(Рыжов Р. С.) («Административное право и процесс», 2009, N 6)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ, РЕГУЛИРУЕМЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ «ОБ ИНФОРМАЦИИ, ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЯХ И О ЗАЩИТЕ ИНФОРМАЦИИ»
Р. С. РЫЖОВ
Рыжов Р. С., заведующий кафедрой юриспруденции филиала Московского государственного университета технологий и управления в г. Волоколамске, кандидат юридических наук.
В рамках комплексной отрасли информационного права регулирование отношений осуществляется в большей степени посредством административно-правовых норм. Именно эту посылку автор хотел сделать основным тезисом данной статьи. Ключевые слова: информационное право, информация, виды информации, информационные технологии, защита информации, информационная деятельность, коммуникации.
Within the framework of complex branch of informational law the regulation of relations is effectuated mostly by administrative-law norms. This issue is the main idea of the article. Key words: informational law, information, types of information, informational technologies, protection of information, informational activity, communications <*>. ——————————— <*> Ryzhov R. S. Administrative-law relations regulated by Federal law «On information, informational technologies and protection of information».
Прежде чем обратиться к непосредственному анализу норм Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <1>, необходимо несколько слов сказать о связи отрасли административного права и информационного права. Административное право — одна из основных отраслей материального права, сформировавшихся в российской системе права, регулирующая значительный блок отношений, связанных прежде всего с деятельностью исполнительной власти. Информационное право — относительно новая для российского права отрасль, характеризующаяся прежде всего комплексностью, использующая в части методов регулирования разные средства и приемы, свойственные всей системе права <2>. При этом акцентированно утверждается, что базовой отраслью права для регулирования отношений, связанных с информационной деятельностью в области связи и коммуникаций, на сегодняшнем этапе можно назвать административное право и на этом основании выделяемое в самостоятельную отрасль информационное право следует пока условно отнести к семейству административного права, что не исключает его связи с другими отраслями публичного права (уголовным, финансовым, экологическим и т. д.) и изменения его места в системе права в дальнейшем <3>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448. <2> Более подр. см.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право. СПб., 2001. С. 100. <3> Там же. С. 101.
На основании сказанного можно сделать вывод о том, что в рамках комплексной отрасли информационного права регулирование отношений осуществляется в большей степени посредством административно-правовых норм. Именно эту посылку автор и хотел бы сделать основным тезисом данной статьи. Из ст. 1 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее для краткости — Закон об информации) следует, что он направлен на регулирование следующих групп отношений: — при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; — при применении информационных технологий; — при обеспечении защиты информации. Исходя из основного тезиса данной статьи, представляет интерес ряд положений ст. 5, которые, в частности, устанавливают, что информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. В блоке публичных правоотношений, естественно, наибольшую долю имеют административно-правовые отношения. В данной статье Закона также устанавливается, что информация в зависимости от порядка ее предоставления или распространения подразделяется на: — информацию, свободно распространяемую; — информацию, предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях; — информацию, которая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставлению или распространению; — информацию, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается. На основании приведенной градации видов информации возможно выделить достаточно широкий круг отношений по обороту сведений, регулирование которых должно осуществляться преимущественно нормами административного права. Во-первых, в рамках административно-правового регулирования должна оказываться поддержка реализации прав граждан на свободное распространение информации. Во-вторых, предоставление информации на основе соглашений является весьма распространенной формой информационного обмена в системе органов публичной администрации и регулируется нормами административного права. В-третьих, предоставление информации чаще всего возникает в качестве требования со стороны публичной администрации. Но может быть и обратная ситуация — предоставление информации является обязанностью органов исполнительной власти по запросам граждан и организаций. Обе разновидности данных общественных отношений также должны регулироваться нормами административного права. В-четвертых, среди правовых систем ограничения в доступе к информации существенное место занимают государственная тайна и служебная тайна, являющиеся по своей природе административно-правовыми институтами. Запрет на распространение определенных категорий информации (таких, как пропаганда войны, информации, провоцирующей национальную рознь и вражду) также обеспечивается преимущественно нормами административного права. Таким образом, юридические механизмы предоставления и распространения информации являются преимущественно административно-правовыми. Прежде чем продолжить анализ норм Закона об информации, автор полагает уместным дать ему общую научную характеристику. По доктринальной градации данный акт следует признать носящим межотраслевой характер, так называемым рамочным, так как в нем, а равно и в его предшественнике — Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» <4>, — предпринимается попытка сформулировать нормы наиболее общего порядка, содержащие прежде всего дефиниции, принципы и классификации, которые затем могут быть использованы для формирования отраслевого законодательства и развивающих его подзаконных актов. Тем не менее, как автор и намерен показать в рамках данной работы, он содержит значительное число чисто административно-правовых норм. ——————————— <4> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609.
