(Бутаева Е. М.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 6)
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Е. М. БУТАЕВА
Бутаева Елена Михайловна — аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.
На сегодняшний день информация играет огромную роль как в организации государственного и муниципального управления, межгосударственном сотрудничестве, так и в жизни каждого человека. Современное информационное пространство должно быть доступным для всех заинтересованных лиц и учитывать интересы не отдельных групп или лиц, но всех граждан, общества и государства. По мнению профессора М. А. Вуса и Н. А. Войтович, информационное пространство определяется прежде всего следующими основными компонентами: — информационными ресурсами; — информационно-телекоммуникационной инфраструктурой; — системой массовой информации; — рынком информационных технологий, средств связи, информатизации и телекоммуникаций, информационных продуктов и услуг; — сопряженностью с мировыми открытыми сетями; — системой информационного законодательства <1>. ——————————— <1> Информационное общество. Информационные войны. Информационное управление. Информационная безопасность / Под ред. М. А. Вуса. СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, 1999. 212 с.
Расширение созидательных возможностей личности и общества в сфере производства невозможно без интенсивного развития информационно-коммуникационных технологий в той или иной сфере хозяйственной деятельности. Важным условием стабильного развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах, и в первую очередь на муниципальном уровне. Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее — ГрК РФ) в качестве одного из эффективных инструментов управления территорией предлагает органам местного самоуправления создание и ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (далее — ИСОГД) <2>. Причем ст. 57 ГрК РФ предусматривает деятельность по созданию и ведению данных информационных систем как обязанность органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. ——————————— <2> Статья 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) // Российская газета. 2004. 30 дек.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Система органов местного самоуправления в соответствии со ст. 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно <3>. Органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия при условии их материального и финансового обеспечения. ——————————— <3> Российская газета. 1993. 25 дек.
Компетенция органов местного самоуправления в области градостроительства закреплена в ст. 8 ГрК РФ <4>. Объем полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере деятельности зависит от конкретного вида муниципального образования: поселения; муниципального района; городского округа. ——————————— <4> Российская газета. 2004. 30 дек.
Характеристика видов муниципальных образований приведена в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <5>. ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Нормативно-правовые основы формирования ИСОГД закреплены в ст. 57 ГрК РФ, а также в Положении об информационном обеспечении градостроительной деятельности, утвержденном постановлением Правительства РФ от 9 июня 2006 г. N 363 <6>. ——————————— <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 25. Ст. 2725.
ИСОГД представляет собой систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Целью ведения ИСОГД является обеспечение органов государственной власти и местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства <7>. ——————————— <7> Часть 3 ст. 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) // Российская газета. 2004. 30 дек.
Исходя из целей создания, указанных законодателем в п. 3 ст. 56 ГрК РФ, ИСОГД — это единая технология учета, мониторинга, эксплуатации, контроля за использованием всех без исключения объектов инженерной инфраструктуры, недвижимости, коммуникаций и др.; единая технология мониторинга пространственной информации на основе создания и редактирования данных в реальном режиме времени (для автоматизированных версий); единая технология документооборота и автоматической генерации типовых документов по заданным шаблонам (градостроительный план территории и т. п.). Структура построения ИСОГД описана в Положении об информационном обеспечении градостроительной деятельности <8>. ——————————— <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 25. Ст. 2725.
К примеру, А. Береговских, директор ООО «Институт территориального планирования «Град», в своей статье «Роль информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) в развитии реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ)» предлагает следующую модель ИСОГД: «Комплексный проект разрабатывается на основе единой электронной базы о современном состоянии и использовании территории МО и содержит следующие разделы: — градостроительные паспорта городских и сельских поселений; — градостроительные паспорта населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений; — генеральные планы городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав; — проекты планировки и межевания межселенных территорий городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав; — правила землепользования и застройки; — оценочное зонирование и система расчета платежей за использование территорий городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав; — планы реализации генеральных планов городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав; — программы инвестиционного освоения территорий городских поселений; — публичный сборник основных положений градостроительного развития городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав; — создание службы ИСОГД и обучение ее сотрудников работе с созданной информационной системой обеспечения градостроительной деятельности» <9>. ——————————— <9> http://www. gisa. ru/info
Не секрет, что многие акты федерального уровня имеют много погрешностей с точки зрения юридической (законодательной) техники. Не исключение и ГрК РФ от 29.12.04. Неоднозначно сформулированы в ГрК РФ требования к информации, включаемой в фонд ИСОГД. Так, например, п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ указывает на то, что «информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах…» <10>. Статья 56 ГрК РФ закрепляет, что «информационные системы обеспечения градостроительной деятельности — организованный в соответствии с требованиями настоящего Кодекса систематизированный свод документированных сведений…» <11>. Часть 2 ст. 57 ГрК РФ устанавливает: «Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы» <12>. ——————————— <10> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) // Российская газета. 2004. 30 дек. <11> Там же. <12> Там же.
