(Ергашев Е. Р.) («Адвокатская практика», 2007, N 1)
ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРНО-ОХРАНИТЕЛЬНОГО ПРАВА
Е. Р. ЕРГАШЕВ
Ергашев Е. Р., заведующий кафедрой правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры, кандидат юридических наук.
Исследование сущности прокурорского надзорно-охранительного права обязательно предполагает глубочайшее изучение его принципов, поскольку последние предопределяют все основные свойства, особенности данной отрасли права, определяют содержание отрасли, ее структуру. Принципы есть основа, краеугольный камень прокурорского надзорно-охранительного права, как, впрочем, и любой другой отрасли современного российского права. Обращаясь к принципам, мы должны обнаружить в них (через них) те главные моменты, которые раскрывают содержание и специфику данной области правовой жизни <1>. Принципы формируются значительно раньше учреждения прокуратуры как государственного органа и издания законов, регламентирующих ее деятельность. Принципы могут иметь существенные различия в зависимости от типа правовой системы и модели прокуратуры <2>. ——————————— <1> Давлетов А. А. Материалы Международной конференции, посвященной 75-летию Удмуртского университета. Ижевск, 2006. С. 37. <2> Додонов В. Н. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование / Под редакцией к. ю.н. С. И. Герасимова. М.: Издательство «Норма», 2001. С. 11
Профессор В. И. Рохлин, описывая значение принципов, поясняет, что принципы определяют основное социальное содержание соответствующих конкретных норм и фактической деятельности <3>. ——————————— <3> Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. д. ю.н., проф. В. И. Рохлина. СПб.: Изд-во «Санкт-Петербургский институт экспертов»; «Издательский дом «Сентябрь», 2000. С. 39.
По словам профессора В. Б. Ястребова, «чистоту принципов надо особо беречь и последовательно утверждать незыблемость принципов, обладающих высокой жизнеспособностью» <4>. ——————————— <4> Ястребов В. Б. Учебник прокурорского надзора. М.: Городец, 2005. С. 382.
«Защита и поддержка ныне действующих принципов организации и деятельности прокуратуры имеет важное общегосударственное значение. В этой области не может быть места решениям, основанным на субъективных представлениях их авторов, решениям, способным привести к ослаблению прокуратуры. Борьба за сохранение и неуклонное соблюдение принципов организации и деятельности прокуратуры имеет для нее воистину судьбоносное значение» <5>. ——————————— <5> Там же. С. 81 — 82.
Воплощенные в правовых нормах принципы, положенные в основу организации и деятельности прокуратуры, формулируются как одобренные законодателем основополагающие идеи, закрепленные в Конституции РФ, Законе о прокуратуре Российской Федерации и иных законодательных актах. В теории прокурорского надзора (в общепринятой терминологии) со второй половины 70-х годов XX в. <6> сложилось понятие, дефиниции принципов прокурорского надзора, которое, несмотря на некоторые несущественные различия в определении, не изменилось до настоящего времени. Его принципы определяются как основополагающие начала, определяющие организацию и деятельность органов прокуратуры <7>, основополагающие, руководящие, и положения <8>, наиболее общие, руководящие положения <9>, устойчивая самостоятельная общность базовых положений <10>, основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокуратуры <11>, системообразующие элементы организации и деятельности прокуратуры <12>, господствующие общие правовые начала, предназначенные для регулирования конкурирующих правовых норм прокурорского права <13>. ——————————— <6> Прокурорский надзор в СССР: Учебник / Под ред. М. П. Малярова. Вышел в 1966 г. <7> См.: Там же. С. 24. <8> Прокурорский надзор в РФ / Под ред. В. И. Рохлина. СПб.: Сентябрь, 2000. С. 38. <9> Прокурорский надзор / Под редакцией Ю. Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2004. С. 36. <10> Ястребов Б. В. Прокурорский надзор. М., 2001. С. 79. <11> Прокурорский надзор / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: Норма, С. 50. <12> Настольная книга прокуроров / Под ред. С. И. Герасимова. М.: Экслит, 2003. С. 27 — 33. <13> Прокурорский надзор / Под ред. О. А. Галустьяна. М., 2004. С. 79.
