О. Куликов, прокурор отдела прокуратуры Хабаровского края, кандидат юридических наук.
Выгодное географическое расположение Хабаровского края способствует интенсивному международному товарообмену. Об активности внешнеэкономической деятельности (далее — ВЭД) в крае свидетельствует динамика роста на протяжении последних лет основных показателей внешнеторгового оборота и размера сумм перечисляемых в доход федерального бюджета таможенных платежей: в первом полугодии 2006 г. перечислено 21,75 млрд. руб., что сравнимо с показателями всего 2005 г. и вдвое больше, чем за весь 2004 г.
На территории края ВЭД характеризуется тем, что в ней превалирует экспортная составляющая, при этом торговые партнеры предприятий края — Япония, Китай, Корея, а также США и некоторые промышленно развитые страны ЕС. Географические особенности и транспортная инфраструктура региона обусловливают интенсивное задействование всех 11 таможенных постов, входящих в систему трех поднадзорных органам прокуратуры края таможен, в таможенном оформлении трансграничного перемещения товаров, которое осуществляется автомобильным, железнодорожным, воздушным, речным и морским транспортом.
В этих условиях, с целью практической реализации основных целей и задач прокурорского надзора, прокуратура края, во-первых, добивается от поднадзорных таможенных органов соблюдения порядка и условий таможенного оформления и выпуска товаров участников ВЭД, их прав и законных интересов, взимания таможенных платежей, полноты осуществляемого таможенного контроля, эффективного и своевременного выявления правонарушений и преступлений, законности проводимых процессуальных действий, а во-вторых — осуществляет надзор за исполнением законов участниками ВЭД.
Средства надзора в целом традиционны. В основном это планируемые с учетом состояния законности тематические проверки исполнения таможенного законодательства. За последние годы тематика общекраевых проверок охватывала вопросы возмещения экспортерам налога на добавленную стоимость; исполнения законодательства о таможенных режимах; исполнения таможенного законодательства при экспорте лесоматериалов; эффективности деятельности таможенных органов края по предупреждению, выявлению и расследованию правонарушений и преступлений, связанных с контрабандой; исполнения законодательства о декларировании товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ, и об уплате таможенных платежей. Транспортные прокуратуры (а их в крае четыре) каждое полугодие также самостоятельно планировали и результативно проводили проверки исполнения таможенного законодательства. Надзорные мероприятия реализуются и в рамках разрешения жалоб и обращений, проверок деятельности транспортных прокуратур с совместными выходами в поднадзорные им таможенные органы, других надзорных действий.
Прокуратура использует различные механизмы выявления правонарушений, в том числе статистические и аналитические сведения о состоянии законности, материалы служебных проверок поднадзорных органов, уголовных и административных дел, таможенных ревизий и других проверок, сообщения средств массовой информации, обращения граждан и юридических лиц, особое внимание придается аналитической работе по совершенствованию механизма выявления нарушений. При проверках в таможенных органах уместным и полезным представляется неформальное общение с сотрудниками и начальниками различных подразделений (правоохранительного, правового, таможенной инспекции и др.) таможенных органов, в ходе которого можно оперативно выяснить обстановку. Налаженный информационный обмен внутри системы прокуратуры и с иными правоохранительными органами — еще один действенный механизм выявления нарушений. Например, в первом полугодии 2006 года была получена информация о возбуждении УФСБ России по Хабаровскому краю в отношении группы лиц уголовных дел о контрабанде. При изучении ситуации было установлено, что контрабандному перемещению товаров через таможенную границу способствовали действия таможенного перевозчика ЗАО «Гранит», который дважды сообщал таможенному органу недостоверные сведения о количестве грузовых мест и наименовании товаров при их прибытии на таможенную территорию РФ. В отношении ЗАО «Гранит» прокуратура края возбудила 2 дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 16.1 КоАП. По результатам рассмотрения дел виновное лицо подвергнуто штрафам на общую сумму 120 тыс. руб.
При осуществлении надзорной деятельности прокуратура придерживается позиции, согласно которой по каждому факту выявления нарушения необходимо использовать весь комплекс мер прокурорского реагирования. Так, в Хабаровской таможне были выборочно проверены грузовые таможенные декларации с комплектами прилагаемых документов на условно выпущенные товары. В ходе проверки выявлен факт нарушения ООО «ДОС» установленного п. 5 ст. 131 Таможенного кодекса РФ срока предоставления после подачи декларации документов (санитарно-эпидемиологических заключений) на ввезенные отделочные материалы, по факту чего возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 16.12 КоАП. В марте 2006 г. по результатам рассмотрения этого дела виновное юридическое лицо было привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа на сумму 50 тыс. руб. Факт невыявления должностными лицами таможни допущенного ООО «ДСС» нарушения стал поводом для внесения прокурорского представления. Наряду с этим от Хабаровской таможни было потребовано провести проверку соблюдения ООО «ДСС» порядка использования условно выпущенных товаров. В ходе проведенной по этому требованию таможенной ревизии было выявлено еще одно совершенное ООО «ДСС» аналогичное правонарушение, за что ООО таможней также привлечено к административной ответственности по ч. 3 ст. 16.12 КоАП с назначением наказания в виде штрафа на сумму 50 тыс. руб. В обоих случаях не избежал административной ответственности, как должностное лицо, и директор ООО «ДСС», не принимавший должных мер к соблюдению организацией правил таможенного оформления товаров. В отношении его применены административные наказания в виде штрафов на общую сумму 4,6 тыс. руб.
