться в проектной документации. Остался не решенным вопрос о том, когда следует считать проведение работ по рекультивации земель завершенным. В связи с этим важное значение имеет нормативно-правовое закрепление понятия «рекультивированные земли». Такое определение содержится в Инструкции по составлению статистической отчетности о рекультивации земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы <6>. Согласно п. 1.7 Инструкции рекультивированными считаются земли, приведенные в состояние, пригодное для использования в народном хозяйстве (сельском, лесном, водном и др.) и принятые по актам в соответствии с положением о порядке приемки-передачи рекультивированных земель. ——————————— <6> См.: Инструкция по составлению статистической отчетности о рекультивации земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы. Утв. Постановлением Госкомстата России от 12 июля 1994 г. N 103 // СПС «КонсультантПлюс».
В Основных положениях указан порядок выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова (п. 11). Как было отмечено выше, ни законодательство о недрах, ни законодательство о градостроительной деятельности не требует для этого получения разрешения. Порядок осуществления таких работ устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации согласно ст. 19 Закона Российской Федерации «О недрах». Согласно Положению о государственном земельном контроле <7> Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей (пп. «а» п. 4 Положения). ——————————— <7> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689 «О государственном земельном контроле» // СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.
Поскольку отдельные нормы Основных положений не соответствуют действующему законодательству, то и их применение не может в полной мере решить проблему рекультивации земель в стране. Полагаем, что следовало бы принять новый нормативный правовой акт, который бы детально регулировал порядок рекультивации земель. Особенности правового регулирования работ по рекультивации земель зависят от вида деятельности, в результате осуществления которого происходит нарушение земель. В п. 2 ст. 46 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <8> закреплено требование о том, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по рекультивации нарушенных и загрязненных земель. ——————————— <8> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Содержание этой нормы детализировано в нескольких законодательных актах. Так, согласно п. 4 ст. 88 ЗК РФ организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются в соответствии со ст. 79 ЗК РФ после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода. Таким образом, земельное законодательство предусматривает, что предоставление земельных участков для разработки полезных ископаемых допускается после того, как оформлен горный отвод, утвержден проект рекультивации земель и восстановлены ранее отработанные земли. Кроме того, согласно пп. 8 п. 1 ст. 7 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» <9> перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в частности связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. ——————————— <9> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.
Приоритет в регулировании вопросов предоставления земельных участков для нужд недропользования, рекультивации земель имеет земельное законодательство. Поэтому, как предусмотрено в ст. 25.1 Закона Российской Федерации «О недрах», земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством. Однако в действительности законодательство о недрах несколько иначе регулирует вопрос о соотношении разработки и утверждения проектов проведения работ, связанных с пользованием недрами (техническими проектами), и проектов рекультивации земель. Прежде всего следует отметить, что Закон Российской Федерации «О недрах» прямо не предусматривает обязанности недропользователя рекультивировать нарушенные земли. В пп. 7 ч. 1 ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах» закреплена обязанность недропользователя обеспечить соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны земель от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами. В пп. 8 ч. 1 этой статьи закреплена обязанность пользователя недр обеспечить приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования. Однако приведение участков земли в состояние, пригодное для использования, и рекультивация земель — это разные мероприятия по охране земель. Поэтому Положение о государственном земельном контроле возлагает на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии обязанность осуществлять контроль за соблюдением выполнения требований земельного законодательства о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (пп. «в» п. 3 Положения). В свою очередь, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль за соблюдением выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые) (пп. «а» п. 4 Положения). Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях <10> предусматривает два различных состава административных правонарушений: ст. 8.7 «Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв», а ст. 8.8 — «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению». ——————————— <10> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Вопросы рекультивации земель урегулированы следующим образом. Как предусматривает ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах», предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ (т. е. технического проекта). В этом случае требуется только технический проект, наличия утвержденного проекта рекультивации земель не требуется. В п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах» указано, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Из содержания этой нормы следует, что проект рекультивации земель должен быть разработан только в случае ликвидации и консервации горных выработок. В соответствии со ст. 23.2 Закона Российской Федерации «О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами. Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами <11>, содержит основные требования к содержанию проектной документации. В проектную документацию включаются информация о сроках и условиях выполнения работ по консервации или ликвидации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений, а также рекультивации земель (п. 12). Это означает, что в технические проекты должны включаться условия проведения работ по рекультивации земель. Данное положение детализировано и в иных нормативных правовых актах. ——————————— <11> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. N 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами» // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1100.