Приведенные выше определения принципов прокурорского надзора (в общепринятом понимании) свидетельствуют о значительном разнообразии взглядов на сущность принципов, а также их роли в регулировании общественных отношений. При определенном единстве (элемент общности) все приведенные точки зрения характеризуются различием понятий. Чтобы ответить на вопрос, какова же сущность принципов прокурорского надзорно-охранительного права, необходимо конкретизировать их основные параметры, определить признаки, положенные в основу разграничения данной дефиниции от других понятий. Понятие «принцип» имеет латинское происхождение и производно от «principium», что означает — основа, основополагающее начало. Научно обоснованное понимание дефиниции принципа невозможно без его философского осмысления. Как философская категория принцип есть теоретическое обобщение наиболее типичных свойств, выражающихся в закономерности, как известно, являющийся основой познания вообще, в том числе и конкретной области знания. Сущность правовых принципов различными авторами в общей теории права трактуется по-разному. Одни связывают правовые принципы с материальными условиями жизни общества. Другие под принципом понимают идею, которая имеет свое нормативное и правоприменительное содержание и отношения, играющие роль ориентиров в формировании права, и выводить принципы предлагают не из идеологических категорий, а из самой правовой материи <14>. ——————————— <14> О принципах см., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под. ред. М. Н. Марченко. М., 1996. С. 295 — 299; Карташов В. Н. Теория государства и права. Начальный курс. Кострома, 2002. С. 45 — 53; Малько А. В. Теория государства и права. М., 2004. С. 111 — 113; Теория государства и права / Под ред. М. В. Карельского и В. Д. Перевалова. М.: Изд. «Норма», 2000. С. 242 — 246; Общая теория права / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1994. С. 215 — 216; Карташев В. Н. Принципы права. Ярославль, 1999. С. 3 — 19; Масюкович О. П. Теория государства и права. М., 2002. С. 129 — 130.
С. С. Алексеев понятие принципа формулирует как выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни <15>. С точки зрения С. С. Алексеева, принципы есть то, что пронизывает право, выявляет его содержание в виде исходных сквозных целей, главных начал, нормативно руководящих положений. Они выступают в качестве правовых явлений непосредственно связывающих содержание права с его основами — теми закономерностями жизни, на которых данная система права построена и которые она закрепляет. Таким образом, принципы прокурорского надзорно-охранительного права объективны по содержанию, поскольку отражают объективные закономерности развития общественных отношений. Что касается формы, то принцип прокурорского надзорно-охранительного права субъективен, поскольку является продуктом осознанной деятельности. ——————————— <15> Алексеев С. С. Проблемы теории права (курс лекций). Свердловск, 1972. С. 102.
Исследуя дефиницию принципов прокурорского надзорно-охранительного права, необходимо выделить еще одну сторону, характерную особенность принципов, это то, что принципы права неразрывно связаны и с традициями, устоями определенного сообщества, правоотношения в котором регулирует право. Именно общественные традиции, слагающиеся на протяжении длительного времени, оказывают существенное влияние на формирование указанных принципов. Также следует отметить и то обстоятельство, что существенное влияние на формирование принципов прокурорского надзорно-охранительного права оказывает моральный критерий, нравственные начала, сложившиеся в том либо ином сообществе. В то же время данные принципы есть результат осознанной деятельности конкретного субъекта — законодателя. Это продукт мыслительной деятельности — основополагающие начала, идеи, выраженные в конкретных положениях. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права, как и другие принципы права, отражают объективные закономерности развития общественных отношений, так как производны от них и имеют высокий уровень общности. Характерным признаком принципов является также то, что они являются основополагающими руководящими идеями, превалирующими над другими положениями. Основываясь на перечисленных признаках, можно вывести дефиницию принципов прокурорского надзорно-охранительного права как обусловленные закономерностью развития общественных отношений основополагающие руководящие начала, идеи, воплощенные в правовые положения, составляющие основу прокурорского надзорно-охранительного права. Следует также отметить, что в юридической литературе фактически признаны правовой, общеобязательный характер и нормативность принципов прокурорского надзорно-охранительного права. Их функциональный характер связывается с институциональностью. Также отмечается, что указанные принципы закреплены в Конституции РФ, Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» <16>. Используемые в литературе подходы к определению системы принципов прокурорского надзора (в общепринятом понимании данного термина) нередко подменяются их простым перечислением <17>. ——————————— <16> См.: Ястребов Б. В. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Городециздат, 2001; Прокурорский надзор / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: Норма, 2004; Прокурорский надзор / Под ред. О. А. Галустьяна. М.: Закон и право, 2004; Настольная книга прокурора / Под ред. С. И. Герасимова. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ; «Экслит», 2003; Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Ю. Е. Винокурова. М.: ЮРАЙТ-М, 2001. <17> См.: Басков В. И. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. Изд. 2-е. М.: БЕК, 1996. С. 76 — 103; Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. В. И. Рохлина. СПб.: Санкт-Петербургский институт экспертов; Сентябрь, 2000. С. 39 — 476.
