(Гадаборшева З. Б.) («Российский следователь», 2013, N 16)
ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ <*>
З. Б. ГАДАБОРШЕВА
——————————— <*> Gadaborsheva Z. B. Organization of procurator’s supervision of execution of laws in the sphere of entrepreneurial activity.
Гадаборшева Зинаида Бекхановна, аспирант кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин юридического факультета Московского гуманитарного университета.
В статье рассмотрены теоретические вопросы, касающиеся понятия и основных элементов организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности; исследованы существующие научные точки зрения по данному поводу; сформулированы и обоснованы авторское понятие и система основных элементов названного правового института.
Ключевые слова: прокурорский надзор, организация прокурорского надзора, элементы прокурорского надзора, надзор за исполнением законодательства, предпринимательская деятельность, прокурор, точное и единообразное исполнение законов.
The article considers theoretical issues related to the concept and basic elements of organization of procurator’s supervision of execution of legislation in the sphere of entrepreneurial activity; studies the existing scientific viewpoints with regard to this issue; formulates and substantiates the author’s concept and system of basic elements of the said legal institute.
Key words: procurator’s supervision, organization of procurator’s supervision, elements of procurator’s supervision, supervision of execution of legislation, entrepreneurial activity, procurator, exact and uniform execution of laws.
Обязательным условием функционирования любого учреждения, объединения и структурного подразделения является правильная и продуманная организация его работы. Результативность осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности в значительной степени также зависит от качества его организации. При этом необходимо отметить, что обеспечение осуществления функции по надзору за исполнением законов является составной частью организации в целом работы прокуратуры. Разумеется, эффективность реализации прокурорского надзора за исполнением законодательства в названной сфере деятельности во многом зависит от того, насколько профессионально грамотно организована работа конкретных подразделений прокуратуры и сотрудников этих подразделений, осуществляющих такой надзор <1>. ——————————— <1> См.: Винокуров Ю. Е., Глушков А. И. К вопросу о структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности // Административное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 30 — 32.
В этой связи деятельность прокурора на указанном направлении прокурорского надзора должна быть построена таким образом, чтобы в его поле зрения находились все важные и значимые вопросы обеспечения законности. Причем реализацию надзорной функции необходимо выстраивать и основывать на детально долговременной стратегии всей деятельности прокуратуры. Успешное разрешение данных вопросов обусловливает необходимость определения сущности организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности, а также системы основных элементов такой организации. Под прокурорским надзором предполагается понимать осуществляемую от имени государства специфическую деятельность органов прокуратуры, состоящую в правовом контроле точности соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения установленного законодательством порядка осуществления предпринимательской деятельности, а также сопряженную с возможностью применения мер правового реагирования в случае выявления нарушения законов и обеспечения устранения этих нарушений. В научных публикациях, представленных в юридической печати, содержанием организации работы в органах прокуратуры некоторые авторы указали следующие обстоятельства: своевременность постановки конкретных задач перед коллективом и каждым работником, верную расстановку сил; эффективное руководство вверенными силами как на отдельных участках работы, так и в целом коллективом <2>. ——————————— <2> См., например: Агутин А. В., Куликова Г. Л., Агеев А. Н. Организация прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела: Монография. М., 2010. С. 6.
Так, например, по данному поводу В. Г. Бессарабов заключил: «Организация работы в органах прокуратуры — это прежде всего своевременная постановка конкретных задач перед коллективом и каждым работником, правильная расстановка его членов по участкам работы, эффективное руководство их деятельностью, обеспечение работы коллектива как единого слаженного механизма» <3>. ——————————— <3> Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: ТК Велби, 2006. С. 162.
В связи с этим следует отметить, что для всесторонней и полной оценки содержания понятия организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности, а также определения и характеристики элементов такой организации необходимо учитывать закономерности и положения науки управления, теории организации. Их игнорирование, на наш взгляд, повлечет за собой представление поверхностно-тенденциозного варианта определения, не имеющего ничего общего с понятием «организация». Наряду с этим целесообразно принимать во внимание конечный результат (цель), на достижение которого направлены усилия организуемого органа, учреждения, коллектива и др. «Целью процесса построения организации является разработка заранее определенной схемы эффективных центров принятия и реализации решений, которые могли бы обеспечить координацию индивидуальных усилий в достижении коллективных целей» <4>. ——————————— <4> Теория организации: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчука. М.: Издательство РАГС, 2007. С. 90.
По своему статусу организация (организовывание), равно как и планирование, координирование, подготовка и принятие управленческих решений и распоряжений, является функцией управления. А поэтому ее необходимо воспринимать в тесной взаимосвязи и взаимообусловленности с целью управления. Одновременно следует подчеркнуть, что управление в органах прокуратуры не является своего рода застывшей и окаменевшей догмой; это динамически изменяющийся в пространстве и во времени процесс реализации системы функций руководящего характера, «целью которых является решение проблем и задач организации» <5>. ——————————— <5> Управление организацией: Учебник / Под ред. А. Г. Поршнева, З. П. Румянцевой, Н. А. Саломатина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ПРИОР, 1999. С. 21.