Законодательство о недрах прямо не предусматривает требования одновременной разработки и утверждения технического проекта и отдельного проекта рекультивации земель, как того требует земельное законодательство. Сроки разработки технического проекта и проекта рекультивации земель не совпадают. Однако технический проект может предусматривать использование таких технологий проведения горных работ, которые в дальнейшем будут препятствовать проведению работ по рекультивации земель, что в действительности и происходит. Проект рекультивации земель должен разрабатываться после разработки месторождения полезных ископаемых, когда возникает необходимость ликвидации и консервации горных выработок. Проблема рекультивации нарушенных земель встает и при добыче общераспространенных полезных ископаемых, в отношении которых действует особый порядок предоставления недр в пользование. В соответствии со ст. 18 Закона Российской Федерации «О недрах» порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что в одних субъектах предусмотрено требование о рекультивации земель при добыче общераспространенных полезных ископаемых, в других — нет. Так, согласно ст. 16.1 Областного закона Ленинградской области «О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области» <12> к существенным условиям, невыполнение которых влечет досрочное прекращение или приостановку действия лицензии, относятся порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. ——————————— <12> См.: Закон Ленинградской области от 30 мая 2000 г. N 13-ОЗ «О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области» // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 2000. N 4(47).
В то же время Закон Московской области «О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения» <13> не предусматривает необходимости рекультивации земель. ——————————— <13> См.: Закон Московской области от 10 апреля 2009 г. N 29/2009-ОЗ «О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2009. N 76.
Согласно ст. 19.1 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователи недр, осуществляющие разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов имеют право на основании утвержденного технического проекта для собственных производственных и технологических нужд осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых в порядке, установленном соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В одних субъектах предусмотрено требование о рекультивации земель, в других — такое требование отсутствует. Таким образом, в законодательстве субъектов Российской Федерации есть различия по поводу регулирования данного вопроса. Однако независимо от того, предусмотрено ли в законодательстве субъектов Российской Федерации требование о необходимости проведения работ по рекультивации нарушенных земель при добыче общераспространенных полезных ископаемых, применяются нормы Закона Российской Федерации «О недрах», касающиеся регулирования рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых. В связи с этим целесообразно закрепить в ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах» обязанность недропользователя проводить работы по рекультивации земель. Следовало бы указать в ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах», что предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации, после утверждения технического проекта и проекта рекультивации земель. В п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах» имеет смысл предусмотреть, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать условия рекультивации земель в процессе пользования недрами (при условии, если это допускает технология горных работ), при ликвидации и консервации горных выработок, предусмотренные проектом рекультивации земель. Есть особенности в сфере правового регулирования рекультивации земель при проведении строительных работ. Согласно п. 3 ст. 37 Федерального закона «Об охране окружающей среды» при осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель. Пункт 2 ст. 38 указанного Федерального закона запрещает ввод в эксплуатацию объектов без завершения предусмотренных проектами работ по рекультивации земель. Требования о рекультивации земель предусмотрены также в п. 2 ст. 39 и в п. 2 ст. 44 данного Федерального закона. Основные требования законодательства об охране окружающей среды сводятся к тому, что в случаях осуществления строительства зданий, строений, сооружений и иных объектов, ввода их в эксплуатацию требуется наличие самостоятельного проекта рекультивации земель. Однако в законодательстве о градостроительстве определен несколько иной порядок разработки проектной документации, который не в полной мере соответствует указанным выше нормам законодательства об охране окружающей среды. Требования к архитектурно-строительному проектированию сформулированы в ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации <14> (далее — ГрК РФ). В п. 12 указанной статьи определен состав проектной документации объектов капитального строительства, за исключением проектной документации линейных объектов. В частности, в ней должен быть раздел, в котором должен быть указан перечень мероприятий по охране окружающей среды. ——————————— <14> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» <15> раздел 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» должен содержать перечень мероприятий по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова (п. 25). ——————————— <15> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» // СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 744.
Таким образом, законодательство о градостроительной деятельности не предусматривает специально разработки проектов рекультивации земель при строительстве объектов капитального строительства. Мероприятия по рекультивации нарушенных земель должны предусматриваться в составе проектной документации объектов капитального строительства. Учитывая изложенное, целесообразно дополнить п. 3 ст. 51 ГрК РФ положением о том, что не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации земель. Статья 43 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривает, что при осуществлении мелиорации земель должны приниматься меры по охране водных объектов, земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий. В ст. 2 Федерального закона «О мелиорации земель» <16> приводится определение понятия «мелиоративные мероприятия». В содержание этого понятия включено проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ. Такое же определение содержится в ст. 1 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» <17>. ——————————— <16> См.: Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ «О мелиорации земель» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142. <17> См.: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
Из смысла этого определения следует, что при проведении мелиоративных работ возможно нарушение земель и может потребоваться рекультивация земель. В соответствии со ст. 25 Федерального закона «О мелиорации земель» мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила. Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство объектов мелиорации земель <18> определяет состав и содержание проектной документации на строительство объектов мелиорации земель. Так, в проекте на строительство объектов мелиорации земель должны быть предусмотрены проектируемые мероприятия по рациональному использованию и защите земельных ресурсов. К ним относятся мероприятия по рекультивации земель, нарушаемых при строительстве мелиоративной сети, прокладке трубопроводов, устройстве карьеров и т. д.; площади нарушаемых земель; объемы плодородного грунта, подлежащие снятию, транспортировке, и его использование (п. 7.2.2). ——————————— <18> См.: Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство объектов мелиорации земель. РД-АПК 3.00.01.002-02. Утв. Минсельхозом России 04.10.2002 (вместе с указаниями по составлению сводных расчетов стоимости строительства объектов мелиорации земель, Порядком определения затрат по главам 1 и 9 — 12 сводного сметного расчета) // СПС «КонсультантПлюс».