Всякая система — это такая совокупность составляющих ее элементов, которые связаны между собой и со средой <18>. ——————————— <18> Людвиг фон Берталанфи. Общая теория систем. Обзор проблем и результатов. Системные исследования. М.: Наука, 1969. С. 30 — 54.
Принципы прокурорского надзорно-охранительного права представляют собой единую систему, предопределяющую их взаимообусловленность, взаимозависимость и взаимодействие. Принципы оказывают прямое либо косвенное влияние на осуществление организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Каждый принцип прокурорского надзорно-охранительного права функционирует в рамках этой единой целостной системы. Сущность и значение отдельного принципа взаимообусловлены не только его внутреннем содержанием, но и действием всей системы принципов в целом. Несоблюдение любого принципа, как правило, приводит к нарушению других принципов, к нарушению законности. Общая направленность принципов прокурорского надзорно-охранительного права на достижение конкретных целей, их взаимосвязь и взаимозависимость еще не означают того, что содержание отдельного принципа полностью сводится к содержанию иного, поскольку каждый принцип играет свою конкретную и определенную роль в организации и деятельности органов прокуратуры. Следует отметить не только взаимосвязь принципов прокурорского надзорно-охранительного права, но и необходимость их согласования с принципами других отраслей права. В современном развитии отечественного законодательства все больше обнаруживается тенденция к унификации правового регулирования, к повышению роли общих принципов правового регулирования. Такая тенденция к повышению роли общих принципов правового регулирования обусловлена единством экономической и политической основ жизни общества, единым экономическим базисом, стремлением к созданию правового государства <19>. Взаимосвязь и взаимообусловленность принципов прокурорского надзорно-охранительного права заключается в том, что строго определенное правило может быть выражением различных принципов. ——————————— <19> Газетдинов Н. И. Система принципов уголовного судопроизводства (сравнительный анализ УПК РСФСР 1960 года и УПК 2001 года). Материалы юбилейной Всероссийской конференции «Два века юридической науки и образования в Казанском университете». Казань, 2004. С. 386.
Так, например, требование о том, что органы прокуратуры действуют гласно — это положение не только принципа гласности, но одновременно элемент принципа законности. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» гласность в органах прокуратуры не должна противоречить требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Кроме того, гласность является элементом принципа контроля над деятельностью прокуратуры. Каждый отдельно взятый принцип прокурорского надзорно-охранительного права имеет присущий ему механизм обеспечения, который содержит в себе не только нормы прокурорского надзорно-охранительного права, но и нормы других отраслей. Так, например, в разд. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливаются гарантии принципа независимости деятельности прокуратуры. К ним относятся и ограничения при принятии на службу, имеются в виду ч. ч. 3, 4 и 5 ст. 4 Закона, и недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора и иную деятельность прокуратуры, и правовые средства, применяемые прокурорами. Следовательно, налицо еще один важный признак системы принципов прокурорского надзорно-охранительного права. Реализация положений одного принципа способствует реализации другого, и, соответственно, гарантии соблюдения конкретного принципа в то же время являются гарантиями других и всей системы принципов в целом. Исследуя вопрос о системе принципов прокурорского надзорно-охранительного права, необходимо отметить, что одни автороты систему принципов рассматривают как обычную совокупность <20>, другие включают в систему принципов две либо три составляющие. ——————————— <20> Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум. М.: Экзамен, 2004. С. 36 — 42; Галузо В. Н. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. О. А. Галустьяна. М.: Закон и право, 2004. С. 77 — 81; Лукичев Ю. А. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. В. И. Рохлина. СПб.: Сентябрь, С. 37 — 47; Басков В. И. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. Изд. 2-е. М.: БЕК, 1996. С. 76 — 103.