Учитывая важность (для принятия управленческих и градостроительных решений) информации, получаемой из ИСОГД, необходимо разобраться с вопросом о правовом режиме сведений, хранящихся в ИСОГД. На наш взгляд, в основе создания ИСОГД должны быть именно копии документов о градостроительной деятельности, а не сведения о них. Иное противоречит смыслу создания системы — «Целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства» <13>. Достоверные сведения могут быть взяты только из копии официального документа, полученной и хранящейся в установленном законом порядке. Так, п. п. 8 и 9 Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности закрепляется следующий порядок получения информации для ИСОГД: «8. Сведения, подлежащие размещению в информационной системе и полученные в соответствии с ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от органов государственной власти или органов местного самоуправления, регистрируются в книге учета сведений в день их поступления. В течение 14 дней с даты регистрации указанные сведения должны быть размещены в информационной системе. Внесение изменений в сведения, содержащиеся в информационной системе, осуществляется на основании информации, поступившей от органов государственной власти или органов местного самоуправления. Копии документов и материалов, на основании которых в сведения, содержащиеся в информационной системе, вносились изменения, помещаются в ранее открытые книги соответствующих разделов информационной системы» <14>. ——————————— <13> Часть 3 ст. 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) // Российская газета. 2004. 30 дек. <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 25. Ст. 2725.
Таким образом, принимать за основу формирования ИСОГД следует именно ч. 2 ст. 57 ГрК РФ, которая определяет, что в ИСОГД направляются не «сведения о документах», а «копии документов». Между тем законодатель не запрещает размещать в ИСОГД и сведения о градостроительной документации. Это могут быть различные аналитические, статистические и иные систематизированные отчеты о поступающих копиях градостроительных документов. Например, аннотированные списки, облегчающие поиск копий соответствующих документов (как в СПС «Гарант»). До принятия решения о создании ИСОГД, которое было обозначено законодателем в ГрК РФ от 29.12.2004, действовал государственный градостроительный кадастр. Специалисты по-разному относятся к замене государственного градостроительного кадастра информационной системой обеспечения градостроительной деятельности. Так, сотрудники Института экономики города, принимавшие участие в подготовке проекта ГрК РФ, принятого 29.12.2004, — Э. К. Трутнев, Л. Е. Бандорин считают создание ИСОГД обоснованным с точки зрения права и необходимым на данном этапе развития информационных технологий. Свою позицию по данному вопросу авторы издания «Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности» обосновывают следующим образом <15>. ——————————— <15> Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М.: Фонд «Институт экономики города», 2006.
По мнению Э. К. Трутнева, Л. Е. Бандорина, за достоверность и правильность информации, которая содержится в кадастре, должен отвечать орган, ведущий кадастр <16>. Гражданская ответственность, как правило, носит имущественный характер, и в случае причинения убытков пользователям кадастра недостоверными сведениями, представленными из кадастра, убытки должны быть возмещены из бюджета соответствующего уровня публичной власти. Несоответствие прежнего государственного градостроительного кадастра РФ данному критерию подтверждает ст. 54 ГрК РФ от 07.05.98, которая устанавливала, что «Вред, причиненный предоставлением недостоверных сведений государственного градостроительного кадастра, возмещается владельцем соответствующих информационных ресурсов» <17>. Э. К. Трутнев и Л. Е. Бандорин комментируют данное обстоятельство следующим образом: «Получается нелогично: у «государственного градостроительного кадастра», оказывается, не было ответственного «хозяина», поскольку если бы был «хозяин», то он бы и отвечал за недостоверные сведения, а не отсылал бы к иным лицам, которые действительно являются ответственными, или, напротив, было много «хозяев» — владельцев. Если же есть много хозяев, то каждый хозяин отвечает «за свое». Получается, что есть много частей, но нет целого — нет кадастра» <18>. ——————————— <16> Там же. С. 340. <17> Там же. С. 342. <18> Там же. С. 343.