В силу изложенных обстоятельств организацию прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности, на наш взгляд, необходимо рассматривать в качестве системного понятия. В этой связи представляется интересной точка зрения авторов, согласно которой сущность понятия организации заключается в «создании необходимых условий взаимодействия людей, структурно объединенных в организационную систему для достижения определенных функциональных целей» <6>, либо в качестве устойчивой системы «совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения для достижения общих целей» <7>. ——————————— <6> Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. А. Ф. Смирнова. М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2005. С. 37. <7> Калугин В. В. Организация прокурорской деятельности и проблемы управления в органах прокуратуры // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: В 2 ч. М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генпрокуратуры Российской Федерации, 2005. Ч. 1. Тезисы научно-практической конференции. С. 33.
По мнению ряда ученых, организация работы в органах прокуратуры представляет собой комплекс взаимосвязанных действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач прокуратуры <8>. При этом, по справедливому утверждению Ю. Е. Винокурова, важнейшими элементами организации названной деятельности также являются сбор информации о нарушениях законов, анализ информации о нарушениях законов и планирование работы <9>. ——————————— <8> См.: Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М.: Юрайт-Издат, 2007. С. 75. <9> См.: Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 10-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2010. С. 133 — 134.
При полном согласии с данной позицией в то же время представляется целесообразным дополнить перечень основных элементов организации прокурорского надзора за исполнением законодательства, в том числе в сфере предпринимательской деятельности, следующими обстоятельствами: распределением служебных обязанностей, контролем и оценкой результатов работы <10>. ——————————— <10> См.: Гурин А. А. Некоторые вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими управление в сфере предпринимательской деятельности // Административное и муниципальное право. 2012. N 2. С. 28 — 33.
Схожую точку зрения высказал Ю. П. Синельщиков, отметивший, что при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов эффективность обеспечивается реализацией следующих организационных мероприятий: правильным распределением обязанностей в данной сфере прокурорской деятельности; обеспечением прокурорских работников законодательными и другими нормативными актами, а также методическими материалами; сбором и анализом информации о нарушении законов; планированием работы; взаимодействием общенадзорных работников с сотрудниками других направлений прокурорско-надзорной деятельности, учетом проделанной работы <11>. ——————————— <11> См.: Синельщиков Ю. П. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. М.: МГПУ, 2007. С. 80 — 86.
В свете рассматриваемых проблем следует обратить внимание на такую важную составляющую функционирования прокуратуры, как положительный и передовой опыт, достигнутый и применяемый сотрудниками при осуществлении надзора за исполнением законов, а также методические рекомендации, разработанные учеными и практиками и направленные на совершенствование деятельности прокуратуры. Поскольку разрешение этих вопросов имеет самое непосредственное отношение к обеспечению эффективной работы органов прокуратуры по всем ее направлениям деятельности, в том числе по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности, то в качестве одного из элементов организации работы названного правоохранительного органа необходимо рассматривать распространение передового опыта и внедрение научных рекомендаций в практику. С учетом изложенного можно заключить, что под организацией прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере предпринимательской деятельности следует понимать комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных мер (способов и средств), предпринимаемых (реализуемых) в пределах своей компетенции работниками прокуратуры в целях эффективного обеспечения и укрепления законности в части точного и неукоснительного исполнения законов, действующих на территории страны и регламентирующих предпринимательскую деятельность, со стороны поднадзорных прокуратуре органов власти и хозяйствования, а также иных юридических и физических лиц. Система основных элементов организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в названной сфере деятельности включает в себя следующие обстоятельства: комплектование и расстановку прокурорских кадров; повышение квалификации работников прокуратуры; создание им необходимых условий (включая обеспечение требуемыми средствами) для исполнения функциональных обязанностей; сбор, анализ и оценку поступающей информации (как по нарушениям законодательства, так и по работе самой прокуратуры); планирование работы и контроль исполнения планов; систематическое координирование деятельности сотрудников прокуратуры; объединение и мобилизацию усилий оперативного состава прокуратуры и других заинтересованных государственных и негосударственных структур; нормативную регламентацию деятельности органов прокуратуры; совершенствование стилей и методов руководства работой прокуратуры; анализ и прогнозирование тенденций состояния структуры и перспектив ее развития; разработку организационно-распорядительных и иных документов управленческого характера; систематизацию законодательства; осуществление статистической и иной отчетности <12>. ——————————— <12> См.: Рябцев В. П., Макарченко В. А., Шишкин А. С. Организация деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности: Аналитический доклад // Состояние законности в Российской Федерации (2000 — 2001 гг.) / Под ред. А. И. Алексеева. М., 2002. С. 292; Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: Норма, 2005. С. 198.