Задачи, которые преследует мелиорация земель, сформулированы в ст. 1 Федерального закона «О мелиорации земель». Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. Мелиорация земель представляет собой коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий (ст. 2 Федерального закона «О мелиорации земель»). Таким образом, одной из главных целей мелиорации земель является в том числе обеспечение охраны земель. Учитывая это обстоятельство, представляется нецелесообразным разрабатывать самостоятельные проекты рекультивации земель при проведении мелиоративных работ. Меры по рекультивации земель могут быть предусмотрены в проектах мелиорации. Особо следует коснуться вопроса о рекультивации земель при проведении лесозаготовительных работ. Заготовка древесины согласно пп. 1 п. 1 ст. 25 Лесного кодекса Российской Федерации <19> (далее — ЛК РФ) представляет собой один из видов использования лесов. Определение понятия «заготовка древесины» содержится в п. 1 ст. 29 ЛК РФ. Заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом из леса древесины. При этом граждане, юридические лица в целях заготовки древесины вправе осуществлять строительство лесных дорог, лесных складов, других строений и сооружений (п. 7 ст. 29 ЛК РФ). ——————————— <19> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
Современные технологии лесозаготовительных работ таковы, что при их проведении неизбежно происходит нарушение почвенного покрова, нарушение земель, что определяет необходимость рекультивации земель. Однако ЛК РФ предусматривает требование о рекультивации земель только в двух случаях. Так, согласно ст. 13 ЛК РФ в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и других). Объекты лесной инфраструктуры, после того как отпадет надобность в них, подлежат сносу, а земли, на которых они располагались, — рекультивации. Земли, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, также подлежат рекультивации (п. 6 ст. 21 ЛК РФ). Согласно пп. «г» п. 8 Правил заготовки древесины <20> при заготовке древесины требуется производить снос возведенных построек, сооружений, установок и приспособлений, рекультивацию занятых ими земель в течение шести месяцев после окончания вывоза древесины с лесосеки. ——————————— <20> См.: Приказ МПР России от 16 июля 2007 г. N 184 «Об утверждении Правил заготовки древесины» (зарегистрировано в Минюсте России 22 октября 2007 г. N 10374) // БНА ФОИВ. 2007. N 48.
Организация и проведение работ по заготовке древесины осуществляются в соответствии с технологической картой разработки лесосеки, которая составляется на каждую лесосеку перед началом ее разработки на основе данных отвода и таксации (п. 52 Правил). Требование о рекультивации земель касается только тех лесных участков, на которых были снесены возведенные постройки, сооружения, установки и приспособления, но не лесосек, пройденных рубками. Что касается рекультивации земель, нарушенных в процессе рубки лесных насаждений, их трелевки, частичной переработки, хранения и вывоза из леса древесины, то в этих случаях рекультивация земель не требуется. Между тем следует отметить, что Основные положения по лесовосстановлению и лесоразведению в лесном фонде Российской Федерации <21>, продолжающие действовать, предусматривают, что применяемые лесопользователями технологии лесозаготовительных работ должны предусматривать максимальное сохранение лесной среды и скорейшее получение нового поколения леса из хозяйственно ценных пород. На участках, оставляемых лесовладельцами под естественное возобновление леса, лесопользователи во время рубки должны сохранять равномерно и в достаточном количестве неповрежденный подрост и тонкомер хозяйственно ценных пород, а также источники обсеменения (семенные деревья, семенные куртины или полосы). При нарушении лесопользователем почвы до состояния, непригодного для нормального роста деревьев, он осуществляет ее рекультивацию (п. 1.9). ——————————— <21> См.: Основные положения по лесовосстановлению и лесоразведению в лесном фонде Российской Федерации. Утв. Приказом Рослесхоза от 27 декабря 1993 г. N 344 // СПС «КонсультантПлюс».
