(Кирилловых А. А.) («Право и экономика», 2013, N 12)
НОВОЕ АНТИТАБАЧНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И МЕРЫ ПО ОГРАНИЧЕНИЮ КУРЕНИЯ ТАБАКА
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых Андрей Александрович, юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал). Специалист в области административной и гражданской правосубъектности юридических лиц, трудовых правоотношений. Родился 8 января 1981 г. в г. Кирове. В 2004 г. окончил Санкт-Петербургский институт внешнеэкономических связей, экономики и права. Имеет ряд публикаций.
Статья содержит анализ положений вновь принятого Федерального закона от 23 февраля 2013 г. N 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака», основные законодательные нововведения, а также конкретные институциональные инструменты, используемые в рамках проводимой государством антитабачной политики.
New anti-tobacco legislation and smoking restriction measures A. A. Kirillovykh
The article analyzes provisions of the newly adopted Federal law dated February 23, 2013, N 15-FZ «Protecting Public Health from the Influence of Ambient Tobacco Smoke and Repercussions of Tobacco Consumption»; the primary legislative innovations and specific institutional instruments used for the purpose of the state-enforced anti-tobacco policy are described.
Key words: legislation, principles and notions, healthcare, tobacco, consumption, medical assistance, restrictions, prohibitions, responsibility.
Проблема курения табака и охраны граждан от негативных последствий курения имеет глобальный характер и воспринята на уровне мирового сообщества. Подтверждением тому является Рамочная конвенция Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака (РКБТ) <1> — договор, принятый под эгидой Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) в качестве ответной меры на глобализацию табачной эпидемии. ——————————— <1> РКБТ является международным соглашением, принятым в мае 2003 г. на 56-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения. Это первый юридический документ, целью которого является снижение смертности из-за употребления табака и сокращение использования табака во всем мире (Борьба с курением). Положения Конвенции устанавливают международные стандарты и руководящие принципы борьбы с табаком в таких областях, как повышение цен и налогов на табак, продажа табака несовершеннолетним и несовершеннолетними, реклама и спонсорство, маркировка, незаконная торговля и пассивное курение.
Особую тревогу проблема с табакокурением вызывает в нашей стране. Концепция осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010 — 2015 гг. (утв. распоряжением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 1563-р) <2> констатирует ошеломляющие факты: в Российской Федерации ежегодно от болезней, связанных с потреблением табака, погибают от 350 тыс. до 500 тыс. граждан. Потребление табака увеличивает риск развития тяжелых сердечно-сосудистых, бронхолегочных, желудочно-кишечных, эндокринных и онкологических заболеваний, заболеваний репродуктивной системы и других заболеваний. ——————————— <2> СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 5118.
Кроме того, такая весьма удручающая и неутешительная статистика дополняется и иными цифрами последствий потребления табака. По оценкам экспертов, потери потенциальных лет жизни в трудоспособном возрасте, связанные с преждевременной смертностью, обусловленной курением (у мужчин около 40% всех смертей, у женщин — почти 20%), в целом составляют у мужчин 9 лет, у женщин — 5,6 года. С учетом таких потерь упущенная выгода в производстве ВВП составляет 1,2 трлн. руб., или 6,3% ВВП. Данная ситуация получила оценку как угрожающая здоровью населения Российской Федерации и требующая принятия неотложных мер. При этом около 80% населения Российской Федерации ежедневно подвергается пассивному курению, что поднимает проблему на более высокий уровень, требующий обеспечить их защиту от негативного влияния табачного дыма. Нельзя не сказать, что решение данной проблемы является принципиальным, поскольку охрана таких основополагающих прав граждан, как право на охрану здоровья и право на благоприятную окружающую среду является конституционной обязанностью государства (ст. ст. 41 и 42 Конституции РФ) <3>. Соответственно, высокая распространенность потребления табака в Российской Федерации и связанные с этим негативные медицинские, демографические и другие социально-экономические последствия являются ключевыми факторами, определяющими необходимость поиска методов комплексного решения возникших проблем, прежде всего на уровне их правового регулирования. ——————————— <3> Там же. 2009. N 4. Ст. 445.
Ограничение курения и международные обязательства России
Уместно подчеркнуть, что ранее действовавший Федеральный закон от 10 июля 2001 г. N 87-ФЗ «Об ограничении курения табака» (далее — Закон N 87-ФЗ) <4> не отвечал требованиям сложившихся условий, поскольку многие вопросы, касающиеся организационных мер по стимулированию снижения потребления табака и создания для этого необходимой институциональной среды, оставались за рамками его норм. Кроме того, в 2008 г. Российская Федерация приняла на себя международные обязательства, связанные с присоединением к уже упомянутой выше Рамочной конвенция ВОЗ по борьбе против табака <5>, что потребовало принципиально иного подхода к решению проблем борьбы с табакокурением. ——————————— <4> Там же. 2001. N 29. Ст. 2942. <5> См.: Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 51-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака» // СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1758.
