(Писаревский Е. Л.) («Административное право и процесс», 2011, N 11)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА
Е. Л. ПИСАРЕВСКИЙ
Писаревский Евгений Леонидович, заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются актуальные проблемы правового регулирования и управления в области безопасности туризма, исследуется правовая природа безопасности туризма, сущность и содержание управленческой деятельности в данной области, дается характеристика административно-правового режима безопасности туризма, формулируются предложения по развитию и совершенствованию административно-правового обеспечения безопасности туризма.
Ключевые слова: безопасность туризма, правовая природа безопасности туризма, государственное управление безопасностью туризма.
Administrative-law nature of security of tourism E. L. Pisarevskij
The article considers topical problems of legal regulation and management in the sphere of security of tourism, studies the legal nature of security of tourism, essence and contents of managerial activity in this sphere, gives characteristics of administrative-law regime of security of tourism, formulates proposals with regard to development and improvement of administrative-law support of security of tourism.
Key words: security of tourism, legal nature of security of tourism, state management of security of tourism.
1. Общие положения
Туризм в начале XXI в. стал одним из ведущих направлений социально-экономической, культурной и политической деятельности большинства государств и регионов мира, атрибутом социального прогресса и развития большинства государств и регионов мира. В то же время вопросы обеспечения национальной безопасности и ее отдельных аспектов являются важнейшей составляющей внутренней и внешней политики Российской Федерации, от эффективности которых в конечном итоге зависит жизнь и благополучие граждан России, надежное существование и прогрессивное развитие гражданского общества, государства и его институтов. Туризм и безопасность тесно связаны между собой и взаимно дополняют друг друга. С одной стороны, туризм нуждается в безопасности. Так, Сеульская декларация «Мир и туризм», принятая Всемирной туристской организацией 27 сентября 2001 г., констатировала, что безопасность и защита туристов должны стать приоритетом в каждой из стран — членов Всемирной туристской организации (далее также — ЮНВТО). С другой стороны, межкультурные связи и личные дружеские отношения, возникающие в процессе туристского обмена, являются важным фактором обеспечения международной (глобальной) безопасности, способствуют созданию атмосферы доверия и взаимопонимания между народами нашей планеты <1>. В этом плане туризм является движущей силой международного процветания и соблюдения основополагающих прав и свобод человека и гражданина. ——————————— <1> См.: Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Хельсинки, 1 августа 1975 г.
Вместе с тем в настоящее время существует ряд организационно-правовых, финансовых и иных проблем, которые, по нашему мнению, снижают эффективность деятельности органов государственного управления в области обеспечения безопасности туризма. Не в последнюю очередь это связано и с недостаточным научным обеспечением вопросов государственного управления и административно-правового регулирования общественных отношений в области безопасности туризма. Все это и обусловливает разработку данной проблемы в рамках правовой науки.
2. Понятие безопасности туризма
В законодательстве Российской Федерации содержание понятия «безопасность туризма» раскрывается через перечисление соответствующих объектов безопасности: — жизнь, здоровье и имущество туристов (экскурсантов); — окружающая среда; — материальные и духовные ценности общества, безопасность государства (ст. 14 ФЗ от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон о туристской деятельности)). Из смысла легального определения следует, что безопасность туризма представляет собой многогранное социальное явление, а также интегральный правовой институт. Так, безопасность туризма — это динамическое состояние, которое характеризует определенный уровень защищенности сферы туризма как системного образования, адекватный внутренним и внешним угрозам безопасности. Причем безопасность сферы туризма предполагает сохранность, надежное существование и устойчивое развитие ее подсистем (экономической, социальной и др.), элементов (субъекты туризма, объекты и средства туристской индустрии, туристские ресурсы, инфраструктура туризма), а также соответствующих общественных отношений (системообразующие связи между элементами системы). Безопасность туризма также включает в себя свойство туристской системы, ее подсистем и элементов быть безопасными для окружающих, т. е. не причинять ущерба или не создавать угрозы причинения ущерба личной безопасности граждан, окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, основополагающим элементам государства (суверенитет, территориальная целостность, конституционный строй) (далее также — объекты безопасности туризма). Наконец, надлежащее обеспечение безопасности туризма невозможно без эффективной организационно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти по созданию и поддержанию необходимого уровня защищенности объектов безопасности туризма (процесс обеспечения безопасности), которая осуществляется с использованием сил и средств обеспечения безопасности туризма.
3. Предмет административно-правового регулирования в области безопасности туризма
Туризм в современном виде сформировался к середине XX в. Вокруг туризма сложились многообразные связи, имеющие приоритетное значение для экономики, культуры, политики и социальной сферы многих государств. Услуги, работы и товары, потребляемые туристами, стали объектами туристского рынка и предпринимательской деятельности, а сам туризм — одним из ресурсов жизнедеятельности общества, фактором воздействия на социальное равновесие, повышение трудовой активности коллективов, личного и общественного благосостояния. Данные причины обусловили выделение туризма в качестве особого объекта интересов личности, общества и их структур — предмета социально-экономических и иных отношений, что естественным образом потребовало их упорядочения, правового и иного социального регулирования. В сфере туризма существует группа отношений, которые возникают между людьми, их коллективами, оказавшимися в опасном состоянии, и государством в лице его органов («отношения в области безопасности»). Деятельность по обеспечению безопасности традиционно рассматривается правовой наукой и практикой как деятельность публично-властного характера, что относит регулирование соответствующих отношений преимущественно к прерогативе административного (полицейского) права <2>. ——————————— <2> См.: Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. I. М.: Товарищество «Печатня С. П. Яковлева»; 1891; Андреевский И. Полицейское право. Т. I. Санкт-Петербург: Типография Эд. Праца, 1871 и др.
