(Широбоков А. С.) («Экологическое право», 2006, N 6)
АНАЛИЗ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В ОБЛАСТИ НОРМИРОВАНИЯ ВОЗДЕЙСТВИЙ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
А. С. ШИРОБОКОВ
Широбоков А. С., юрисконсульт ФГУП «Государственный центр экологических программ».
В ходе обобщения и анализа судебной практики были выявлены следующие недостатки законодательства в сфере нормирования воздействий на окружающую среду: — несовершенство юридической техники закона; — коллизии правовых норм; — пробелы в правовом регулировании. Данные недостатки законодательства приводят к известным трудностям в правоприменении, которые выражаются в отсутствии единообразного толкования и применения норм права. Например, в силу названных причин неодинакова позиция судов и органов экологического контроля по вопросу о требованиях к оформлению материалов по делу об административном правонарушении в данной сфере. Имеются случаи неправомерного (расширительного) толкования объективной стороны некоторых составов административных правонарушений органами, осуществляющими экологический контроль, что ведет к отмене соответствующих актов о привлечении к административной ответственности. Особо следует обратить внимание на отсутствие судебных споров, связанных с обжалованием установленных для предприятий нормативов допустимых воздействий на окружающую среду, хотя многие из хозяйствующих субъектов не способны выполнять требования нормативов в силу их чрезвычайной «жесткости». Все судебные споры в области нормирования воздействий на окружающую среду условно можно разделить на несколько типовых групп.
1. Споры, связанные с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения (ч. 1 ст. 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ) <1> (далее — КоАП РФ). ——————————— <1> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.
Предметом данной категории споров является требование заявителя об отмене решения органа, осуществляющего экологический контроль, о привлечении к административной ответственности. В качестве основных причин удовлетворения требований заявителя указывается на недостатки документов, фиксирующих административное правонарушение, в результате чего невозможно установить вину привлекаемого к ответственности лица. ООО «СЦТИ «Диво» привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ вследствие выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух без специального разрешения в процессе покраски помещения. Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 20 января 2004 г. N КА-А40/10998-03 <2> правовая норма, предусмотренная ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, была истолкована следующим образом. ——————————— <2> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 20 января 2004 г. N КА-А40/10998-03 // Справочная правовая система.
Статья 12 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» <3> (далее — Федеральный закон об охране атмосферного воздуха) устанавливает технические и предельно допустимые выбросы в атмосферный воздух, несоблюдение или превышение которых влечет административную ответственность. ——————————— <3> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
Ни протокол об административном правонарушении, ни постановление о привлечении к ответственности не содержат сведений о превышении заявителем каких-либо конкретных предельно допустимых выбросов в атмосферный воздух. Утверждение ответчика о производстве заявителем покраски лакокрасочными материалами промышленного оборудования и агрегатов в производственных целях ничем не подтверждено. В протоколе об этом не указано, нет также и документов (устава общества), из которых можно было бы определить хозяйственную деятельность «СЦТИ «Диво». При таких обстоятельствах привлечение ООО «СЦТИ «Диво» к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ является неправомерным, поскольку природоохранительными органами не доказано превышение индивидуально-определенных нормативов допустимого воздействия, а следовательно, не установлена причинно-следственная связь между совершенным деянием и наступившими последствиями. Случай, когда органы, осуществляющие государственный экологический контроль, привлекают юридических лиц к административной ответственности только на основании данных о превышении допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе или водном объекте (на основании нормативов предельно допустимых концентраций (далее — нормативы ПДК)), не является единичным. Возможно, практика привлечения к ответственности на основании превышения нормативов ПДК продолжает существовать ввиду того, что ранее при наложении мер ответственности указанным органам предписывалось исходить именно из принципа превышения нормативов ПДК, при этом оформление дополнительных сведений о превышении индивидуально установленных нормативов ПДВ и ПДС не требовалось (п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 «О практике применения судами законодательства об охране природы» <4>). ——————————— <4> См.: Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 «О практике применения судами законодательства об охране природы» // БВС СССР. 1983. N 4.
Нормативы ПДК представляют собой «обезличенные» показатели допустимых концентраций загрязняющего вещества в определенном компоненте природной среды. Отсюда превышение указанных нормативов не свидетельствует о противоправной деятельности конкретного хозяйствующего субъекта. Поскольку превышение нормативов ПДК загрязняющих веществ для органов, осуществляющих государственный экологический контроль, является определяющим при наложении административной ответственности, то ни в протоколах об административном правонарушении, ни в постановлениях о привлечении к административной ответственности не фиксируется факт превышения индивидуально установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду — нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов (далее — нормативы ПДВ и ПДС). В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» <5> (далее — Постановление Пленума Верховного Суда РФ) дано разъяснение по поводу применения правовых норм, устанавливающих ответственность, за нарушение экологического законодательства: теперь при рассмотрении данной категории дел особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей, выяснение иных обстоятельств, в частности, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, а равно и то, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости (п. 2). ——————————— <5> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» // Экспресс-Закон. 1999. N 9.