Попыткой ответа на глобальные вызовы на уровне отдельных государств является национальное законодательство, которое необходимо привести в соответствие с требованиями Конвенции и адаптировать ее рекомендации в нормативной базе. Принятый 23 февраля 2013 г. и вступивший в силу с 1 июня 2013 г. Федеральный закон N 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» (далее — Закон N 15-ФЗ) <6> является отражением национальной практики имплементации норм международного законодательства в условиях сложившегося опыта отечественного нормотворчества и правоприменения в рассматриваемой сфере. ——————————— <6> СЗ РФ. 2013. N 8. Ст. 721.
Примечательно, что именно международные обязательства легли в основу и нашли отражение в преамбуле Закона N 15-ФЗ. Как известно, преамбула Закона закрепляет основные целевые ориентиры нормативного акта и те общественные отношения, которые он призван урегулировать. В частности, как следует из преамбулы, Закон регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака в соответствии с Рамочной конвенций Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака <7>. В целом мировое сообщество закрепляет за Рамочной конвенцией ВОЗ определяющую роль в борьбе против табака и для будущего глобального общественного здравоохранения. Собственно, Конвенция представляет собой один из важнейших элементов развития общественного здравоохранения и определяет новые правовые параметры международного сотрудничества в сфере здравоохранения в полном соответствии с резолюциями Организации Объединенных Наций (ООН). ——————————— <7> Прежний Закон об ограничении курения табака в преамбуле лишь определял правовые основы ограничения курения табака в целях снижения заболеваемости населения.
Категориальный аппарат как основа правоприменения
Прежде всего, обращает на себя внимание понятийный аппарат, представленный в ст. 1 Закона N 15-ФЗ, который, по сравнению с аналогичными положениями Закона N 87-ФЗ, значительно конкретизирован и дополнен. Отметим, что Закон N 87-ФЗ давал определение таким категориям, как «табачные изделия», «курение табака», «никотин», «смола», «окружающий табачный дым», что являлось препятствием к применению положений закона, поскольку отсутствие в некоторых случаях отдельных специальных терминов приводило к многочисленным спорам. В целях формирования единой правоприменительной практики и однозначного толкования с учетом специфики области регулирования Законом N 15-ФЗ вводятся понятия:»курение табака», «окружающий табачный дым», «последствия потребления табака», «спонсорство табачными организациями», «стимулирование продажи табачной продукции и (или) потребления табака». При этом законодателем делается особая оговорка об использовании иных понятий, предусмотренных Законом, в соответствии с их значением, которое дается в действующем законодательстве. В частности, помимо названной Рамочной конвенции ВОЗ, имеется в виду Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию» <8>, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» <9>, а также Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» <10>. ——————————— <8> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6223. <9> Там же. 2011. N 48. Ст. 6724. <10> Там же. 2010. N 1. Ст. 2.
Нормативное представление законодательства в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака (ст. 3 Закона N 15-ФЗ) является более развернутым по сравнению с аналогичными положениями ст. 2 Закона N 87-ФЗ и в большей степени отвечает положениям Конституции РФ. Имеются в виду требования п. 4 ст. 15 Конституции РФ, определяющего соотношение юридической силы норм национального законодательства и положений международных правовых актов. Последние, как известно, имеют приоритет перед внутригосударственными правовыми актами. В то же время в связи с этим логически верным следует признать закрепленное законодателем положение о том, что рассматриваемое законодательство основывается на Конституции РФ, подтверждением чему, кстати, также является упоминание в составе антитабачного законодательства законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Действительно, если посмотреть на конституционное разграничение сфер компетенции Федерации и ее субъектов, можно обнаружить, что координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подп. «ж» п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно, в этой части юридическая техника содержательной части Закона N 15-ФЗ является более поработанной и логически выверенной.
Принципы правового регулирования в сфере ограничения курения
Несомненной новацией является отражение в ст. 4 Закона N 15-ФЗ фундаментальных принципов охраны здоровья граждан от воздействия табачного дыма. В числе принципов, обозначенных в статье, законодатель гарантировал приоритет охраны здоровья граждан перед интересами табачных организаций, что является беспрецедентным шагом и в мировой практике. Безусловно, такой нормативный прием делает максимально прозрачным общую политику государства в сфере борьбы с табакокурением, что позволяет определять направления для дальнейшего нормотворчества, а самое главное — содержание принимаемых нормативных актов, касающихся положений рассматриваемого закона и закрепленных в нем нормативных установок.
