(Федосеева Н. Н., Заклязминская А. Н.) («Административное право и процесс», 2010, N 5)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ: ИНСТРУМЕНТЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И НОВЫЙ ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА <*>
Н. Н. ФЕДОСЕЕВА, А. Н. ЗАКЛЯЗМИНСКАЯ
——————————— <*> Fedoseeva N. N., Zaklyaz’minskaya A. N. Administrative regalements: instruments of contemporary state management and new institute of administrative law.
Федосеева Наталья Николаевна, старший преподаватель Муромского филиала Владимирского государственного университета.
Заклязминская Анастасия Николаевна, студентка 4-го курса Муромского филиала Владимирского государственного университета.
В современной России остро назрела необходимость масштабной работы над коренным совершенствованием государственного управления, повышения его эффективности. Механизм управления в России несовершенен, все еще много остается избыточных государственных функций. Именно повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемого через инструменты административной реформы, создает условия для построения реального демократического государства в России.
Ключевые слова: административная реформа, государственные функции, государственное управление, административные регламенты.
The necessity of serious work on core improvement of state management, improvement of efficiency thereof is vital in Russia. The mechanism of management is imperfect in Russia; there are a lot of superfluous state functions. The improvement of efficiency and productivity of state management realized through the instruments of administrative reform creates conditions for construction of a democratic state in Russia.
Key words: administrative reform, state functions, administrative regalements.
Одним из главных направлений административной реформы является разработка и внедрение административных регламентов, с привлечением к этому процессу всех инструментов гражданского общества, с целью улучшения административного регулирования исполнения государственных функций. Необходимость появления такого института административного права особенно стала очевидной после реформы исполнительной власти 2004 г., когда была введена «трехчленная» структура федеральных органов — министерства, агентства и службы <1>. Уже в 2004 г. ФЗ N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предписывал осуществлять разработку должностных регламентов государственных гражданских служащих на основе административных регламентов, однако само понятие «административный регламент» в Законе не было сформулировано, неопределенно и понятие «регламентация» <2>. ——————————— <1> Велетминский И. Регламент для реформы // Государство и право. 2007. N 6. С. 23. <2> Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 18.
В проекте Закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в РФ» под административным регламентом понимается система требований к административным процессам, к составляющим их действиям и решениям, их последовательности. Что же касается содержания административных регламентов, то оно определяется отношениями и сферой управления, которые регламент призван систематизировать. В России активная работа по внедрению ЭАР начала проводиться в рамках Концепции административной реформы в РФ в 2006 — 2008 гг. В целях реализации данной Концепции Правительство РФ 11 ноября 2005 г. приняло Постановление «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», устанавливающее требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Как показывает практика, в связи с развитием информационных систем в российской действительности происходит активное внедрение информационных и коммуникационных технологий в систему государственного управления и повседневную деятельность органов государственной власти. Многие исследователи отстаивают необходимость внедрения и использования электронных административных регламентов (далее — ЭАР), по которым чиновники будут взаимодействовать между собой и гражданами в виртуальном пространстве <3>. ——————————— <3> Борисов С. Административная реформа в электронном формате // Рос. газета. N 2. 2004.
Правовой статус ЭАР закрепляется обычным административным регламентом, утверждаемым нормативным правовым актом соответствующего уровня. Например, использование ГАС «Выборы» регулируется ФЗ «О Государственной автоматизированной системе РФ «Выборы» от 10 января 2003 г. ЭАР состоят, во-первых, из автоматизированных, с применением единой информационно-программной базы регламентов отдельных деловых процессов (основных, вспомогательных и управленческих). Во-вторых, из электронных должностных регламентов, являющихся автоматизированными рабочими местами. В-третьих, из институциональных электронных регламентов, включающих информационную и нормативно-правовую базу, стандарты услуг и взаимодействий, порядок координации отдельных деловых процессов и подразделений ведомства, систем управления, модернизации и контроля этих процессов <4>. ЭАР деловых процессов представляют собой своды автоматизированных «решающих правил» (внутренних полномочий, маршрутов согласований, процедур и правил выполнения функций и их элементов). Их составной частью являются стандарты услуг и взаимодействий органов исполнительной власти с внешними клиентами (гражданами, бизнесом, другими институтами общества и государства) по каждой из установленных для этих органов функций. ——————————— <4> Клименко А. В. Электронные административные регламенты // Институт проблем государственного и муниципального управления. Государственный университет — Высшая школа экономики. Теория и практика государственного управления. Состояние и механизмы модернизации российского государственного управления. М.: Эпифания, 2004.