Так, В. Б. Ястребов приводит двухзвенную систему принципов. В первую группу он включает конституционные принципы, то есть принципы, установленные Конституцией Российской Федерации, или такие, которые «абстрагированы на основе содержащихся в ней положений». Обосновывая важность конституционных принципов, он отмечает, что имеет важное значение конституционное закрепление принципов организации и деятельности прокуратуры. Их роль проявляется в выполняемой ими в отношении прокурорской системы охранительной функции в условиях наблюдающегося в последние годы повышенного внимания политиков, бизнесменов, государственных чиновников к вопросам реформирования прокуратуры. Эти принципы сдерживают проявление незрелых проектов устройства прокуратуры на иных основах по сравнению с теми, которые действуют сейчас. Они не позволяют отделываться легкомысленной аргументацией. Противники полифункционального наполнения деятельности прокуратуры, не будучи в состоянии проигнорировать конституционные принципы, вынуждены с ними считаться, их называть, а это, в свою очередь, заставляет, соответственно, корректировать и содержание законодательных предложений <21>. Конституционные принципы — это такие основополагающие начала, которые прямо установлены Конституцией Российской Федерации или могут быть абстрагированы на основе содержащихся в ней положений. К ним относятся «принципы законности, единства, централизации, гласности» <22>. ——————————— <21> Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Городец, 2005. С. 81. <22> Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Городец, 2005. С. 81.
Вторую группу, по мнению В. Б. Ястребова, составляют «принципы, установленные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» или абстрагируемые на основе содержащихся в нем норм» <23>. ——————————— <23> Ястребов Б. В. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Городециздат, 2001. С. 80 — 95.
Двухзвенную систему принципов предлагает также В. П. Рябцев, который все принципы подразделяет на общие принципы организации и деятельности прокуратуры» и «внутриорганизационные <24>. ——————————— <24> Прокурорский надзор / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: Норма, 2004. С. 50 — 63.
А. Ф. Козлов принципы прокурорского надзора подразделял на три группы: общеорганизационные, специфические и отраслевые. Под общеорганизационными принципами он подразумевал принципы, присущие организации и деятельности всех государственных органов. Специфические — свойственные лишь органам прокуратуры как части государственного аппарата. Отраслевые принципы — свойственные отдельным направлениям прокурорского надзора <25>. ——————————— <25> Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебное пособие. Екатеринбург, 1999. С. 57 — 63.
