НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ НА ТРАНСПОРТЕ
(Исторический и организационный аспекты)
А. НАУМОВ
Наумов А., заместитель Владимирского транспортного прокурора, кандидат юридических наук.
Исследуя специфику прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте, можно выделить несколько аспектов: исторический, организационный, процессуальный и методический. В рамках настоящей статьи исследуем два аспекта: исторический и организационный.
Исторический аспект. Анализ истории возникновения и развития прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте позволяет в соответствии с принципом специализации, понимаемым как сочетание двух факторов (организационного и предметного), выделить три основных этапа в этом процессе. В основу данной периодизации может быть положен принцип специализации в деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование преступлений на транспорте, и в деятельности надзирающих за законностью органов прокуратуры. Этот принцип понимается нами как сочетание двух факторов. Первый фактор — организационный — заключается в том, что система органов, осуществляющих предварительное расследование преступлений на транспорте, организационно построена так же, как и система данного вида транспорта. Поскольку основу транспортной системы страны составляет железнодорожный вид транспорта, построенный по линейному, экстерриториальному принципу, то и система ОВД на транспорте также строится по нему. Экстерриториальный принцип построения означает независимость от местных властей и подчинение лишь по вертикали специализированной структуре. Второй фактор — предметный — заключается в том, что в силу специфики деятельности того или иного вида транспорта, обуславливающей весьма специфичную систему организационных, производственных и других видов связей между участниками этой деятельности, есть специфика расследования того или иного вида преступлений на транспорте. Первый этап — дореволюционный, когда специализация затронула в основном лишь организацию расследования преступлений на транспорте (1864 — 1917 гг.); второй — советский период (1917 — 1991 гг.), завершившийся построением единой централизованной системы транспортных прокуратур, важнейшей функцией которых был надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте; третий этап — современный период (с 1991 г.), когда произошла ликвидация централизованной системы транспортных прокуратур, передача полномочий, в том числе в части надзора за расследованием преступлений на транспорте, территориальным прокурорам, за исключением транспортных прокуратур на правах районных. Наивысшее развитие принцип специализации получил в советский период и воплотился в создании единой централизованной системы транспортных прокуратур, отличительными чертами которой были: оптимальное сочетание относительной «замкнутости», тесная обратная связь специального управления Генеральной прокуратуры, транспортных прокуратур на правах областных с транспортными прокуратурами «на местах», с одной стороны; транспортных и территориальных прокуратур — с другой; выделение специализированных приоритетных направлений надзора, несколько отличных от основных направлений надзора за законностью расследования, осуществляемого территориальными прокуратурами; так называемый «сквозной» принцип организации надзора, когда все направления надзора связаны с транспортной спецификой и между собой; исключительно высокий уровень законодательного регулирования (когда вопросы организации системы транспортных прокуратур регламентировались в законе). Принцип специализации в деятельности органов прокуратуры то вводился, то отменялся. Существует закономерность, выражающаяся в тесной взаимосвязи между усилением централистских начал в государстве, базирующихся на государственной собственности на все виды транспорта, и действием принципа специализации в деятельности органов прокуратуры, призванной обеспечить надзор за законностью на транспорте, в том числе надзор за законностью расследования преступлений на транспорте. Организационный аспект. Практически с момента прекращения существования СССР предпринимались попытки ликвидации системы транспортных прокуратур в РФ. Особенным нападкам подвергались транспортные прокуратуры на правах областных, которые обеспечивали действие принципа экстерриториальности. Первый натиск система транспортных прокуратур испытала в 1993 г., когда к ней перешли функции надзора за исполнением законов в таможенных органах. Прокурорами ряда субъектов Федерации были направлены тогда в Генеральную прокуратуру РФ предложения о ликвидации транспортных прокуратур на правах областных и о передаче им полномочий по надзору за исполнением законов в таможенных органах. Вторая волна натиска была в 2000 г., когда в ходе дискуссии на страницах журнала «Законность» <1> была высказана идея о сосредоточении надзора на территории одного субъекта Федерации в руках одного прокурора субъекта Федерации (за исключением надзора в Вооруженных Силах). Эта идея получила поддержку ряда прокуроров субъектов РФ, лозунгом которых стала фраза: «один субъект РФ — один прокурор». ——————————— <1> См., напр.: Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. N 1. С. 4 — 7.