Еще одно из отличий ИСОГД от государственного градостроительного кадастра Э. К. Трутнев и Л. Е. Бандорин связывают с моментом вступления градостроительной документации в юридическую силу: «Только с момента включения в кадастр прежде существовавший в статусе проекта соответствующий документ становится юридически значимым документом» <19>, в то время как в ИСОГД включаются документы, уже вступившие в юридическую силу. Таким образом, утверждают Э. К. Трутнев и Л. Е. Бандорин, «имеется некая информация, «первичность» которой определяется не фактом ее появления в таком «кадастре», а предшествующим фактом официального утверждения соответствующих документов, которые после этого перенаправляются в «кадастр» <20>. ——————————— <19> Там же. <20> Там же.
По сравнению с ранее действовавшими нормами о государственном градостроительном кадастре ГрК РФ в п. п. 2, 3 ст. 57 определяет фиксированные сроки включения документов в банк ИСОГД. Так, субъекты законодательной инициативы, принявшие, утвердившие и выдавшие градостроительные документы, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа или муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются и выдаются указанные документы. Согласно п. 8 Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности <21> информационные данные, подлежащие размещению в информационной системе и полученные от органов государственной власти или органов местного самоуправления, регистрируются в книге учета сведений в день их поступления. Орган местного самоуправления в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих копий размещает их в ИСОГД. ——————————— <21> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 25. Ст. 2725.
Обосновывая правовые и технологические преимущества ИСОГД, Э. К. Трутнев и Л. Е. Бандорин утверждают, что «ГрК РФ от 29.12.04 не создал «брешей и пустот» в части, например, мнимой утраты государственными органами инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности, якобы «передав муниципалитетам все, а государству не оставив ничего» <22>. Выгодные моменты создания и действия ИСОГД Э. К. Трутнев и Л. Е. Бандорин видят в том, что документы в области градостроительной деятельности «направляются по двум «адресам»: а) в архив, ведение которого не упраздняется ГрК РФ от 29.12.04; б) в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, формируемые на муниципальном уровне» <23>. ——————————— <22> Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. С. 344. <23> Там же. С. 344.
ГрК РФ от 29.12.04 изменил и содержание информационного фонда ИСОГД по сравнению с государственным градостроительным кадастром. Если качественный состав информации государственного градостроительного кадастра был сформулирован неоднозначно и в это понятие включалась вся информация о развитии территориального образования, то структура информации для ИСОГД определена в виде конкретных классов и видов документов, названных в п. 4 ст. 56 ГрК РФ. Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 только усовершенствовал технологические средства регулирования градостроительной деятельности для государственных органов за счет: «1) обязательности направления всех документов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, чего ранее не было и стало возможным благодаря ГрК РФ от 29.12.04; 2) открытости для всех заинтересованных лиц, включая государственные органы, материалов и документов, содержащихся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности» <24>. ——————————— <24> Там же. С. 346.
Уже в обозримом будущем комплексные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности станут неотъемлемым элементом управления территорией; их создание уже сейчас востребовано необходимостью получения достоверной и полной информации о градостроительной документации участниками инвестиционно-строительной деятельности. По мнению некоторых специалистов, выполняя задачи по сбору, систематизации и распространению градостроительных документов и сведений, а также взаимодействуя с государственным земельным кадастром, ИСОГД должна: — сократить материальные затраты и время на выполнение работ в сфере градостроительной деятельности; — обеспечить обоснованность решений и действий субъектов градостроительной деятельности путем предоставления актуальной информации о состоянии и планируемом развитии территории; — создать (на базе автоматизированных версий ИСОГД) систему взаимодействия органов власти и заинтересованных физических и юридических лиц при разработке и принятии градостроительной документации на основе электронных административных регламентов <25>. ——————————— <25> Аналитический отчет по теме: «Моделирование инфраструктуры обеспечения градостроительной деятельности и техническое проектирование автоматизированных ИСОГД (промежуточный, 1 этап)», выполнен муниципальным учреждением «Центр муниципальных информационных ресурсов и технологий» г. Череповца // http://www. gisa. ru.