Несмотря на то что внедрение ЭАР является одним из приоритетов в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия», используются лишь отдельные элементы ЭАР в виде внешних сервисов, внутреннего электронного документооборота, частичной автоматизации рабочих процессов. Как правило, эти элементы недостаточно согласованы между собой. Практически ни в одном органе исполнительной власти не было комплексного внедрения информационно-коммуникационных технологий на основе оптимизированных деловых процессов. Отдельные деловые процессы внутри ведомств автоматизируются зачастую на разных платформах и в разных режимах. Это в значительной степени обесценивает вложения в компьютерную технику и телекоммуникационные сети <5>. ——————————— <5> Клименко А. В. Указ. соч.
Сущность электронного административного регламента в том, что он призван установить правила внутриведомственных взаимодействий, полномочия, соподчиненность подразделений, задать язык внутриведомственного и межведомственного общения (стандарты внутренних и внешних информационных потоков). Элементом институционального регламента служит система управления деловыми процессами и их изменениями, контроля их исполнения. Кроме того, институциональный регламент включает информационные базы статистической отчетности, систему оперативной оценки исполнения обязанностей и отдельных поручений <6>. ——————————— <6> Там же.
Причем принципиально важным является следующее: после того как порядок действий пользователя этой системы, набор необходимых данных для формирования внутренних и выходных документов, маршрут документооборота и прочее зафиксированы в программном коде, изменить их в процессе реализации правоприменительной деятельность невозможно <7>. ——————————— <7> Амелин Р. В., Чаннов С. Е. Автоматизированная информационная система как источник права // Информационное право. 2008. N 2. С. 24.
Парадоксальным образом такой «машине» население будет доверять больше, чем чиновнику. Схема эта непроста. Регламенты согласований, регламенты подготовки решений, регламенты взаимодействий — и все это автоматизировано, облечено в электронную форму, потому что так проще следить за прохождением документа или реализацией услуги. На выходе — целые «административные карты» ведомств. Но по ним по крайней мере можно будет найти выход из лабиринта <8>. ——————————— <8> Барциц И. Н. Указ. соч. С. 7.
Необходимо отметить то, что формирование института регламента в РФ осуществляется на основе учета и заимствования зарубежного опыта. Хотя прямого аналога термина «административный регламент» в других странах не существует, многие государства рассматривают вопросы упорядочения и формализации процедур взаимодействия и оказания государственных услуг в совокупности с их четкой регламентацией как один из основных элементов создания эффективного государства. Например, термин administrative regulations в практике госорганов США носит, скорее, характер описания правил взаимодействия внутри ведомства и ведомства с его клиентами, напоминая по своему содержанию российский административный регламент. В Великобритании такая система носит название стандартов работы с гражданами. Она включает определение для государственных служащих показателей работы с населением. Во Франции, в соответствии с Законом о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 г., каждому государственному учреждению определены их обязательства по отношению к гражданам в соответствующих документах в электронном формате. Так, административные регламенты должны содержать информацию, необходимую и достаточную как для получателя государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственных функций или предоставляемой государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти. Для гражданина принятие административных регламентов должно обеспечить упрощение процедуры, повысить открытость и прозрачность деятельности государственных служащих и органов. Главным итогом применения административных регламентов должны стать: сокращение сроков представления гражданам и организациям государственных услуг; уменьшение количества документов, подаваемых гражданином для получения услуги; установление исчерпывающего и четкого перечня оснований для отказа в предоставлении услуги; четкая регламентация процессов, включенных в административную процедуру; широкое использование современных информационных и коммуникационных технологий; создание механизмов досудебного обжалования решений, действия и бездействия работников органов исполнительной власти, участвующих в оказании государственной услуги; повышение персональной ответственности должностных лиц за соблюдение административных процедур <9>. ——————————— <9> Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Информационная система «Гарант».