Представляется, что положение п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ обязывает суды устанавливать причинно-следственную связь между совершенным деянием, которое выражается в превышении нормативов ПДВ (ПДС), установленных для предприятия, и наступившими вредными последствиями в виде превышения нормативов ПДК. Суды исходят из того, что отсутствие надлежаще оформленных документов, подтверждающих противоправное деяние физического или юридического лица, является основанием для отказа в привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, ввиду недоказанности причинно-следственной связи между совершенным деянием и наступившими последствиями. Однако, несмотря на разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, органы, осуществляющие экологический контроль, продолжают привлекать к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ только на основании данных о превышении нормативов ПДК, не оформляя при этом надлежащих документов <6>. ——————————— <6> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 20 января 2004 г. N КА-А40/10998-03 // Справочная правовая система.
2. Споры, связанные с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП РФ). Судам часто приходится рассматривать споры, связанные с разработкой, исполнением и применением нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Так, Постановлением заместителя Главного государственного инспектора по ЦАО г. Москвы от 30 июня 2003 г. ООО «Стерх» привлечено к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ за нарушение ст. 11, 18 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» <7> (далее — Федеральный закон об отходах производства и потребления), предусматривающих обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при эксплуатации предприятий, зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования. ——————————— <7> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
Однако действий, предусмотренных ст. 8.2 КоАП РФ, ни из протокола об административном правонарушении, ни из постановления о привлечении к административной ответственности не усматривается. Из имеющейся в материалах дела копии договора аренды, на который ссылается административный орган, усматривается, что обществом арендовалось помещение под складирование непродовольственных товаров, а на месте складирования находились бумажные коробки. В протоколе зафиксировано, что места для временного хранения и сбора отходов не оборудованы надлежащим образом в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями. Оценив представленные административным органом доказательства, суд пришел к выводу, что ООО «Стерх» не может нести ответственность по ст. 8.2 КоАП РФ, поскольку не доказано, что общество ведет производственную деятельность, от которой образуются отходы, наносящие вред окружающей среде. Согласно ст. 8.2 КоАП РФ за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами предусмотрена юридическая ответственность. Анализ указанного и других судебных споров, связанных с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ, свидетельствует об отсутствии четкого понимания деятельности, связанной со сбором, складированием, использованием, сжиганием, переработкой, обезвреживанием, транспортировкой, захоронением и иным обращением с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Органы, осуществляющие экологический контроль, требуют от юридических и физических лиц, осуществляющих любой вид хозяйственной деятельности, чтобы они имели природоохранную документацию в виде проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Отсюда отсутствие такой документации, по их мнению, является основанием для привлечения этих лиц к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.2 КоАП РФ. Судебная практика идет по иному пути <8>: установление обязанности иметь природоохранную документацию в виде проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение для любого вида хозяйственной деятельности признается неправомерным, и ответственность, предусмотренная ст. 8.2 КоАП РФ, возможна только в том случае, если доказано, что физическое или юридическое лицо ведет производственную деятельность, от которой образуются отходы, наносящие вред окружающей среде. ——————————— <8> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 15 марта 2004 г. N КА-А40/437-04 // Справочная правовая система; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 4 марта 2004 г. N КА-А40/1006-04 // Справочная правовая система.
Другой спор возник из-за отсутствия у юридического лица на момент проверки проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в результате чего оно было привлечено к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ. Согласно протоколу об административном правонарушении на момент проверки у юридического лица отсутствовали проект лимитов на размещение отходов и разрешение на размещение отходов производства и потребления. Установлено, что юридическим лицом был заключен договор на разработку проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с третьим лицом. Приняв во внимание факт заключения вышеуказанного договора, суд пришел к выводу, что отсутствуют законные основания для привлечения к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ, так как срок разработки и утверждения проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение законодательством не установлен <9>. ——————————— <9> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 1 сентября 2004 г. N КА-А40/7493-04 // Справочная правовая система.