Целесообразно закрепить в ЛК РФ обязанность лиц, использующих лесные участки для заготовки древесины, рекультивировать нарушенные земли применительно ко всему комплексу лесозаготовительных работ. Аналогичная норма должна быть закреплена и в Правилах заготовки древесины. Статья 40 ЗК РФ закрепляет право собственника земельного участка использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды. Одновременно ст. 42 ЗК РФ обязывает собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель. Статья 13 ЗК РФ предусматривает обязанность владельцев земельных участков проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель. Эти нормы имеют общий характер, и они применимы ко всем случаям, когда возникает необходимость рекультивации нарушенных земель. Согласно ст. 19 Закона Российской Федерации «О недрах» собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В законодательстве субъектов Российской Федерации есть нормы, которые детализируют и развивают нормы федерального законодательства, и ряд из них заслуживает того, чтобы закрепить их на федеральном уровне. Например, Порядок добычи собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков общераспространенных полезных ископаемых, строительства подземных сооружений для своих нужд, устройства и эксплуатации ими бытовых колодцев и скважин на территории Московской области <22>. В этом нормативном правовом акте дано определение понятия «свои нужды». Под своими нуждами понимаются потребности владельца земельного участка, не связанные с использованием результатов такого рода деятельности в коммерческих целях, в том числе для производственных нужд, в технологических целях, влекущих получение прибыли. ——————————— <22> См.: Порядок добычи собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков общераспространенных полезных ископаемых, строительства подземных сооружений для своих нужд, устройства и эксплуатации ими бытовых колодцев и скважин на территории Московской области. Утв. Постановлением Правительства Московской области от 2 декабря 2009 г. N 1061/51 // Информационный вестник Правительства Московской области. 2010. N 1.
В некоторых субъектах Российской Федерации владелец земельного участка обязан направить уведомление в соответствующие органы о намерении осуществить рассматриваемые работы. Например, такое требование предусмотрено в п. 4 Порядка добычи собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков общераспространенных полезных ископаемых в Республике Мордовия <23>. ——————————— <23> См.: Порядок добычи собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков общераспространенных полезных ископаемых в Республике Мордовия. Утв. Постановлением Правительства Республики Мордовия от 6 апреля 2009 г. N 133 // Известия Мордовии. 2009. N 49-11.
Законодательство некоторых субъектов Российской Федерации указывает, что для реализации права пользования недрами, предусмотренного ст. 19 Закона Российской Федерации «О недрах», нужно получить разрешение. Примером может служить Порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков, утвержденный Приказом Минприроды Республики Бурятия <24>. Требование о получении такого разрешения вряд ли соответствует смыслу ст. 19 Закона Российской Федерации «О недрах», поскольку в ней идет речь о праве пользования недрами, которое может быть реализовано по усмотрению владельца земельного участка. ——————————— <24> См.: Порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков. Утв. Приказом Минприроды Республики Бурятия от 5 сентября 2007 г. N 127-ПР // Бурятия. 2010. N 173. Официальный вестник N 105.
В некоторых субъектах Российской Федерации действуют нормативные правовые акты, которые определяют нормативы добычи общераспространенных полезных ископаемых и предусматривают также соблюдение ряда иных условий. Возникает вопрос, должна ли рекультивация земель, нарушенных при проведении указанных работ, проводиться на основании проектов. По общему правилу законодательство субъектов Российской Федерации обязывает владельцев земельных участков провести работы по рекультивации нарушенных земель, не требуя при этом разработки и утверждения специального проекта рекультивации земель. Представляется, что решение данного вопроса должно быть обусловлено объемом добычи общераспространенных полезных ископаемых, что по вполне понятным причинам определяет площадь нарушенных земель. В том случае, если объем добычи превышает установленный норматив, например 100 куб. м в год, рекультивация земель должна осуществляться в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации приводит к выводу о том, что целесообразно закрепить четкое юридическое понятие внутрихозяйственных и собственных надобностей. Нужно дополнить ст. 19 Закона Российской Федерации «О недрах» частью второй следующего содержания: «Под внутрихозяйственными и собственными надобностями собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков понимаются потребности, не связанные с использованием результатов такого рода деятельности в коммерческих целях, в том числе для производственных нужд, в технологических целях, влекущих получение прибыли». Исходя из интересов охраны земель, целесообразно определить перечень земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий, на которых не допускается добыча общераспространенных полезных ископаемых. Следует дополнить ст. 19 Закона Российской Федерации «О недрах» частью третьей следующего содержания: «Не допускается добыча общераспространенных полезных ископаемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей на земельных участках, относящихся к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, в том числе сельскохозяйственным угодьям опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу)». Следовало бы законодательно закрепить требование о направлении уведомления о намерении осуществить рассматриваемые работы для внутрихозяйственных и собственных надобностей на земельном участке в соответствующий исполнительный орган государственной власти, что способствовало бы повышению эффективности государственного экологического надзора в сфере рекультивации земель. Имеет смысл законодательно ограничить право собственников и иных владельцев земельных участков по передаче их земельных участков на основании договоров иным лицам для добычи общераспространенных полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, поскольку фактически такая передача означает использование земельного участка в коммерческих целях.
