(Елина Н. К.) («История государства и права», 2011, N 13)
ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ГОДЫ СТАНОВЛЕНИЯ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА <*>
Н. К. ЕЛИНА
——————————— <*> Elina N. K. Historical and jural aspects of the forming of the legislation on medical activities during the period of establishing of the soviet state.
Елина Наталья Константиновна, негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Самарский медицинский институт «РЕАВИЗ», кафедра гуманитарных дисциплин.
Принятие огромного количества нормативных документов (на уровне приказов, инструкций), а также их разрозненность характерны для советского периода. Это потребовало совершенствования законодательства о медицинской деятельности.
Adoption of a huge amount of normative documents (namely orders, instructions), and also their inconsistency are specific to the soviet period. All this required improvement of legislation on medical activities.
Key words: legislation, health service, legal regulation, patient, medical activity, management, quality.
Главной особенностью советского периода развития была главенствующая роль государства во всех сферах жизни общества. Это выражалось в глобальной централизации многих социальных процессов, руководящей и направляющей роли единственной существующей партии. Это имело прямое отношение и к вопросам регламентации медицинской деятельности. В первые годы советской власти в России свирепствовали эпидемии сыпного тифа, холеры, брюшного тифа и других инфекционных заболеваний. Крайне недоставало квалифицированных медицинских кадров, лечебных учреждений, медикаментов. После Февральской и Октябрьской революций 1917 г. медико-санитарное обслуживание населения значительно ухудшилось. Принятый большевиками Декрет об отделении Церкви от государства привел к закрытию монастырских богаделен и приютов, массовая ликвидация которых началась уже летом 1918 г. Всероссийский съезд медико-санитарных отделов Советов состоялся в Москве 16 — 19 июня 1918 г., на котором отмечалось: «Исходя из положенного в основу строения Советской республики единства государственной власти, следует признать необходимым создание единого центрального органа — Комиссариата здравоохранения, ведающего всем медико-санитарным делом». 26 июня 1918 г. Совет врачебных коллегий направил в Совет Народных Комиссаров проект Декрета о создании Народного комиссариата здравоохранения (Наркомздрава) РСФСР, а 11 июля 1918 г. был принят Декрет «Об учреждении Народного комиссариата здравоохранения». В соответствии с этим нормативным актом Народный комиссариат здравоохранения состоял из пяти отделов: — военно-санитарного; — гражданской медицины (земской и городской); — страховой медицины; — школьно-санитарного (учебно-медицинского учреждения, находящегося в ведении Народного комиссариата просвещения); — путей сообщения. Среди наиболее значимых задач, возложенных на Народный комиссариат здравоохранения, были определены следующие: — разработка и подготовка законодательных норм в области медико-санитарного дела, появление ведомственных правовых актов; — контроль за применением этих норм и принятие мер по неуклонному их соблюдению; — издание общеобязательных для всех учреждений и граждан распоряжений и постановлений в области медико-санитарного дела <1>. ——————————— <1> Стеценко С. Г. Медицинское право: Учебник. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 123.
Разработка и подготовка указанных норм привели к появлению целого ряда нормативных документов, затрагивающих разные области медицинской деятельности. После Октябрьского переворота был принят ряд декретов и иных нормативных актов в области регламентации медицинской деятельности: Декреты «О страховании на случай болезни» (1917 г.), «О национализации аптек» (1918 г.), «О мерах борьбы с эпидемиями» (1919 г.), Постановление Совета Народных Комиссаров «Об использовании Крыма для лечения трудящихся» (1920 г.). Всего же В. И. Ульянов (Ленин), как председатель Совета Народных Комиссаров подписал лично свыше 200 декретов и постановлений по вопросам здравоохранения <2>. В подготовке данных правовых актов активное участие принимали представители Народного комиссариата здравоохранения. ——————————— <2> Сергеев Ю. Д. Профессия врача. Юридические основы: Учебник. Киев: Высшая школа, 1988. С. 56.
Особое место в списке нормативно-правовых актов принадлежит Декрету (Положению) Всероссийского центрального исполнительного комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 1 декабря 1924 г. «О профессиональной работе и правах медицинских работников». Этот документ более 50 лет регламентировал юридические аспекты медицинской деятельности и раскрывал правовой статус медицинских работников, был «основным законодательным актом, определяющим, кто имеет право на получение звания врача, какие права и обязанности имеют советские врачи и как они отвечают за допущенные ими профессиональные упущения» <3>. ——————————— <3> Громов А. П. Права, обязанности и ответственность медицинских работников. М., 1976. С. 15.
