(Протопопов А. В.) («Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление», 2006, N 5)
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ НАЧАЛЬНИКА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОРГАНА ФСИН РОССИИ
А. В. ПРОТОПОПОВ
Протопопов А. В., начальник территориального органа ФСИН России по Рязанской области.
Для осуществления эффективной руководящей политики начальник территориального органа должен обладать не только определенными личностными качествами, знать особенности своей профессиональной деятельности, но в первую очередь обязан знать нормативно-правовые основы выполняемых им управленческих функций, отраженных в соответствующих должностных инструкциях. Заметим, что к числу основных недостатков должностных инструкций руководителей органов и учреждений уголовно-исполнительной системы отдельные исследователи относят следующие <1>: недостаточную глубину, фрагментарность разработки раздела о правах руководителя, которые нередко путаются с обязанностями; формальность раздела об ответственности руководителя, отсутствие подробной детализации фактических оснований ответственности, их связи с правами и обязанностями; неопределенность общих критериев оценки качества и эффективности выполняемых руководителем функций по должности. ——————————— <1> Голодов П. В. Правовое регулирование и организация деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы: Дис. … канд. юрид. наук. Вологда, 2006. С. 71 — 72.
При этом мы согласны с мнением Л. А. Сергиенко, исследовавшего проблему правовой регламентации управленческого труда <2>, что должностные инструкции должны создавать нормативную базу для решения вопроса об эффективности работы руководителей, для контроля и стимулирования, объективизации привлечения их к ответственности. ——————————— <2> Сергиенко Л. А. Правовая регламентация управленческого труда. М., 1984. С. 46.
Вместе с тем результаты проведенного исследования в сфере управленческой деятельности руководителя территориального органа УИС указывают на недостаточную проработанность должностной инструкции начальника территориального органа, производность отдельных пунктов инструкции руководителя от самого Положения о территориальном органе, неучет ряда нормативно-правовых актов, содержащих управленческие функции начальника территориального органа УИС <3>. ——————————— <3> См.: Щедрин Ю. В. Организационно-правовые основы управленческой деятельности начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Рязань, 2004. С. 16.
В связи с этим проведен анализ функциональных обязанностей начальников территориальных органов ФСИН России, который позволил выделить основные сферы их деятельности, а также выявить нормативно-правовую основу выполняемых ими функций. Отметим, что функциональные обязанности начальника территориального органа ФСИН России реализуются в следующих сферах его профессиональной деятельности: организационно-управленческой; кадровой и воспитательной работы; организации режима, охраны и профилактики правонарушений; производственно-хозяйственной деятельности; организации работы по соблюдению прав человека в УИС; организации гражданской обороны, защиты в ЧС и действий при ЧО. Каждая из указанных сфер деятельности начальника территориального органа ФСИН России регламентируется строго определенными правовыми актами. Рассмотрим нормативно-правовое обеспечение реализации функциональных обязанностей начальника территориального органа ФСИН России в конкретных сферах его деятельности. 1. Основные функциональные обязанности в сфере организационно-управленческой деятельности регламентируются в следующих ведомственных нормативно-правовых актах: — на основании Приказа ФСИН России от 8 августа 2005 г. N 703 «Об организации планирования в уголовно-исполнительной системе» осуществляется работа начальника территориального органа ФСИН России по организации планирования деятельности структурных подразделений аппарата управления, исправительных учреждений и предприятий, входящих в УИС; — начальник территориального органа ФСИН России осуществляет общее руководство работой по изучению, обобщению и распространению передового опыта в подведомственных органах и учреждениях. Данная функция регламентируется Приказом ФСИН России от 19 августа 2005 г. N 721 «О работе по изучению, распространению и внедрению передового опыта в Федеральной службе исполнения наказаний»; — начальник территориального органа ФСИН России принимает необходимые организационно-распорядительные меры по оптимизации функционирования структурных подразделений, учреждений и предприятий, направленных на достижение стабильных рейтинговых показателей. Реализация данной функции регулируется Приказом ФСИН России от 15 апреля 2005 г. N 262 «О совершенствовании рейтинговой оценки деятельности территориальных органов ФСИН»; — начальник территориального органа ФСИН России принимает участие в работе Совета при Управлении УИС по федеральному округу, согласно Положению о совете при Управлении УИС по федеральному округу (утв. Приказом Минюста России от 6 декабря 2001 г. N 322); — начальник территориального органа ФСИН России организует контроль за исполнительской дисциплиной в подведомственных учреждениях и подразделениях. Данная функция закреплена, во-первых, в Инструкции о порядке организации и осуществлении контроля за исполнительской дисциплиной во ФСИН России (утв. Приказом ФСИН России от 28 мая 2005 г. N 192). Во-вторых, в Инструкции по организации инспектирования учреждений и органов УИС (утв. Приказом ФСИН России от 4 апреля 2005 г. N 231). 