В последнее время учеными и практическими работниками стало заостряться внимание на проблемах, связанных с использованием ЭАР. Например, Р. В. Амелин и С. Е. Чаннов <10> подчеркивают, что ЭАР является не просто копией административного регламента, представленной в электронной форме. Если административный регламент представляет собой алгоритм исполнения органом власти возложенных на него полномочий, то ЭАР является автоматизированной информационной системой, реализующей этот алгоритм на основе программных средств и ИТ. ——————————— <10> Амелин Р. В., Чаннов С. Е. Указ. соч. С. 23 — 27.
С одной стороны, это обстоятельство может рассматриваться как несомненно положительное, так как оно уменьшает объем дискреционных полномочий соответствующих должностных лиц, не позволяя им уклониться от исполнения требований действующего законодательства, что способствует понижению уровня коррупциогенности в государственном и муниципальном управлении <11>. Однако здесь следует вспомнить, что всякая государственная деятельность невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц <12>. А ЭАР эту свободу принятия решений сводят к минимуму, так как в регламенте не могут (и не должны) быть прописаны все многочисленные детали сложного процесса принятия управленческого решения. В частности, в ЭАР не содержатся технические требования к формату хранения данных, к структуре базы данных и т. д. В процессе создания ЭАР их разработчики (как правило, не имеющие юридического образования и не знакомые со всеми тонкостями законодательства) вынуждены самостоятельно принимать множество решений. Полученная в результате система может содержать неочевидные, проявляющиеся в весьма специфических случаях, расхождения с регламентом, который автоматизируется. ——————————— <11> См. подр.: Наумов С. Ю. Методика оценки и анализ законов на коррупциогенность // Вестник Приволжского фонда по реализации антикоррупционных программ и программ экономической безопасности. 2007. N 1. <12> Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: Анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. N 2.
При наличии в ЭАР серьезных ошибок в работе возникает серьезная правовая проблема. Она связана с тем, что четко определенных механизмов отказа от ЭАР не существует, даже если ошибка установлена. Дело состоит в том, что в отличие от административного регламента, который является нормативным документом, в отношении которого существует проработанная система его принятия, утверждения, изменения и отмены, ЭАР такого статуса не имеет. Поэтому, в случае если в работе ЭАР будут выявлены ошибки, необходимо будет отменять нормативный акт, утвердивший данный ЭАР, и заменять его новым. Данный способ, на взгляд Р. В. Амелина и С. Е. Чаннова, характеризуется несколькими серьезными недостатками. 1. Низкое качество законодательства в области регулирования правового режима ЭАР, поскольку нормативные акты в данной сфере принимаются различными органами при отсутствии единой системы, единых требований и единой юридической технологии. При этом, как показывает практика, низкое качество нормативной базы по внедрению автоматизированной информационной системы или даже ее полное отсутствие не является препятствием для ее внедрения <13>. ——————————— <13> Яркий пример такого рода — система ЕГАИС, предназначенная для декларирования производства и оборота спиртосодержащей продукции, благодаря которой, по мнению некоторых аналитиков, в июне 2006 г. «прилавки магазинов быстро очистились от спиртного». Разработчикам данной системы вообще не было выдано техническое задание. См. подробнее: Протасов П. Разобраться без бутылки: спиртное на прилавки вернулось, а осадочек остался // Компьютерра. 2006. N 35; Парфентьева И. ЕГАИС разберут на модули, если налоговики не заплатят разработчику системы // Коммерсантъ. 2007. N 16(3736).
2. Разрыв между реальным состоянием ЭАР и определяющим его режим нормативным актом, так как последний может не в полной мере отражать все особенности ЭАР. 3. Усложненная процедура оспаривания <14>. ——————————— <14> В принципе при обнаружении существенных ошибок в работе ЭАР суд может вынести решение о признании «сопровождающего» его нормативного акта недействующим. Однако добиться такого решения будет достаточно сложно, если противоречия действующему законодательству имеются в самом ЭАР, но отсутствуют в регулирующем его нормативном акте, так как у суда в таком случае не будет формальных оснований для признания недействительности данного акта.