Так, из девяти норм, установленных ст. 8 Закона об информации, к числу имеющих четко выраженную административно-правовую природу следует отнести восемь. Среди них наиболее значимыми являются: 1. Норма, устанавливающая право гражданина на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Эта норма содержит бланкетную отсылку к иным законодательным актам, устанавливающим категории и механизм обеспечения доступа к такого рода сведениям. В качестве конкретного примера здесь можно привести ряд положений ст. 5 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» <5>, согласно которым «лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, т. е. в отношении которого в возбуждении уголовного дела отказано либо уголовное дело прекращено в связи с отсутствием события преступления или в связи с отсутствием в деянии состава преступления и которое располагает фактами проведения в отношении его оперативно-розыскных мероприятий и полагает, что при этом были нарушены его права, вправе истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны». ——————————— <5> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
Конечно, и данная норма требует своей конкретизации для создания реального механизма ее претворения в жизнь, но тем не менее она уже может восприниматься в качестве применимой на практике. 2. Организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности. В данном случае в качестве примера можно привести положение ст. 21 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому налогоплательщики имеют право получать от Министерства финансов Российской Федерации письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, от финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований — по вопросам применения соответственно законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах. 3. Представленный в рассматриваемой статье перечень сведений, к которым не может быть ограничен доступ (т. е. отнесение которых к тайне запрещается). Это прежде всего касается: — нормативно-правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающих правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; — информации о состоянии окружающей среды; — информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную тайну или служебную тайну); — информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией. 4. Обязанности бесплатного предоставления следующей информации: — о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенной такими органами в информационно-телекоммуникационных системах; — затрагивающей права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица. Однозначно к категории административно-правовых также можно отнести группу норм Закона об информации, определяющих статус, порядок создания и функционирования государственных информационных систем (ст. 14). Так, государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях. В данном случае законодатель умышленно употребил достаточно широкий термин «государственные органы», так как это отражает научную концепцию (добавим также — и фактически сложившиеся отношения), согласно которым современное российское административное право регулирует отношения: а) в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти; б) внутриорганизационные, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также прокуратуры; в) возникающие с участием органов местного самоуправления <6>. ——————————— <6> Более подр. см.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 22 и далее.
Создание государственных информационных систем можно смело отнести к категории реализации внутриорганизационных отношений всех субъектов, осуществляющих государственно-властные функции. Для любой информационной системы, в том числе и государственной, одной из основ для создания является порядок наполнения ее информационными ресурсами. В соответствии с нормами рассматриваемой статьи государственные информационные ресурсы создаются и эксплуатируются на основе статистической и иной документированной информации, предоставляемой гражданами (физическими лицами), организациями, государственными органами, органами местного самоуправления. Порядок, объем и сроки предоставления такой информации должны регулироваться нормами административного права, так как в основном определяются актами Правительства Российской Федерации. Положения рассматриваемой статьи также устанавливают, что технические средства, предназначенные для обработки информации, содержащейся в государственных информационных системах, в том числе программно-технические средства и средства защиты информации, должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании. Сфера технического регулирования, в том числе создания и эксплуатации средств защиты информации, практически полностью относится к предмету административного права, так как, в частности, в соответствии с нормами п. 5 ст. 16 Закона об информации требования к защите информации, содержащейся в государственных информационных системах, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области безопасности, и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации. При создании и эксплуатации государственных информационных систем используемые в целях защиты информации методы и способы ее защиты должны соответствовать указанным требованиям. Таким образом, на основе вышеизложенного автор может вполне обоснованно утверждать, что сформулированная им в начале данной работы посылка о том, что в рамках комплексной отрасли информационного права весьма существенное, если не сказать превалирующее, число отношений регулируется нормами административного права, нашла фактическое подтверждение. Из сказанного также следует вывод о том, что сфера информационной деятельности вообще (а сфера государственной информационной деятельности полностью) относится к предмету административного права. Означает ли это, что информационное право, по сути, не имеет своего предмета? Конечно же, нет. Информационная деятельность — очень широкая категория, в которой участвуют в той или иной степени все органы государства и граждане, что порождает сложнейшие взаимоотношения, не укладывающиеся в рамки одной, даже столь обширной по предмету и объему нормативной материи отрасли, как административное право. Комплексное изучение норм всех без исключения отраслей права под определенным углом зрения (в данном случае по поводу регулирования оборота информации, имеющей субъективную ценность), определение их взаимосвязи и взаимного влияния в конечном итоге являются главной задачей информационного права как отрасли. Вычленение из этого массива административно-правовой составляющей, по мнению автора, важно тем, что именно на этот сегмент правовой материи будут распространяться принципы и доктринальные положения теории административного права, что позволит выстроить более стройную систему нормативного регулирования, соответствующую современным научным и практическим требованиям.