3. Споры, связанные с предоставлением разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Часто возникают споры, связанные с предоставлением разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Необходимость получения разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ предусмотрена п. 4 ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <10> (далее — Федеральный закон об охране окружающей среды): нормативы предельно допустимых выбросов (сбросов) и лимиты на выбросы (сбросы) устанавливаются в соответствующих разрешениях на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Однако дальнейшей правовой регламентации данных разрешений произведено не было, что стало причиной возникновения данной категории споров. ——————————— <10> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
В одном из постановлений выводы суда были мотивированы следующим образом: выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него не только без специального разрешения, но и те же действия, совершенные при наличии разрешения, но от неучтенных в нем источников вредных выбросов, также образуют состав административного правонарушения, установленный ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ <11>. ——————————— <11> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 8 февраля 2005 г. N КА-А40/124-05 // Справочная правовая система.
Отсутствие правовой регламентации порядка выдачи, содержания и значения этого документа на практике приводит к ущемлению прав юридических лиц, так как даже при наличии соответствующих разрешений на выбросы загрязняющих веществ они привлекаются к административной ответственности за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения (ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ).
4. Споры, связанные с отнесением к материальным расходам, уменьшающим налоговую базу по налогу на прибыль, затрат в виде сумм платежей за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ. Данные споры являются одновременно и налоговыми, и экологическими. Причиной их возникновения является внутренняя коллизия между положениями п. 1 ст. 254 Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (часть 2) <12> (далее — НК РФ) и п. 4 ст. 270 НК РФ. ——————————— <12> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (часть 2) // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
В п. 1 ст. 254 НК РФ перечислены материальные расходы, которые уменьшают налогооблагаемую базу по налогу на прибыль. К ним, в частности, отнесены затраты налогоплательщика, связанные с содержанием и эксплуатацией основных средств и иного имущества природоохранного назначения (в том числе расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией очистных сооружений, золоуловителей, фильтров и других природоохранных объектов, расходы на захоронение экологически опасных отходов, расходы на приобретение услуг сторонних организаций по приему, хранению и уничтожению экологически опасных отходов, очистке сточных вод, платежи за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду и другие аналогичные расходы) (пп. 7 п. 1 ст. 254 НК РФ). В п. 4 ст. 270 НК РФ закреплено, что при определении налоговой базы не учитываются расходы в виде суммы налога, а также суммы платежей за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. Указанные формулировки («платежи за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду и другие аналогичные расходы», «сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду») не раскрываются в природоохранном законодательстве, поэтому на практике возникают вопросы о правовом содержании данных понятий <13>. ——————————— <13> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 января 2005 г. N А26-8527/04-210 // Справочная правовая система.
В подобных спорах обоснованно возникает вопрос: правомерно ли уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль на сумму платежей за сверхнормативные сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух? Термины «выбросы» и «сбросы» в природоохранном законодательстве различаются по виду компонента природной среды, в который осуществляется эмиссия загрязняющих веществ: выбросы осуществляются в атмосферный воздух, а сбросы — в водные объекты. Отсюда логично предположить, что водопользователи вправе требовать включения расходов в виде сумм платежей за сверхнормативные сбросы загрязняющих веществ в водные объекты при определении налоговой базы по налогу на прибыль, так как согласно закону только платежи за сверхнормативные выбросы в окружающую среду (п. 4 ст. 270 НК РФ) не могут уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль. Эта ситуация применима и к предприятиям, осуществляющим выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. В некоторых случаях суды при вынесении решений по рассматриваемой категории дел прибегают к принципам аналогии закона и аналогии права <14>. ——————————— <14> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 ноября 2004 г. N А33-10839/04-С3-Ф02-4631/04-С1 // Справочная правовая.
Возникший спор между ФГУП «ПО «Электрохимический завод» и Межрайонной инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по крупнейшим налогоплательщикам Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов N 89 о признании недействительным требования об уплате налога на прибыль <15> выявил определенные пробелы в правовом регулировании нормирования, так как для обоснования своей позиции по данному спору Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа обратился к письму Минприроды РФ от 21 июля 1994 г. N 01-15/29-2115 «О «Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации» <16> (далее — Временные правила), которые регулируют сходные отношения. ——————————— <15> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 ноября 2004 г. N А33-10839/04-С3-Ф02-4631/04-С1 // Справочная правовая система. <16> См.: письмо Минприроды РФ от 21 июля 1994 г. N 01-15/29-2115 «О «Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система.
