Яковец Е. Н., преподаватель МУ МВД России, доктор юридических наук, доцент.
Смирнова И. Н., сотрудник Центра правовых исследований.
В статье сформировано понятие служебной тайны. Исследованы нормативные правовые акты, определяющие статус субъектов служебной тайны; ее правовая защита в режиме служебной тайны в органах государственной власти и местного самоуправления.
В Советском Союзе имелась достаточно эффективная система охраны информации ограниченного доступа. В тот период выделялось три основных ее вида: государственная тайна (информация с грифами «особой важности» и «совершенно секретно»), служебная тайна (информация с грифом «секретно»), а также информация для служебного пользования. Если за разглашение «информации для служебного пользования» предусматривалась дисциплинарная ответственность, то за передачу иностранным организациям сведений, составлявших служебную тайну, согласно положениям ст. 76.1 УК РСФСР (она появилась в Уголовном кодексе 30 января 1984 г.) предусматривалась уголовная ответственность. Из содержания диспозиции указанной правовой нормы усматривалось, что служебная тайна — это экономические, научно-технические или иные сведения, представлявшие повышенный интерес для их держателей, но не подпадавшие под категорию государственной тайны. Ввиду важности обеспечения защиты подобной информации передача или собирание с целью передачи иностранным организациям или их представителям экономических, научно-технических или иных сведений, составлявших служебную тайну, лицом, которому эти сведения были доверены по службе или работе или стали известны другим путем, наказывались лишением свободы на срок до трех лет или исправительными работами на срок до двух лет. Те же действия, причинившие крупный имущественный ущерб государственным или общественным организациям либо повлекшие иные тяжкие последствия, влекли за собой лишение свободы на срок до восьми лет. Характерно, что содержание понятий «служебная тайна» и «информация для служебного пользования» в тот период практически не комментировалось. Толкование их сущности в каждом конкретном случае оставалось за руководителями учреждений, организаций, предприятий или представителями органов власти. Таким образом, механизм защиты этих сведений основывался на разрешительном принципе права, поскольку большая их часть подпадала под определенные ограничительные режимы, а решение о допуске (или запрете допуска) к соответствующей информации в каждом конкретном случае принимало то или иное должностное лицо. Данное обстоятельство входило в прямое противоречие с нормами международного права, так как нередко служило поводом для необоснованного привлечения к дисциплинарной или уголовной ответственности, а в отдельных случаях не позволяло гражданам своевременно получать от должностных лиц необходимую информацию. С принятием в 1993 г. Закона РФ «О государственной тайне» гриф «секретно» был отнесен к сведениям, составляющим государственную тайну, а новый институт правовой охраны служебной тайны так и остался до конца не сформированным. Несовершенство правового регулирования защиты служебной тайны наглядно продемонстрировала появившаяся в 1994 г. ст. 139 Гражданского кодекса РФ (впоследствии утратившая силу <1>), которая практически нивелировала понятия служебной и коммерческой тайн. Согласно содержанию этой статьи информация считалась «служебной или коммерческой тайной, если она имела действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней не было свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимал меры к охране ее конфиденциальности». Здесь же отмечалось, что сведения, составлявшие служебную или коммерческую тайну, защищались способами, предусмотренными Гражданским кодексом и другими законами. Лица, незаконными методами получившие информацию, которая составляла служебную или коммерческую тайну, обязаны были возмещать причиненные убытки. Такая же обязанность возлагалась и на работников, разгласивших служебную или коммерческую тайну вопреки трудовому договору, в том числе — контракту, и на контрагентов, сделавших это с нарушением положений гражданско-правового договора. Тем самым Гражданский кодекс РФ заведомо неточно трактовал круг правообязанных субъектов — держателей служебной тайны. Он относил к их числу прежде всего работников коммерческих предприятий, поскольку именно они являлись держателями сведений, представляющих коммерческую ценность. Вполне возможно, что законодатели, определявшие в свое время содержание указанной статьи ГК РФ, имели в виду вовсе не служебную тайну, а всего-навсего служебный секрет производства, законодательное определение которого стало применяться лишь с момента вступления в силу в 2008 г. части четвертой Гражданского кодекса РФ. Здесь он рассматривается как результат интеллектуальной деятельности, полученный работником в связи с выполнением своих трудовых обязанностей или конкретного задания работодателя, из чего можно сделать вывод о том, что служебный секрет производства представляет собой лишь разновидность коммерческой тайны <2>. Тем не менее в ст. 139 ГК РФ подобных разъяснений не содержалось, что приводило к неоднозначному толкованию сущности служебной тайны. Обратимся к нормативным правовым актам, определяющим статус субъектов служебной тайны. В соответствии с положениями Перечня сведений конфиденциального характера, утвержденного Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188, «служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна)», отнесены к конфиденциальной информации. В некоторых ситуациях бывает сложно провести грань между служебной и профессиональной тайнами, поскольку последняя также является разновидностью конфиденциальной информации. Однако следует подчеркнуть, что это два разных вида сведений, отличающихся друг от друга. Вследствие того что в действующем законодательстве отсутствуют четкие ориентиры для определения сущности служебной тайны, следует руководствоваться научными подходами, согласно которым информация может считаться служебной тайной лишь в том случае, если она обладает рядом характерных признаков. Первая особенность служебной тайны заключается в том, что ее субъектами могут являться исключительно государственные или муниципальные служащие. Причем к служебной тайне может относиться лишь та конфиденциальная информация, которая становится им известной в силу исполнения профессиональных обязанностей, связанных с государственной или муниципальной службой. ——————————— <1> См.: п. 12 ст. 17 Федерального закона РФ от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2006. 22 декабря. <2> См.: Статья 1470 Гражданского кодекса РФ. Ч. 4.