Для административного права сфера общественных отношений, составляющих ее предмет, в юридической науке обозначалась латинским термином administratio (управление). Его нормы регулируют общественные отношения управленческого характера. Административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и законодательством Российской Федерации на субъектов исполнительной власти, действующих в рамках разделения властей <3>. ——————————— <3> См.: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. Л. Л. Попов. М.: Проспект, 2010.
4. Государственное управление безопасностью туризма
Конституция Российской Федерации устанавливает, что смыслом и содержанием деятельности органов исполнительной власти является обеспечение прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). В этой связи целью административно-правового регулирования общественных отношений, а также государственного управления в сфере туризма является достижение гарантированного правового состояния, при котором укрепляется законность и правопорядок, обеспечивается безопасность личности, общества и государства, создаются правовые условия для достойной жизни и свободного развития человека в социальном правовом федеративном государстве. Представляется, что из этой цели вытекают и основные задачи органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма: — признание, неукоснительное соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, недопущение их отрицания и умаления при реализации мер обеспечения безопасности туризма; — охрана жизни, здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности; — охрана окружающей среды, общественного порядка и общественной безопасности, собственности граждан и юридических лиц; — защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений; — оптимизация (повышения качества) исполнения субъектами обеспечения безопасности своих государственных функций и полномочий, исключение их дублирования, ограничение произвольного административного усмотрения, обеспечение открытости, предсказуемости, прозрачности и демократичности применяемых мер обеспечения безопасности; — формирование у граждан, сотрудников органов исполнительной власти и работников негосударственных организаций уважительного отношения к закону и суду; — повышение уровня культуры безопасности населения в сфере туризма.
5. Заключение
В заключение следует констатировать, что в Российской Федерации пока отсутствует целостная научная концепция обеспечения безопасности туризма и ее административно-правового регулирования и управления. Законодательство в области безопасности туризма фрагментарно и не всегда успевает за развитием соответствующих общественных отношений в сложно организованном и быстро меняющемся мире. Программно-установочные средства государственного регулирования вопросов безопасности туризма требуют переосмысления и развития. Отсутствуют целевые установки, индикаторы и показатели в области обеспечения безопасности туризма, которые были бы согласованы со стратегическими целями и тактическими задачами развития сферы туризма и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации (2008 — 2012 гг.), Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. и др.) <4>. ——————————— <4> См.: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1663-р «Об утверждении Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации» // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5639; распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Требуют дальнейшего уточнения и межведомственного согласования функции и полномочия органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма. В стадии формирования находится система административных процедур в виде административных регламентов, стандартов и правил деятельности органов исполнительной власти <5>. ——————————— <5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.
Меры юридической ответственности в данной области не кодифицированы и противоречивы. Сделаны только первые шаги в области создания системы мониторинга состояния безопасности туризма, организации распределенных ситуационных центров, в том числе в целях сбора, анализа и обработки статистики несчастных случаев, происходящих с российскими туристами. Пока не созданы необходимые условия для гармонизации российской системы безопасности туризма с глобальными информационными сетями и системами, а органами публичной власти недостаточно используется международный опыт обеспечения безопасности туризма, в том числе в сфере управления рисками. Крайне скудны бюджетные ассигнования, выделяемые государством на мероприятия в области обеспечения безопасности туризма. Следует также отметить, что в Российской Федерации нет единого федерального органа исполнительной власти, ответственного за координацию всех аспектов безопасности туризма. Данная функция распределена среди многих субъектов обеспечения безопасности (МИД России, МЧС России, Роспотребнадзор, МВД России, ФСБ, Росгидромет, Минспорттуризм России, Ростуризм, органы по туризму субъектов Российской Федерации и другие). Вместе с тем необходимость существования такого органа исполнительной власти реально существует. К его компетенции могли бы быть отнесены как минимум следующие функции и полномочия: — выработка и реализация государственной политики, нормативное правовое регулирование, оказание государственных услуг и осуществление правоприменительных функций в области обеспечения безопасности туризма; — общая координация деятельности в области обеспечения безопасности туризма; — разработка, утверждение и согласование планов готовности и планов действий органов государственного управления в сфере туризма, иных субъектов права в условиях возникновения угроз безопасности, в том числе в чрезвычайных ситуациях природного, техногенного и экологического характера; — подготовка ежегодного доклада о состоянии безопасности туризма в России и мире; — создание и обеспечение функционирования распределительных ситуационных центров, осуществляющих мониторинг обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации и за рубежом; — обеспечение деятельности зарубежных представительств, осуществляющих отдельные функции в области обеспечения безопасности российских туристов за пределами территории Российской Федерации; — руководство временно создаваемыми структурами для управления кризисными ситуациями в сфере туризма и ликвидации их последствий; — осуществление государственно-частного партнерства в области обеспечения безопасности туризма и др.