ФГУП «ПО «Электрохимический завод» посчитало, что платежи за загрязнение окружающей природной среды, произведенные в пределах установленных лимитов, относятся к платежам в пределах допустимых нормативов. Следовательно, платежи, сделанные в пределах временно согласованных нормативов (лимитов), являются расходами, уменьшающими налоговую базу по налогу на прибыль согласно пп. 7 п. 1 ст. 254 НК РФ. Суд, обосновывая неправомерную позицию заявителя, ввиду отсутствия в федеральном законодательстве нормативного правового акта, регулирующего порядок установления и применения лимитов на выбросы и сбросы, сослался на Временные правила, регламентирующие порядок установления лимитов на образование и размещение отходов. Из чего последовал вывод о том, что плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду в пределах установленных лимитов является платой за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и в силу пп. 7 п. 1 ст. 254 и п. 4 ст. 270 НК РФ не уменьшает налоговую базу по налогу на прибыль. Применение судом при обосновании своих выводов нормативного правового акта, регулирующего сходные отношения, свидетельствует о наличии пробелов в данной области, а наличие пробелов, как известно, формирует противоречивую судебную практику. Например, в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 декабря 2004 г. N А13-5341/04-21 <17> сделан противоположный вывод: выбросы в пределах установленных лимитов относятся к выбросам, сделанным в пределах допустимых нормативов. Причем мотивировочная часть Постановления суда выглядит очень неубедительно: «Платежи за загрязнение окружающей среды в пределах временно согласованных нормативов, установленных специальным разрешением, являются платежами, аналогичными платежам в пределах допустимых нормативов, и не являются сверхлимитными, а следовательно, подлежат включению в состав расходов на основании пп. 7 п. 1 ст. 254 НК РФ, поэтому п. 4 ст. 270 НК РФ в данном случае не применим». ——————————— <17> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 декабря 2004 г. N А13-5341/04-21 // Справочная правовая система.
5. Споры, связанные с осуществлением полномочий по установлению нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Наличие данной группы споров свидетельствует о необходимости установления наряду с федеральными нормативами и лимитами региональных нормативов и лимитов допустимого воздействия на окружающую среду. Необходимость регионального нормирования вызвана резкими различиями природно-климатических и ландшафтных условий, дифференциацией территорий по уровням антропогенного воздействия на окружающую среду, природно-восстановительным потенциалом территорий, удельной плотностью населения, а также уровнем загрязнения за предшествующий период в результате хозяйственной деятельности. Объектом рассмотрения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ явилось дело по заявлению прокурора Республики Татарстан о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных пунктов Положения о Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики от 9 июля 2001 г. N 433 «Вопросы Министерства экологии и природных ресурсов Татарстан» (далее — Положение о Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Татарстан) <18>. ——————————— <18> См.: Определение Верховного Суда РФ от 28 февраля 2003 г. N 11-Г03-4 // Справочная правовая система.
Положением о Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Татарстан предусматривалось, что к полномочиям данного Министерства относились вопросы установления лимитов на размещение отходов. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ удовлетворила заявление прокурора, мотивировав свои выводы следующим образом: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» <19> (далее — Федеральный закон об отходах производства и потребления) является специальным по отношению к Федеральному закону об охране окружающей среды, в котором в ст. 6 <20> предусмотрено право субъекта Российской Федерации разрабатывать и утверждать нормативы, государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды, содержащие соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уровне. ——————————— <19> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009. <20> См.: имеется в виду редакция ст. 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» до вступления в силу изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Согласно ст. 5 Федерального закона об отходах производства и потребления установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами отнесено к полномочиям Российской Федерации. В ст. 5 Федерального закона об охране окружающей среды кроме перечисленных в данной статье полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, содержится указание на то, что к их полномочиям могут быть отнесены и иные полномочия, предусмотренные другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Что имеет место в данном случае. Ограничивая полномочия субъектов Российской Федерации в части установления нормативов в области охраны окружающей среды, законодатель предотвращает всякие попытки субъектов Российской Федерации внести свой вклад в сферу совместного ведения — природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности… (п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации <21>). ——————————— <21> См.: Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Росс. газ. N 237. 1993.
Следует отметить, что Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» <22> внесены изменения в ст. 6 Федерального закона об охране окружающей среды, согласно которым вновь к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне. ——————————— <22> См.: Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.
Думается, что соответствующие поправки необходимо внести и в ст. 6 Федерального закона об отходах производства и потребления, закрепляющую полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами. Следует дать право субъектам РФ, в каждом из которых есть свои природно-климатические особенности, самостоятельно определять нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия и размещения отходов. В результате обобщения правоприменительной практики судов было выявлено большое количество недостатков действующего законодательства в области нормирования воздействий на окружающую среду. Анализ судебной практики показал, что значительная часть судебных споров связана с неправомерным привлечением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, с неправильным толкованием некоторых положений закона, а также с отсутствием четкого и последовательного разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основными причинами данных споров являются несовершенство юридической техники закона, коллизии правовых норм, а также пробелы в правовом регулировании. Эти недостатки составляют значительные трудности в правоприменении, поэтому для их устранения требуется пересмотр положений законодательных актов с учетом вышеуказанных предложений.