Определения государственной службы и государственного служащего вытекают из целого ряда положений Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г., 6 июля 2006 г., 1 декабря 2007 г.) <3>, Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» (с изменениями от 25 декабря 2008 г.) <4> и Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (с изменениями от 3 июня 2009 г.) <5>. Из их содержания в первую очередь усматривается система государственной службы Российской Федерации, которая имеет следующую структуру: а) государственная гражданская служба (подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации); б) военная служба; в) правоохранительная служба. Государственная гражданская служба рассматривается законодателем как «вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации». ——————————— <3> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. <4> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. <5> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.
Военная служба в этих законах фигурирует как «вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства». Наконец, правоохранительная служба определяется как «вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина» <6>. Из этих определений вытекает понятие федерального государственного служащего — гражданина, осуществляющего профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающего денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета <7>. Муниципальным служащим в соответствии с положениями ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями от 25 декабря 2008 г.) <8> «является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета». Определение самой муниципальной службы приведено в ст. 2 рассматриваемого Закона. Это — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель), а представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). Муниципальная служба по своему содержанию наиболее тесно связана с государственной гражданской службой Российской Федерации. Их взаимосвязь обусловлена наличием следующих общих особенностей: «1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; 2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы; 3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих; 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих; 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца» <9>. Весьма сходными являются также принципы государственной гражданской службы и муниципальной службы, основные права и обязанности служащих, а также предъявляемые к ним квалификационные требования, ограничения, запреты и др. В сфере обеспечения защиты информации, например, к числу основных обязательств как государственного гражданского, так и муниципального служащего относится «неразглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство». Для государственных гражданских и муниципальных служащих существует и общий запрет на разглашение или использование в целях, не связанных с гражданской службой, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебной информации, ставших им известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Нарушение данных требований является основанием для прекращения служебного контракта или трудового договора, освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской или муниципальной службы <10>. ——————————— <6> Определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы будет применяться со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе, который пока не принят. <7> Части 1, 2 ст. 2, ст. 4, ч. 1 ст. 5, ст. ст. 6, 7; ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»; ст. ст. 3, 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе»; ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». <8> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152. <9> Статья 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе»; статья 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». <10> См.: п. 7 ч. 1 ст. 15, п. 9 ч. 1 ст. 17, п. 14 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе»; п. 6 ч. 1 ст. 12, п. 8 ч. 1 ст. 14, п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе».
Итак, первая особенность служебной тайны заключается в том, что ее субъектами и одновременно носителями являются исключительно государственные или муниципальные служащие, исполняющие обязанности по службе в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Остается лишь уточнить, кто является обладателем сведений, составляющих служебную тайну. Вполне очевидно, что право обладания и распоряжения сведениями, затрагивающими важные сферы государственного или муниципального управления, может принадлежать только самим государственным органам или органам местного самоуправления, реализующим свои функции в определенных областях деятельности <11>, в лице их руководителей. Данное обстоятельство является вторым признаком, характеризующим сущность сведений, относящихся к служебной тайне. Третий признак характеризует качественный состав информации рассматриваемой категории. Практика свидетельствует о том, что в государственных и муниципальных структурах обычно концентрируются сведения двух основных видов: 1) информация, связанная с отдельными сторонами функционирования субъектов государственного и муниципального управления, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью и регламентируются подзаконными и ведомственными нормативными правовыми актами; 2) информация, получаемая субъектами управления из внешних источников на законных основаниях в силу исполнения государственными и муниципальными служащими своих служебных обязанностей (ее первооснову составляет внутренняя или конфиденциальная информация, первоначальными обладателями которой являются иные лица). Касаясь первой категории сведений, следует особо подчеркнуть, что они не относятся к государственной тайне, несмотря на то что их разглашение или утрата в отдельных случаях могут причинить ущерб интересам государства. В качестве подобной информации, например, могут рассматриваться отдельные категории военной тайны, тайны уголовного судопроизводства, сведений о мерах государственной защиты в отношении участников уголовного процесса, сведений, связанных с оперативно-розыскной деятельностью, а также иная информация, касающаяся специфичных сторон деятельности государственных или муниципальных структур. Это так называемая «внутренняя» составляющая служебной тайны, или «служебная информация ограниченного распространения» <12>. Во втором случае речь идет о трансформации в служебную тайну коммерческой и профессиональной тайн, а также тайны частной жизни и персональных данных граждан. Это так называемая «внешняя» составляющая служебной тайны. При получении субъектами управления подобной информации они обязаны вводить для ее защиты режим конфиденциальной информации. Причем конфиденциальность полученной информации должна защищать интересы не только ее держателей (лиц, передавших сведения субъектам управления), но и доверителей (первоначальных обладателей сведений, если таковые имеются). На основе изложенного можно дать следующее научное определение служебной тайны. Служебная тайна — это не относящиеся к государственной тайне сведения, связанные с деятельностью государственных и муниципальных органов, доступ к которым ограничен законодательством, а также сведения ограниченного доступа, ставшие известными органам государственной власти и местного самоуправления на законных основаниях в силу исполнения их представителями своих служебных полномочий. ——————————— <11> Далее — субъекты управления. <12> Данное словосочетание отражает терминологию, используемую в Положении о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, поскольку этот документ после 27 июля 2006 г. (дата отмены Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации») не претерпел изменений. В соответствии с современными требованиями следовало бы вести речь о «служебной информации ограниченного доступа».