Инструменты антитабачной кампании: нормативное отражение и содержание
В отличие от опыта некоторых западных стран ограничение курения табака в Российской Федерации подразумевает не полный запрет его курения, но снижение его употребления путем установления запрета на курение на определенных территориях, утверждения специальных требований к рекламе табачных изделий, установления обязательной маркировки табачных изделий, производимых на территории Российской Федерации, запрета реализации табачных изделий в определенных местах и определенным категориям лиц [1]. Непосредственно меры, направленные на предотвращение воздействия окружающего табачного дыма и сокращение потребления табака, определены в ст. 13 Закона N 15-ФЗ и получают свое последовательное раскрытие в положениях нормативного акта. Нормативный базис Закона, обеспечивающий решение возложенных на него задач по борьбе с курением, по сути, сводится к комплексу инструментов информационного, социально-медицинского и запретительно-ограничительного характера, одновременно определяющих (представляющих собой) меры по ограничению курения табака. К методам информационного характера Законом N 15-ФЗ отнесены: регулирование состава табачных изделий и регулирование раскрытия состава табачных изделий, установление требований к упаковке и маркировке табачных изделий (ст. 14); просвещение населения и информирование его о вреде потребления табака и вредном воздействии окружающего табачного дыма (ст. 15); мониторинг и оценка эффективности реализации мероприятий, направленных на предотвращение воздействия окружающего табачного дыма и сокращение потребления табака (ст. 22). Что касается инструментов социально-медицинского характера, то подобные положения являются безусловной новацией законодательства и отражены в ст. 17 Закона N 15-ФЗ. В обозначенной статье речь идет об оказании гражданам медицинской помощи, направленной на прекращение потребления табака, лечение табачной зависимости и последствий потребления табака. В целом, можно также констатировать, что обозначенные нормы Закона N 15-ФЗ в этой части являются специальными по отношению к положениям Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» <11>, определяющего в ст. 23 право граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье в рамках исполнения медицинскими работниками своих профессиональных обязанностей. ——————————— <11> СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724.
В свою очередь, инструменты запретительно-ограничительного характера определяются законодателем несколько шире и включают: ценовые и налоговые меры, направленные на сокращение спроса на табачные изделия (ст. 13); запрет рекламы и стимулирования продажи табака, спонсорства табака (ст. 16); предотвращение незаконной торговли табачной продукцией и табачными изделиями (ст. 18); запрет продажи табачной продукции несовершеннолетним и несовершеннолетними, потребления табака несовершеннолетними, а также вовлечения детей в процесс потребления табака (ст. 20); ограничение торговли табачной продукцией и табачными изделиями (ст. 19). Последний запрет связан с необходимостью недопущения роста доли теневого рынка табака в связи с повышением акцизов на табачную продукцию, а также предотвращения продажи табачной продукции несовершеннолетним, что требует укрупнения розничной сети и улучшения качества государственного контроля продажи табака. В связи с этим положения закона содержат также нормы, направленные на ограничение оптовой и розничной торговли табачной продукцией и табачными изделиями. Так, право продажи табачной продукции и табачных изделий предлагается оставить только за стационарными торговыми объектами, площадь которых превышает 50 кв. метров (в городах и поселках) и 25 кв. метров (в сельских населенных пунктах и вне них). В случае отсутствия в населенном пункте стационарного торгового объекта допускается развозная торговля табачной продукцией в данном населенном пункте. Как следовало из пояснительной записки к законопроекту, основная цель вновь принятого Закона заключалась в том, чтобы через комплекс вводимых мер разрешить как финансовые, так и демографические задачи. В частности, их реализация должна привести к снижению спроса на табачную продукцию, что будет способствовать профилактике заболеваний, связанных с потреблением табака, формированию ответственного отношения к своему здоровью и неприемлемого отношения к потреблению табака. Данные мероприятия позволят сократить к 2016 г. число курящих на 40 — 50% и в результате снизить смертность в Российской Федерации на 150 — 200 тыс. человек в год. В свою очередь, вводимые повышенные ставки акцизов на табачную продукцию позволят к 2015 г. обеспечить увеличение поступлений в федеральный бюджет более чем в 4 раза, что составит 466 млрд. руб. по отношению к 2011 г. (106 млрд. руб.). Между тем уже сегодня выделяют обратную, отрицательную с точки зрения медицинской составляющей сторону законодательных новаций. Как полагают некоторые специалисты, последствия законодательного введения такого механизма также очевидны: появление на рынке дешевой некачественной и еще более вредной для здоровья табачной продукции, от потребления которой возрастут заболеваемость и смертность населения с низкими доходами, которое не избавилось от этой вредной табачной зависимости [2]. Законом N 15-ФЗ предусмотрено с учетом положений РКБТ и международного опыта разграничение полномочий между органами разных уровней власти в области охраны здоровья населения от последствий потребления табака (ст. ст. 5 — 8 Закона), определяются права и обязанности граждан (ст. ст. 9, 12, 15, 20 Закона), индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (ст. 10 Закона), предусматривается проведение мониторинга (ст. 22 Закона) и оценки эффективности реализации мер, направленных на предотвращение воздействия табачного дыма и снижение потребления табака.