В соответствии с этим документом заниматься медицинской работой в РСФСР могли лица, имеющие звание: 1) врача; 2) зубного врача; 3) фельдшера (фельдшерицы); 4) акушерки; 5) фармацевта и 6) медицинской сестры <4>. При этом наличие перечисленных званий должно быть подтверждено специальными документами. В случае отсутствия или невозможности предоставления необходимых документов лицо подвергалось проверочному испытанию или прохождению проверочного стажа, в ходе которого выяснялось наличие теоретических знаний и практических навыков <5>. ——————————— <4> Декрет от 1 декабря 1924 г. «О профессиональной работе и правах медицинских работников» (утв. ВЦИК и СНК РСФСР от 1 декабря 1924 г.) // СУ РСФСР. 1924. N 88. Ст. 892. <5> Сальников В. П., Стеценко С. Г. Нормативно-правовое обеспечение здравоохранения в советский период // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 152.
Каждый медицинский работник обязан был оказывать первую медицинскую помощь в случаях, требующих скорой помощи. Любой медицинский работник обязан был не позднее чем через двадцать четыре часа извещать здравотдел о каждом случившемся в его практике случае острозаразного заболевания, отравления, убийства, нанесения тяжких телесных повреждений или самоубийства. Одновременно шло наступление на частную медицину. В 1921 г. Народный комиссариат здравоохранения в специальном циркуляре указал, что «частная медицинская практика как пережиток капиталистического строя противоречит основным началам правильной организации медико-санитарной помощи и общим основам социалистического строительства. Доступная только отдельным лицам, могущим уплатить громадные гонорары, она дезорганизует медико-санитарную работу, вносит развал и разлад среди медицинского персонала, отвлекает медицинские силы от совместной работы на пользу трудящихся масс, ведет к спекуляции и шарлатанству, к медицинской сухаревке» <6>. Это был приговор частной медицине. ——————————— <6> Бобров О. Е. Медицинские преступления: правда и ложь. Петрозаводск: ИнтелТек, 2003. С. 57.
Появление Постановления Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик от 15 сентября 1937 г. «О порядке проведения медицинских операций» подчеркивает значение централизованного управления медицинским делом в стране. Постановление стало определяющим в деле создания подзаконных правовых актов в системе Народного комиссариата здравоохранения и, соответственно, формирования полноценной нормативной правовой базы здравоохранения в стране <7>. Народный комиссариат здравоохранения Союза Советских Социалистических Республик имел право издавать распоряжения: ——————————— <7> Стеценко С. Г. Указ. соч. С. 131.
— о порядке осуществления лечебных и хирургических операций, в том числе операций по пересадке роговиц глаз от умерших, переливанию крови, пересадке отдельных органов и т. п.; — об использовании для учебных целей в медицинских учебных заведениях трупов не востребованных родственниками людей, умерших в лечебных учреждениях. На VIII чрезвычайном съезде Советов была провозглашена «полная победа социалистического строя СССР». В Конституции СССР в разделе «Основные права и обязанности граждан» были гарантированы права на бесплатную медицинскую помощь, на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности, на охрану интересов матери и ребенка. Важную роль в процедуре поддержания временной нетрудоспособности играют больничные листки — официальные документы, выдаваемые в случае болезни. В этой связи была разработана Инструкция Всероссийского центрального совета профессиональных союзов и Народного комиссариата здравоохранения СССР от 31 июля 1937 г. «О порядке выдачи застрахованным больничных листков», которая была введена в действие Постановлением Совета Народных Комиссаров СССР 14 августа 1937 г. Инструкция состояла из семи разделов: а) «Основные положения»; б) «Отпуска по болезни и увечью»; в) «Отпуска при беременности и родах»; г) «Отпуска по уходу за больным членом семьи и по карантину»; д) «Отпуска для санаторно-курортного лечения», е) «Общие правила выдачи и заполнения больничных листов»; ж) «Ответственность врачей и обжалование их действий». Народный комиссариат здравоохранения упорядочил и вертикальную систему здравоохранения. Об этом свидетельствует Положение об управлении городских больниц Наркомздрава СССР от 4 февраля 1939 г. Согласно этому документу основной задачей управления больницами определялись организация больничной помощи в городах, поселках городского типа, рабочих поселках на началах общедоступности и бесплатности. Управление больницами обязано было осуществлять разработку стандартов медицинского и хозяйственного оборудования больниц, контроль качества продукции медицинской промышленности и разработку и представление на утверждение Наркомздрава СССР приказов, положений и инструкций, регулирующих работу городских больниц во всех союзных республик. Великая Отечественная война 1941 — 1945 гг. унесла 26 млн. жизней. Миллионы людей остались инвалидами. В годы войны главными задачами здравоохранения стали: помощь раненым и больным воинам, медицинское обслуживание тружеников тыла, охрана здоровья детей и широкие противоэпидемические мероприятия <8>. ——————————— <8> Сорокина Т. С. История медицины: Учебник для студентов медицинских вузов. 7-е изд., испр. М.: Издательский центр «Академия», 2008. С. 515.