Обзор высказанных в правовой и технической литературе мнений по рассматриваемому вопросу позволил автору данной статьи выделить следующие этапы создания и функционирования автоматизированной ИСОГД: Первый этап. Интегрирующей единицей управления территорией является цифровая топографическая карта, в связи с этим необходимо произвести обновление топографического материала. Второй этап. Непосредственно собрать и проанализировать весь объем градостроительной документации. Данный этап включает в себя создание структуры адресного реестра, структуры реестра физических и юридических лиц и пр. Третий этап. Создать концепцию муниципальной геоинформационной системы, которая должна описывать функционирование автоматизированной системы применительно к данной территории. Четвертый этап. Принять на уровне органа местного самоуправления правовой акт об автоматизированной ИСОГД — положение о порядке функционирования системы, правах и обязанностях разработчиков, владельцев и пользователей системы, с регламентацией вопросов оплаты за предоставление информации из ИСОГД и т. п. Заключительный этап — внедрение ИСОГД, где необходимо обеспечить опытную эксплуатацию, обучение пользователей, промышленную эксплуатацию автоматизированной системы, а также ее сопровождение в течение того времени, которое понадобится пользователям для освоения системы. Опираясь на опыт, накопленный отдельными муниципальными образованиями, федеральному законодателю предстоит решить круг вопросов, связанных с функционированием ИСОГД: 1. Предусмотреть финансово-организационные возможности создания автоматизированных ИСОГД повсеместно. 2. Разработать нормативно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также участников инвестиционно-строительной деятельности при принятии градостроительной документации и решений на основе электронных административных регламентов (в электронных ИСОГД). 3. Особого внимания требует проблема правового регулирования процесса обмена на постоянной и безвозмездной основе копиями периодически актуализируемых документов, содержащихся в государственном кадастре недвижимости и муниципальных ИСОГД. 4. ГрК РФ указывает на источники получения градостроительной документации для ИСОГД — органы государственной власти или органы местного самоуправления <26>. В свою очередь, Положение об информационном обеспечении градостроительной деятельности <27> в п. 6 устанавливает структуру ИСОГД, описывает содержательную ее часть за счет обязательных данных, которые включаются в ИСОГД, но пока остается открытым вопрос о «необязательных» данных, которые могут быть включены в ИСОГД. Их ГрК РФ именует «иные необходимые для осуществления градостроительной деятельности сведения» <28>. Представляется, что формирование структуры, объема и содержания «необязательных» сведений о градостроительной деятельности должно осуществляться с учетом мнения физических и юридических лиц — потенциальных пользователей ИСОГД, тем более что на местном уровне с действием ГрК РФ от 29.12.2004 уже накоплен опыт публичных слушаний и иных форм взаимодействия органов местного самоуправления и заинтересованных в градостроительной деятельности лиц. На наш взгляд, эти «необязательные» данные, которые могут быть включены в ИСОГД, если они получены от физических или юридических лиц (например, проектно-конструкторских организаций) на бесплатной основе, должны, в свою очередь, бесплатно предоставляться пользователям ИСОГД. ——————————— <26> Статьи 56, 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) // Российская газета. 2004. 30 дек. <27> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 25. Ст. 2725. <28> Пункт 1 ст. 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) // Российская газета. 2004. 30 дек.
5. Внести поправки в ГрК РФ о необходимости создания ИСОГД на федеральном и региональном уровнях. 6. Организовать на федеральном и региональном уровне постоянно действующую систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров работников органов местного самоуправления, в чьи должностные обязанности входят функции по ведению ИСОГД. 7. Разработать (с привлечением всех заинтересованных субъектов — органов федеральной, региональной и муниципальной власти, инвесторов, проектировщиков) и принять следующие документы: а) типовые соглашения по порядку обмена актуализированными данными между ИСОГД и государственными информационными системами; б) типовой регламент взаимодействия и обмена информацией между органами, осуществляющими формирование и ведение государственных информационных ресурсов (ГЗК, государственный кадастр объектов недвижимости и др.), с органами, в задачи которых входит обеспечение функционирования муниципальных ИСОГД.
Библиографический список
1. Аналитический отчет по теме: «Моделирование инфраструктуры обеспечения градостроительной деятельности и техническое проектирование автоматизированных ИСОГД (промежуточный, 1 этап)», выполнен муниципальным учреждением «Центр муниципальных информационных ресурсов и технологий» г. Череповца// http://www. gisa. ru. 2. Береговских А. Роль информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) в развитии реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) // http://www. gisa. ru/info. 3. Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. 4. Информационное общество. Информационные войны. Информационное управление. Информационная безопасность / Под ред. М. А. Вуса. СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, 1999.