4. Отсутствие эффективных механизмов общественного контроля за процессом реализации государственных полномочий с использованием ЭАР (при том что обеспечение такого контроля является одной из главных целей административной реформы вообще и разработки административных регламентов в частности). Дело в том, что анализ нормативных правовых актов, утверждающих административный регламент, должностные регламенты и правовой режим системы, автоматизирующей эти регламенты и процессы, не позволяет сделать вывод о том, что система полностью соответствует этим регламентам, корректно работает и не нарушает ни чьих прав и законных интересов. Причина в том, что сама система, ее проектная документация и исходный код не являются открытыми, а следовательно, не могут быть проанализированы общественностью и заинтересованными лицами. Важнейший механизм обеспечения надлежащего качества правового регулирования — открытость законодательства — при этом не работает. Затруднено также доказывание случаев нарушения законных прав и интересов вследствие некорректной работы программы. Как способ избежать всех отмеченных проблем можно предложить ввести обязательное тестирование в государственных органах вводимых ЭАР с целью выявления возможных недочетов и ошибок в работе. В отличие от понимания объекта регламентации в США и ФРГ, в Российской Федерации под объектом регламентации понимают в большей степени не взаимодействия, структуры и ответственности структур и отдельных лиц, а административные процедуры, т. е. в целом для российской практики предлагается большая степень детализации регламента <15>. ——————————— <15> Старилов О. О сущности и новой системе административного права // Государство и право. 2000. N 5.
Другая группа проблем, выявленных при разработке административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления услуг), связана именно с требованиями к детальному описанию отдельных действий служащих. В качестве оснований для критики такого уровня детализации используется тезис о высоком качестве описания и регламентации административных процедур, однако все это не дает возможности установления ответственности при реализации административных процедур. Еще одной проблемой разработки административных регламентов исполнения государственных функций является обозначение, кто выполняет каждое действие. Действительно, если указывается должность, то регламент получается излишне жестким. Так как административные регламенты исполнения государственных функций утверждаются федеральным органом исполнительной власти в виде нормативного правового акта, то любое изменение должности в процессе потребует соответствующего изменения регламента, что нерационально и ограничивает процедуры оптимизации. Поэтому при работе над проектами административных регламентов целесообразно использовать так называемые роли, что предполагает выделение устойчивых наборов работ и обозначения ответственности за них. Так, например, можно выделить роль «ответственный за корреспонденцию», «ответственный за выбор исполнителя», «ответственный за утверждение документа» и т. д. Очевидно, что в большом количестве случаев это будет специалист отдела, начальник отдела, руководитель структурного подразделения или органа, однако целесообразно устанавливать такое соответствие в дальнейшем <16>. ——————————— <16> Яцкин А. В. Указ. соч. С. 21 — 23.
Следующая проблема тесно связана с разработкой регламентов, требующих межведомственного взаимодействия, причем на различных уровнях (федеральном, региональном и муниципальном). Следует предусмотреть и закрепить необходимость разработки единого регламента в ситуации, когда процесс предоставления услуги носит межведомственный характер, особенно в случае взаимодействия федеральных органов власти, находящихся в ведении разных министерств, а также при взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти. Недопустимо, когда регламентации подвергается только небольшая часть единого процесса, оптимизация проводится частично, только в рамках одного органа, а при этом для получения результата заявитель должен зачастую пройти по цепочке из нескольких органов и организаций <17>. ——————————— <17> Там же. С. 24.
Применение электронных форм предоставления и исполнения регламентов может дать колоссальные конкурентные преимущества и привести к резкому повышению эффективности деятельности государств. Россия в силу объективных причин отстает как по темпам, так и по уровню электронизации от стран с развитой экономикой. Проблема и в том, что, в отличие от административного регламента, который является нормативным документом и в отношении которого существует проработанная процедура его принятия, утверждения, изменения и отмены, электронный административный регламент в области государственного и муниципального управления такого статуса не имеет. Низко качество законодательства в области регулирования правового режима использования государственных и муниципальных автоматизированных информационных систем, которые представлены в виде электронных административных регламентов, поскольку нормативные акты в этой области принимаются различными органами при отсутствии единой системы, единых требований и единой юридической технологии. Обобщая проблемы, возникающие при реализации административных регламентов и ЭАР в РФ, следует отметить, что эффективное и качественное решение данных проблем возможно лишь с учетом и заимствованием положительного опыта зарубежных государств. Ускорит формирование целостной системы регламентов в России как специфических инструментов регулирования деятельности органов исполнительной власти скорейшее завершение разработки законопроектов как о стандартах государственных услуг, так и об административных регламентах и принятие соответствующих законов. В перспективе это даст возможность с большей степенью уверенности говорить о фактическом формировании подотрасли российского административного права — права административных регламентов.