После Великой Отечественной войны началась ликвидация ее санитарных последствий, восстанавливались лечебно-профилактические учреждения, организовывалось лечение инвалидов войны. Расширялась специализированная медицинская помощь. В связи с увеличением в послевоенные годы заболеваемости туберкулезом осуществлялась профилактическая противотуберкулезная вакцинация, а в 1948 г. была установлена обязательная вакцинация детей против туберкулеза. В 1946 г. в Москве началось флюорографическое обследование населения. В 1950-е гг. сеть противотуберкулезных диспансеров неуклонно расширялась (в 1950 г. — 709, в 1955 г. — 1104). Все эти мероприятия проводились в соответствии с ведомственными правовыми актами, разработанными и подготовленными Народным комиссариатом здравоохранения. В соответствии с Законом Союза Советских Социалистических Республик <9> Совет Народных Комиссаров был преобразован в Совет Министров, а все комиссариаты — в министерства. Правопреемником Народного комиссариата здравоохранения стало Министерство здравоохранения. Регламентация деятельности Минздрава осуществлялась в соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения СССР от 17 июля 1968 г. N 548. ——————————— <9> Закон СССР от 15 марта 1946 г. «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет министров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик — в Советы Министров союзных и автономных республик» // Вестник ВС СССР. 1946. N 10.
В значительной степени деятельность Министерства здравоохранения СССР перекликается с задачами Народного комиссариата здравоохранения. Но можно отметить расширение его полномочий и задач, в связи с расширением и прогрессом медицинской деятельности, развитием науки, созданием новых медицинских технологий и приборов, открытием новых, ранее не существовавших направлений медицины. Нормотворчество Министерства здравоохранения этого периода проявляется в виде издания подзаконных актов: приказов и инструкций, обязательных для исполнения министерствами здравоохранения союзных и автономных республик, местными органами здравоохранения, учреждениями, организациями и предприятиями системы Министерства здравоохранения СССР, а также проверке их исполнения <10>. ——————————— <10> Артемьев Ф. А. Правовые аспекты организации здравоохранения в СССР. М., 1979. С. 11.
По данным З. С. Гладуна, в 1988 г. общее число ведомственных правовых актов в сфере здравоохранения СССР достигло пяти тысяч <11>. ——————————— <11> Гладун З. С. Законодательство о здравоохранении: проблемы формирования новой теоретической модели // Государство и право. 1994. N 2. С. 118.
Важным нормативным актом, призванным упорядочить нормативную базу в сфере медицинской деятельности, стали Основы законодательства Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик о здравоохранении, принятые Верховным Советом СССР и введенные в действие с 1 июля 1970 г. В этом документе были обобщены многочисленные приказы и инструкции Министерства здравоохранения СССР. Документ состоял из девяти разделов: 1 — «Общие положения»; 2 — «Занятие медицинской и фармацевтической деятельностью»; 3 — «Обеспечение санитарно-эпидемического благополучия населения»; 4 — «Лечебно-профилактическая помощь населению»; 5 — «Охрана материнства и детства»; 6 — «Санаторно-курортное лечение. Организация отдыха, туризма и физической культуры»; 7 — «Медицинская экспертиза»; 8 — «Лекарственная и протезная помощь»; 9 — «Международные договоры». Интересным представляется регламентация в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан таких вопросов, как информированное согласие на медицинское вмешательство и возрастной ценз на принятие решения о медицинском вмешательстве, по сравнению с прежними нормативными актами. Согласие пациента на медицинское вмешательство, в отношении хирургических вмешательств, согласно указанному документу разрешалось следующим образом: «Хирургические операции производятся, и сложные методы диагностики применяются с согласия больных, а больным, не достигшим шестнадцатилетнего возраста, и психически больным — с согласия их родителей, опекунов или попечителей. Неотложные хирургические операции производятся, и сложные методы диагностики применяются врачами без согласия самих больных либо их родителей, опекунов или попечителей только в тех исключительных случаях, когда промедление в установлении диагноза или проведении операции угрожает жизни больного, а получать согласие указанных лиц не представляется возможным» <12>. А. П. Громов, характеризуя данную норму, указывает, что четкая правовая регламентация производства хирургических операций положила конец дискуссии врачей и юристов о возможности проведения хирургических операций по жизненным показаниям в случаях невозможности получить согласие больного или его родителей на операцию. Вместе с тем оставался открытым вопрос, как поступать врачу, если взрослый больной, находящийся в сознании, отказывается от операции, а «промедление смерти подобно» <13>. ——————————— <12> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик от 19 декабря 1969 г. о здравоохранении (утв. ВС СССР 12 декабря 1969 г.) // Ведомости ВС СССР. 1969. N 52. Ст. 466. <13> Громов А. П. Права, обязанности и ответственность медицинских работников. М., 1976. С. 18.