Юридическая ответственность за нарушение норм Закона
Согласно ст. 23 Закона N 15-ФЗ за нарушение законодательства в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака устанавливается дисциплинарная, гражданско-правовая, административная ответственность. Как известно, конкретные виды (составы) правонарушений определяются соответствующим отраслевым законодательством. Отсылочный характер норм о конкретных видах юридической ответственности в законодательстве, как о здравоохранении <12>, так и комплексных законодательных актах, касающихся аспектов охраны здоровья граждан, является традиционным приемом юридической техники современного законодателя. Это, с одной стороны, не перегружает нормативный акт дублированием конкретных положений законодательства, что упрощает его применение специалистами. Вместе с тем это затрудняет правоприменительный процесс, когда речь идет об обычных гражданах, на которых подчас и рассчитано законодательство и которых оно непосредственно касается. Впрочем, справедливости ради, заметим, что ранее действовавший Закон N 87-ФЗ вообще не содержал в своих положениях даже упоминания об ответственности за нарушение законодательства об ограничении курения табака, что составляло его безусловный пробел. ——————————— <12> См., например: Закон РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ред. от 21 ноября 2011 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1913; Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (ред. от 7 мая 2013 г.) // СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736; Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (ред. от 18 июля 2011 г.) // СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212.
Если обратиться к анализу непосредственно мер государственного принуждения, установленного для нарушителей норм Закона, оно сводится к следующему. По смыслу нормативного акта дисциплинарная ответственность применяется к работникам в рамках нарушения ими трудовой дисциплины в случае несоблюдения норм о запрете курения табака на рабочих местах (подп. 9 ч. 1 ст. 12 Закона N 15-ФЗ). Выбор мер дисциплинарной ответственности за нарушение норм рассматриваемого закона в данном случае является компетенцией конкретного работодателя. В свою очередь, гражданско-правовая ответственность связана с возмещением вреда жизни или здоровью человека, и порядок ее применения нормативно регламентирован в ст. ст. 1084 — 1094 ГК РФ. Особо отметим, что гарантии гражданско-правовой ответственности в этой части являются одними из основных гарантий, поскольку выступают в качестве принципа охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака (п. 10 ст. 4 Закона N 15-ФЗ) и закрепляются в качестве самостоятельного права граждан (подп. 6 п. 1 ст. 9 Закона N 15-ФЗ). Что касается вопросов административной ответственности, то ее применение предполагается за нарушение в различных сферах жизнедеятельности человека, и конкретные составы правонарушений определяются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности: нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27) в части необеспечения условий защиты работников от курения табака и окружающего табачного дыма; нарушение правил поведения граждан на железнодорожном, воздушном или водном транспорте (п. 3 ст. 11.17). Имеется в виду курение в вагонах (в том числе в тамбурах) пригородного поезда в не установленных для курения местах в поезде местного или дальнего сообщения, либо на судне морского или внутреннего водного транспорта, либо на воздушном судне; незаконная продажа товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена (ст. 14.2) и нарушение правил продажи отдельных видов товаров (ст. 14.15) в части ограничения торговли табачной продукцией и табачными изделиями (ст. 19 Закона N 15-ФЗ); нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3). Санкции по данной статье законодательства об административной ответственности вытекают непосредственно из нарушений императивного требования ст. 16 Закона N 15-ФЗ, определяющей запрет рекламы и стимулирования продажи табака. В заключение следует отметить, что меры юридической ответственности, в первую очередь административной, должны стать основным фактором, определяющим эффективность реализации применения норм закона. Между тем, учитывая отсутствие должного отражения механизма поиска и выявления правонарушителей, на данном этапе исполнение антитабачного законодательства, и прежде всего реализация изначальных его целей, являются затруднительными, а нормативный аппарат в этой части по большей мере — декларативным. Представляется, что для дальнейшего совершенствования антитабачного законодательства и реализации государственной политики в этой сфере требуется поиск действенных инструментов, призванных усилить практическую составляющую вновь принятого закона.
Список литературы
1. Боговская Е. А., Биксолт А. М., Иванова М. В., Лунева И. Е. К вопросу о правовом регулировании курения табака в Российской Федерации // Медицинское право. 2013. N 3. С. 27 — 30. 2. Стрельников В. Курить или не курить — не в этом вопрос! // ЭЖ-Юрист. 2013. N 10. С. 1, 3.