2. Основные обязанности в сфере кадровой и воспитательной работы отражены в следующих нормативно-правовых актах: — согласно Инструкции о формировании резерва руководящих кадров ФСИН России и работе с ним (утв. Приказом Минюста России от 5 августа 2005 г. N 127) в функциональные обязанности начальника территориального органа входят организация работы по формированию резерва руководящих кадров, контроль за проводимой работой в данной сфере; — начальник территориального органа ФСИН России организует выполнение положений нормативно-правовых актов, касающихся воспитания сотрудников, их профессионального развития и роста, а также применения мер поощрения и взыскания. Это важное направление его деятельности регламентируется в первую очередь Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел РФ в учреждениях и органах УИС (утв. Приказом Минюста России от 6 июня 2005 г. N 76). Кроме того, начальник территориального органа ФСИН России опирается на положения Концепции воспитания работников УИС на период 2006 — 2010 гг. 3. Обязанности в сфере организации режима, охраны и профилактики правонарушений: — начальник осуществляет общее руководство организацией охраны и конвоирования осужденных. Данная функция закреплена в Инструкции по охране исправительных учреждений, следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы (утв. Приказом Минюста России от 15 февраля 2006 г. N 21-дсп), Наставлении по служебной деятельности специальных подразделений по конвоированию УИС Минюста России (утв. Приказом Минюста России и МВД РФ от 25 ноября 2000 г. N 346-дсп/1205-дсп); — начальник территориального органа определяет численность младших инспекторов для каждой колонии, исходя из объема службы по осуществлению надзора и норм положенности личного состава, особенностей оперативной обстановки, а также утверждение планов надзора за осужденными на год в зависимости от местных условий и складывающейся оперативной обстановки, а также месячным планам и решением на сутки, разрабатываемыми в колонии и утверждение вносимых в них коррективов. Организует внезапные периодические проверки осуществления надзора дежурными сменами. Разрабатывает в этих целях графики проверок начальствующим составом территориальных органов УИС дежурных смен. Указанные функции регламентируются нормативно-правовыми актами Министерства юстиции Российской Федерации: Инструкцией о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях (утв. Приказом Минюста России от 7 марта 2000 г. N 83), Инструкцией об организации службы по обеспечению надзора за подозреваемыми, обвиняемыми и осужденными, содержащимися в следственных изоляторах и тюрьмах уголовно-исполнительной системы (утв. Приказом Минюста России от 3 октября 2005 г. N 204-дсп); — начальник территориального органа ФСИН России определяет введение режима особых условий в соответствии со ст. 85 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, а также принятие решения об усиленном варианте несения службы по надзору. Организует взаимодействие с органами внутренних дел, воинскими частями внутренних войск МВД РФ и другими органами государственной власти и управления при наступлении чрезвычайных ситуаций и обстоятельств. Принимает решения о командировании сотрудников отдела специального назначения и сотрудников аппарата управления для оказания практической помощи в исправительные учреждения на период усиления надзора, а равно перевод части начальствующего состава на казарменное положение. Принимает решения о проведении специальной операции. Данные функции регламентируются целым рядом актов Минюста России, к числу которых относятся следующие: Приказ от 7 марта 2000 г. N 83 «Об утверждении Инструкции о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях»; Приказ от 3 октября 2005 г. N 204-дсп «Об утверждении Инструкции об организации службы по обеспечению надзора за подозреваемыми, обвиняемыми и осужденными, содержащимися в следственных изоляторах и тюрьмах уголовно-исполнительной системы»; совместный Приказ Минюста России и МВД России от 1 сентября 1998 г. N 578-дсп/130-дсп «О порядке взаимодействия сил и средств УИС Минюста России с органами внутренних дел и воинскими частями внутренних войск при возникновении чрезвычайных обстоятельств»; Приказ Минюста России от 4 апреля 2005 г. N 29-дсп «Об утверждении Инструкции по планированию и подготовке сил и средств уголовно-исполнительной системы к действиям при чрезвычайных обстоятельствах»; Приказ Минюста России от 16 мая 2003 г. N 160 «Об утверждении Инструкции о порядке действий начальников учреждений и органов УИС Минюста России при возникновении угрозы взрыва на подведомственных объектах». 4. Обязанности в сфере производственно-хозяйственной деятельности: — начальник территориального органа организует контроль за надлежащим приемом и распределением благотворительной и гуманитарной помощи (содействия) подведомственным учреждениям и предприятиям согласно Приказу ГУИН Минюста России от 3 октября 2002 г. N 192 «Об утверждении Правил приема благотворительной, гуманитарной помощи (содействия) учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы Минюста России»; — начальник территориального органа ФСИН России осуществляет разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности на производственных объектах уголовно-исполнительной системы. Осуществляет функции государственного заказчика, в том числе в области государственного оборонного заказа, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Данные функции регламентируются Законом РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Они отражены в полномочиях ФСИН России, закрепленных в Положении о Федеральной службе исполнения наказаний (утв. Указом Президента от 13 октября 2004 г. N 1314); — начальник территориального органа ФСИН России организует материально-техническое обеспечение деятельности подведомственных учреждений и подразделений. Осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, переданного учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы, предприятиям учреждений, исполняющих наказания, а также иным предприятиям и учреждениям, специально созданным для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, в соответствии с законодательством Российской Федерации. Эти функции также регулируются Законом РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и Положением «О Федеральной службе исполнения наказаний». 