Сравнивая указанные положения с нормами современного законодательства, можно сделать вывод об однородности положений относительно согласия на медицинское вмешательство. В сегодняшней России возрастной ценз самостоятельного принятия решения снижен до 15 лет <14>. ——————————— <14> Основы законодательства Российской Федерации от 22 июля 1993 г. N 5487-1 об охране здоровья граждан (утв. ВС РФ 22 июля 1993 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 19.08.1993. N 33. Ст. 1318.
Специфическим нормативным актом, в какой-то мере регламентирующим правоотношения врача и пациента, является Присяга врача. В конце 1960-х гг. был подготовлен текст Присяги врача Советского Союза, которую должны были принимать граждане СССР, окончившие медицинские вузы нашей страны <15>. Основные положения Присяги основывались на гуманных морально-этических принципах врачебной деятельности. Присяга также закрепляла моральную и правовую ответственность врача. ——————————— <15> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 марта 1971 г. «Об утверждении текста Присяги врача Советского Союза и Положения о порядке принесения Присяги» // Ведомости ВС СССР. 1971. N 13. Ст. 145.
В стране в 60 — 80-е годы успешно развивалась и совершенствовалась система организации скорой и неотложной медицинской помощи. В России единственным кодифицированным нормативно-правовым актом в области медицинской (врачебной) деятельности вплоть до распада Советского Союза стал Закон РСФСР от 29.07.1971 «О здравоохранении» <16>, в котором полностью повторились нормы Основ законодательства Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик о здравоохранении от 19 декабря 1969 г. ——————————— <16> Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. «О здравоохранении» (утв. ВС РСФСР 29 июля 1971 г.) // Ведомости ВС РСФСР. 1971. N 31. Ст. 56.
Нельзя утверждать, что регулирование медицинской деятельности было практически одинаковым непосредственно после Октябрьской революции и в 80-е годы XX в. Имел место определенный прогресс в вопросах правового регулирования. Государство практически монопольно владело организационно-управленческими и финансовыми ресурсами, направленными на медицинскую деятельность. Важным является факт разработки различных инструкций, распоряжений, приказов, регламентирующих отдельные вопросы в области медицинской деятельности. Принятие огромного количества нормативных документов (на уровне приказов, инструкций), их разрозненность к 90-м годам требовали совершенствования правовой регламентации медицинской деятельности на основании единых принципов и подходов. Можно утверждать, что к этому времени начинается новый этап в правовом регулировании медицинской деятельности.
Список использованной литературы
1. Артемьев Ф. А. Правовые аспекты организации здравоохранения в СССР. М., 1979. С. 11. 2. Бобров О. Е. Медицинские преступления: правда и ложь. Петрозаводск: ИнтелТек, 2003. 200 с. 3. Гладун З. С. Законодательство о здравоохранении: проблемы формирования новой теоретической модели // Государство и право. 1994. N 2. С. 118. 4. Громов А. П. Права, обязанности и ответственность медицинских работников. М., 1976. 227 с. 5. Декрет от 1 декабря 1924 г. «О профессиональной работе и правах медицинских работников» (утв. ВЦИК и СНК РСФСР от 1 декабря 1924 г.) // СУ РСФСР. 1924. N 88. Ст. 892. 6. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении от 19 декабря 1969 г. (утв. ВС СССР 12 декабря 1969 г.) // Ведомости ВС СССР. 1969. N 52. Ст. 466. 7. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (утв. ВС РФ 22 июля 1993 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 19.08.1993. N 33. Ст. 1318. 8. Сальников В. П., Стеценко С. Г. Нормативно-правовое обеспечение здравоохранения в советский период // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 152 — 161. 9. Сергеев Ю. Д. Профессия врача. Юридические основы: Учебник. Киев: Высшая школа, 1988. 205 с. 10. Сорокина Т. С. История медицины: Учебник для студентов медицинских вузов. 7-е изд., испр. М.: Издательский центр «Академия», 2008. С. 526. 11. Стеценко С. Г. Медицинское право: Учебник. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. 572 с. 12. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 марта 1971 г. «Об утверждении текста Присяги врача Советского Союза и Положения о порядке принесения Присяги» // Ведомости ВС СССР. 1971. N 13. Ст. 145. 13. Закон СССР от 15 марта 1946 г. «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет министров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик — в Советы Министров союзных и автономных республик» // Вестник ВС СССР. 1946. N 10. 14. Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. «О здравоохранении» (утв. ВС РСФСР 29 июля 1971 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1971. N 31. Ст. 56.