Меры реагирования были применены и по результатам проверки исполнения законодательства о порядке таможенного оформления товаров в зоне деятельности Ванинской таможни. По выявленным фактам декларирования товаров от имени участников ВЭД лицами, не имеющими на то правомочий, и приема от них деклараций должностными лицами таможенного органа 9 лиц по возбужденным прокуратурой края делам были привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 16.23 КоАП. Результатами рассмотрения внесенного прокуратурой края начальнику таможни представления стало прекращение приема деклараций от неправомочных лиц и привлечение к дисциплинарной ответственности должностных лиц таможенного органа, осуществивших прием деклараций с нарушением требований законодательства.
Важная составляющая прокурорского надзора в таможенной сфере — надзор за соблюдением законности при производстве по делам об административных правонарушениях на таможне и при их рассмотрении.
При осуществлении надзора в одних случаях прокуратура отстаивает интересы государства — при необоснованном освобождении от ответственности лиц, совершивших правонарушения, а в других — прокурор вмешивается для защиты прав лиц, незаконно привлеченных таможенным органом к административной ответственности.
Например, в 2005 г. несколько предпринимателей были привлечены к административной ответственности за указание в таможенных декларациях якобы недостоверных сведений о ввезенных автомобилях, влияющих на размер подлежащих уплате таможенных платежей. Как установлено прокуратурой, экспертные заключения о такой недостоверности были составлены с нарушением процессуальных требований КоАП и основывались на данных не сертифицированных в установленном порядке информационных систем. Права предпринимателей восстановлены после вмешательства прокуратуры, по протестам которой были отменены незаконные постановления о привлечении к административной ответственности, а производства по делам об административных правонарушениях прекращены. В 2005 г. по протестам прокуратуры прекращены производства более чем по 20 делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 16.22 КоАП (нарушение сроков уплаты таможенных платежей), возбужденных таможнями по фактам неуплаты участниками ВЭД таможенных платежей в отношении товаров, находящихся на временном хранении, тогда как в силу ст. 99 Таможенного кодекса РФ эта процедура освобождает от обязанности уплаты таможенных пошлин, налогов на все время ее применения.
Прокуратура особо контролирует ситуацию с прекращением дел об административных правонарушениях. Из надзорной практики видно, что факт прекращения производства по делу, как правило, либо означает необоснованность его возбуждения, либо указывает на незаконное освобождение от ответственности (разумеется, речь не идет о случаях обоснованного прекращения производства по делу, например, в связи с возбуждением по тому же факту совершения противоправного деяния одним и тем же лицом уголовного дела и т. д.). Так, Ванинская таможня прекратила производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 16.20 КоАП, в отношении ООО «Востокрыба», которое допустило использование условно выпущенного иностранного пищеупаковочного оборудования без получения документов, подтверждающих прохождение им сертификации на безопасность. В качестве основного повода к прекращению дела в постановлении было названо то, что должностное лицо таможни неверно проставило служебные отметки об условном выпуске в грузовой таможенной декларации. Между тем ошибки и нарушения, допущенные таможенным органом, не могут легализовывать противоправные виновные действия декларанта. По заявлению прокуратуры края постановление таможни отменено арбитражным судом. Дело направлено на новое рассмотрение, по результатам которого на нарушителя наложен штраф на сумму свыше 80 тыс. руб.
Искоренена практика, когда таможнями практиковалось проведение процессуальных действий по делам, включая их рассмотрение и вручение копии постановления, с представителями физических лиц по доверенности, без привлечения к участию в деле самих виновных физических лиц, что нарушало ст. 25.3 КоАП, устанавливающую категории физических лиц, у которых может быть представитель. Поскольку вручение копии постановления ненадлежащему лицу не может рассматриваться как условие начала течения срока вступления постановления в законную силу и, соответственно, как условие исполнения наказания, отдельные привлеченные к ответственности лица могли избегать административного наказания, ссылаясь на то, что в деле они не участвовали и постановлений по делу не получали. Не всегда исполнялись работниками таможен требования ст. 29.13 КоАП о внесении в необходимых случаях в организации и должностным лицам представлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, по внесенным не контролировалось их исполнение как в части сроков исполнения, так и по существу, вопрос об ответственности за неисполнение по ст. 19.6 КоАП не ставился. Зафиксированы многочисленные факты нарушения установленного ч. 3 ст. 31.3 КоАП трехсуточного срока передачи постановлений по делам об административных правонарушениях для исполнения.