5. Обязанности в сфере организации работы по соблюдению прав человека в УИС: — начальник территориального органа ФСИН России обеспечивает охрану прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Это регулируется Законом «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Положением «О Федеральной службе исполнения наказаний»; — начальник территориального органа ФСИН России организует ведомственный контроль за соблюдением прав человека в исправительных учреждениях. Данная функция регламентируется Положением об организации контроля за соблюдениям законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, а также прав человека в учреждениях и органах УИС Минюста России (утв. Приказом Минюста России от 10 июня 2003 г. N 140), а также Инструкцией о порядке проведения проверок соблюдения законодательных и иных нормативно-правовых актов РФ, а также прав человека в учреждениях и органах УИС Минюста России (утв. Приказом Минюста России от 3 сентября 2003 г. N 213); — начальник организует деятельность по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации на основании Уголовно-исполнительного кодекса, Положения «О Федеральной службе исполнения наказаний». 6. Обязанности в сфере организации гражданской обороны защиты в чрезвычайных ситуациях и действий при чрезвычайной обстановке. В вопросах гражданской обороны, защиты от чрезвычайной ситуации начальник территориального органа ФСИН России осуществляет общее руководство подготовкой органа к действиям в условиях военного времени, проведением мероприятий, предусмотренных планами перевода деятельности подразделений с мирного на режим военного времени и гражданской обороны. Несет персональную ответственность за: организацию и осуществление мероприятий гражданской обороны в территориальном органе; создание необходимых запасов и обеспечение сохранности и освежения средств индивидуальной защиты и имущества гражданской обороны; создание необходимого фонда средств коллективной защиты; подготовку всех категорий обучаемых по гражданской обороне. Начальник территориального органа ФСИН России выполняет следующие обязанности: обеспечивает организацию исполнения нормативных правовых актов РФ по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций; разрабатывает план гражданской обороны на военное и мирное время, осуществляет ввод их в действие установленным порядком; создает, подготавливает и поддерживает в готовности органы управления и формирования гражданской обороны; организует подготовку и обучение всех категорий обучаемых; планирует и осуществляет организационные и инженерно-технические мероприятия, повышающие устойчивость функционирования территориального органа ФСИН России в военное время; создает (строительство, переоборудование) необходимые защитные сооружения; накапливает, хранит и поддерживает в готовности необходимые средства индивидуальной, медицинской защиты, приборы разведки и дозиметрического контроля, средства дегазации и дезактивации, материальные ресурсы и имущество ГО; представляет в центральный аппарат ФСИН России перечень мероприятий гражданской обороны, требующих капитальных вложений и материально-технических средств, а также предложения по их финансированию; распределяет материальные, финансовые и иные средства для нужд гражданской обороны в пределах своей компетенции; осуществляет взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, территориальными органами управления по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, органами военного командования, внутренних дел, ФСБ России; выполняет мероприятия по установленным степеням готовности. Данные обязанности регламентируются Приказами Минюста России от 28 августа 2001 г. N 225-дсп и от 9 декабря 2002 г. N 63с. В вопросах действия при чрезвычайных обстоятельствах начальник территориального органа ФСИН России выполняет следующие обязанности: руководит разработкой Плана действий при чрезвычайных обстоятельствах (ЧО); возглавляет оперативный штаб территориального органа (руководит группировкой сил и средств) при выполнении задач, решаемых ФСИН при ЧО; руководит подготовкой сил и средств к действиям при ЧО; проводит занятия (учения) с органами управления и подразделениями по действиям при ЧО; организует проверку готовности подчиненных учреждений (подразделений) к действиям при ЧО; организует систему служебной подготовки в территориальном органе ФСИН России. Данные функции регламентируются Приказом Минюста России от 4 апреля 2005 г. N 29-дсп. В заключение необходимо отметить, что при реализации функциональных обязанностей начальник территориального органа ФСИН России руководствуется нормативно-правовыми актами, регламентирующими организацию управленческой деятельности, организацию и осуществление кадровой, воспитательной работы, обеспечение охраны, безопасности, профилактики правонарушений, производственно-хозяйственную деятельность, проведение мероприятий в особых условиях функционирования органов и учреждений УИС, организацию работы по соблюдению прав человека в учреждениях, исполняющих наказания. Следовательно, в должностной инструкции начальника территориального органа ФСИН России каждая функция должна быть подкреплена соответствующими нормативно-правовыми актами, регулирующими данное направление деятельности органов и учреждений УИС. При этом следует постоянно учитывать изменения в законодательстве, ведомственных актах. Необходимо четкое разграничение прав и обязанностей руководителей территориальных органов ФСИН России, содержащихся в должностных инструкциях, обеспечение связи обязанностей с ответственностью руководителей. При формировании прав и обязанностей учитывать требования международных стандартов, уголовно-исполнительного законодательства к администрации органов, исполняющих наказания.