Как известно, подход к определению любой системы исследуются в соответствии с их основными признаками, характеристиками анализируемого понятия. Типовые признаки есть наивысшая категория обобщения понятий, явлений, объединенных общностью специфических, наиболее существенных черт, свойств. Родовые признаки являются общими для однородных понятий, видовые представляют собой составляющую рода и подчеркивают индивидуальные черты. Основным признаком типового разграничения принципов права являются правовой источник или правовая основа. По данному признаку принципы прокурорского надзорно-охранительного права, как и иные правовые принципы, подразделяются на два типа: принципы, установленные Конституцией Российской Федерации и вытекающие из содержащихся в ней положений, и принципы, содержащиеся в иных законах. Родовым признаком является наличие формулировки основополагающего положения (принципа) в законе. По этому признаку все принципы (в том числе и принципы прокурорского надзорно-охранительного права) подразделяются на два рода: принципы, прямо сформулированные в законе, и принципы, не закрепленные в конкретной правовой норме, но вытекающие из смысла закона. Например, принцип социального контроля над деятельностью органов прокуратуры прямо не содержится в конкретной правовой норме, но вытекает из принципов гласности, законности. Видовым признаком принципов права является сфера их распространения. В зависимости от сферы распространения все принципы права подразделяются на общеправовые, межотраслевые, отраслевые, принципы институтов права. Таким образом, принципы прокурорского надзорно-охранительного права, являясь принципами правовой отрасли, представляют собой одну из составляющих единой системы принципов права, но в то же время образуют собственную систему принципов, состоящую из четырех звеньев, групп. К перовому звену относятся общеправовые принципы. Они давно уже определены российской юридической наукой. Это справедливость, гуманизм, законность, равенство всех перед законом и судом, единство прав и обязанностей, федерализм, сочетание убеждения и принуждения. Являясь общеправовыми, эти принципы, вне сомнения, входят в систему принципов прокурорского надзорно-охранительного права, образуя его верхнее звено. Второе звено системы составляют межотраслевые принципы: гласность и состязательность судопроизводства; неотвратимость ответственности в уголовном, гражданском и административном праве; равенство сторон в гражданском и семейном праве и некоторые другие. Эти принципы, являясь принципами других отраслей права, также входят в систему принципов прокурорского надзорно-охранительного права, поскольку прокуроры обязаны руководствоваться ими и даже способствовать их реализации, так как они отражены в правовых нормах, обязательных для исполнения. Может показаться парадоксальным, замечал А. Ф. Козлов, на фоне рассуждений о независимости прокуратуры утверждение, что принципы деятельности субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, становятся принципами последнего. Но в этом и проявляется специфика прокурорского надзора, поскольку он отражает особенности деятельности указанных субъектов. Прокуроры, осуществляя надзорную и иную деятельность в рамках предоставленных полномочий, совершают множество действий, которые являются неотъемлемой частью деятельности федеральных и иных органов. В связи с чем и порядок совершения прокурорами своих действий подчиняется установленному законом режиму работы, принципам, определяющим выполнение возложенных на них функций. Следовательно, принципы деятельности данных субъектов становятся тождественными принципам деятельности прокуратуры <26>. ——————————— <26> Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть. Екатеринбург, 1999. С. 61.
Третье звено — отраслевые принципы прокурорского надзорно-охранительного права. Это принципы, присущие данной отрасли права, отражающие ее сущность и основное содержание. К отраслевым принципам прокурорского надзорно-охранительного права относятся такие принципы, как независимость органов прокуратуры, гласность, информированность и т. д. Четвертое звено составляют принципы институтов прокурорского надзорно-охранительного права. Причем каждому институту в соответствии со спецификой норм, составляющих данный институт, регулирующих определенные прокурорские надзорно-охранительные отношения, обусловленные направлением деятельности прокуратуры, присущи определенные принципы. Следует отметить, что данная классификация правовых принципов не нова, она была ранее предложена в юридической литературе <27>. Таким образом, в рамках отдельной правовой системы можно выделить в зависимости от сферы действия общеправовые, межотраслевые, отраслевые принципы и принципы правового института. ——————————— <27> Подобное деление отмечается, например, в работах: Фаткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 212; и др.; Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М.: Юрист, 2002. С. 135; Малько А. В. Теория государства и права. М.: Юристъ, С. 111 — 113.
Исследуя вопрос о системе принципов прокурорского надзорно-охранительного права, нельзя обойти вопрос о наличии либо отсутствии иерархии принципов. Вне всякого сомнения, принципы прокурорского надзорно-охранительного права подчиняются определенной логике и находятся в единой системе. Но говорить о наличии принципов, имеющих по отношению друг к другу большую либо меньшую юридическую силу, представляется необоснованным. Вся система принципов российского прокурорского надзорно-охранительного права представляет собой совокупность равнозначных основных положений, поскольку каждое из них взаимообусловлено и объективно выражает конкретную сторону существа права, направленную на достижение его задач.