Перечень примеров нарушений, выявленных и устраненных средствами прокурорского надзора, очень широк, причем большая часть из них пришлась на первые годы введения в действие КоАП РФ, когда правоприменительная практика только формировалась и необходимость приведения ее в соответствие с требованиями законодательства прослеживалась наиболее остро.
Серьезное внимание, уделяемое прокуратурой надзору за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, жесткий контроль за законностью их возбуждения и прекращения не могли не сказаться на состоянии законности в этой сфере. Уместно отметить и прослеживаемую на протяжении последних лет тенденцию к снижению числа прекращенных дел. Так, за первое полугодие 2006 г. по краю прекращено, в том числе до рассмотрения, 9% дел, по которым принято решение, тогда как в 2005 г. — 23%.
В крае с 2003 г. установлен порядок, согласно которому проверяется законность всех без исключения вынесенных по делам об административных правонарушениях на таможне постановлений и решений. Благодаря такой организации надзора прокуроры наряду с проверкой законности постановлений и решений исследуют вопрос о наличии признаков уголовно наказуемых деяний, при этом были случаи выявления преступлений в ходе прокурорских проверок материалов дел об административных правонарушениях. Например, Комсомольским-на-Амуре транспортным прокурором при проверке административного дела были выявлены факты подачи таможенных деклараций и перемещения через таможенную границу РФ лесоматериалов от имени ОАО «Дальлеспром» не уполномоченными на то посторонними лицами с использованием поддельных документов, а также превышения должностных полномочий сотрудниками Де-Кастринского таможенного поста Амурской таможни, принимавшими заведомо недействительные документы и таможенные декларации, что послужило основанием для возбуждения уголовных дел по ч. 1 ст. 188 и ч. 1 ст. 286 УК. Хабаровский транспортный прокурор при проверке административного дела выявил признаки преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 194 УК, — уклонение от уплаты таможенных платежей (в Россию с использованием поддельных документов о таможенной стоимости товаров ввозились продукты переработки сои), по факту чего возбуждено уголовное дело.
Как уже отмечалось, осуществляемый прокуратурой края надзор нацелен на декриминализацию таможенной сферы, повышение эффективности таможенного контроля и правоохранительной деятельности. О повышении эффективности свидетельствует в первую очередь увеличение числа выявленных и зарегистрированных правонарушений и преступлений. Так, за первое полугодие 2006 г. таможнями зарегистрировано почти 400 административных правонарушений, что в 1,5 раза выше аналогичных показателей 2005 г., возбуждено 40 уголовных дел о преступлениях в таможенной сфере по сравнению с 30 в первом полугодии 2005 г. Нельзя не отметить и качественную составляющую этих показателей. В первом полугодии 2006 г. более 40% числа дел об административных правонарушениях — составы, предусмотренные ст. ст. 16.1 — 16.4 КоАП.
Об активности надзорной деятельности прокуратуры свидетельствует и то, что за первое полугодие 2006 г. по постановлениям прокуроров за правонарушения на таможне к административной ответственности привлечено 54 лица, что больше, чем за весь 2005 г. (38 лиц), по представлениям прокуроров за 2005 г. и первое полугодие 2006 г. привлечены к дисциплинарной ответственности 27 должностных лиц таможенных органов, возбуждено несколько уголовных дел, часть из которых уже рассмотрена судами с вынесением обвинительных приговоров. Например, по уголовным делам, возбужденным и расследованным Комсомольской-на-Амуре транспортной прокуратурой, в 2006 г. осуждены по ч. 1 ст. 188 и ч. 1 ст. 186 УК гр-ки М. и К., переместившие на экспорт через таможенную границу РФ с использованием поддельных документов несколько партий лесоматериалов на общую сумму свыше 17 млн. руб., а также подделавшие ценные бумаги — расчетные чеки Сбербанка России; по ч. 1 ст. 188 — декларант ООО «Амуркамень» Д., совершившая контрабандное перемещение импортируемого технологического оборудования для производства изделий из камня стоимостью около 600 тыс. руб. Наряду с этим судом удовлетворен иск прокуратуры о взыскании с Д. неуплаченных таможенных платежей на сумму свыше 460 тыс. руб. В методику организации работы включаем: систематический обмен опытом, методическое обеспечение проводимых проверок, совместные выходы для проведения проверок в поднадзорные таможенные органы с работниками транспортных прокуратур. Прокуратура края постоянно обобщает и анализирует состояние законности и прокурорского надзора в таможенной сфере, результаты доводятся до работников транспортных прокуратур и используются при планировании и осуществлении надзорной деятельности.