В качестве положительного опыта реформирования системы транспортных прокуратур мог рассматриваться опыт Украины <2>, где транспортные прокуратуры на правах областных были ликвидированы, а транспортные прокуратуры на правах районных подчинены прокурорам областей. ——————————— <2> Руденко Н. Специализация прокуратуры в Украине // Законность. 2000. N 8. С. 50 — 52.
Приказом Генерального прокурора РФ от 22 января 2001 г. N 2 была коренным образом реформирована система транспортных прокуратур в РФ: ликвидировано соответствующее управление в Генеральной прокуратуре и 17 транспортных прокуратур на правах областных, а транспортные прокуратуры на правах районных подчинены территориальным прокурорам. Ограничение специализации, проявившееся прежде всего в упразднении специализированного управления Генеральной прокуратуры РФ и транспортных прокуратур на правах областных, построенных по принципу экстерриториальности, лежащему в основе построения транспортной системы и системы органов внутренних дел на транспорте, привело к снижению эффективности прокурорского надзора за законностью предварительного расследования. Ликвидация единой централизованной системы транспортных прокуратур привела к ряду негативных последствий, которые поясню на примере такого субъекта Федерации, как Владимирская область. В ее границах проходят магистрали, относящиеся к трем железным дорогам: Московской, Горьковской и Северной. Есть три линейных отдела внутренних дел на транспорте: ЛОВДТ на ст. Александров, подчиненный Северному УВДТ, находящемуся в Ярославле, т. е. на территории другого субъекта РФ; Владимирский ЛОВДТ и Муромский ЛОВДТ, подчиненные Волго-Вятскому УВДТ, находящемуся в Нижнем Новгороде, т. е. на территории другого субъекта РФ. Зоны оперативного обслуживания каждого из этих трех линейных отделов не совпадают с административно-территориальным делением Владимирской области, выходят за ее границы. Так, Владимирский ЛОВДТ имеет зону оперативного обслуживания, охватывающую Владимирскую область, а также участки на территории Московской и Рязанской областей. ЛОВД на ст. Александров обслуживает железнодорожные объекты, расположенные на территории Владимирской, Московской и Ярославской областей; Муромский ЛОВДТ Владимирской и Горьковской областей. Во Владимирской области проходят железнодорожные пути и на них находятся объекты, обслуживаемые оперативно помимо вышеуказанных трех линейных отделов также Орехово-Зуевским ЛОВДТ, входящим в Восточное УВДТ, которое находится в Москве, т. е. в другом субъекте РФ, и Ивановским ЛОВДТ, входящим в Северное УВДТ, расположенное также в другом субъекте РФ (в Ярославле). На территории Владимирской области до 2004 г. были расположены две транспортные прокуратуры на правах районных: Владимирская и Муромская, подчиненные ранее Волго-Вятской транспортной прокуратуре (была на правах областной, ныне ликвидирована), расположенной в Нижнем Новгороде. До издания Приказа от 22 января 2001 г. система прокурорского надзора за следствием и дознанием в ОВД на транспорте действовала достаточно четко: Владимирский транспортный прокурор осуществлял надзор только за деятельностью Владимирского ЛОВДТ, Муромский — за деятельностью Муромского ЛОВДТ; Северный — за деятельностью ЛОВД на ст. Александров. Сейчас же Владимирский транспортный прокурор осуществляет надзор за законностью предварительного расследования не одного, как раньше, а сразу пяти линейных отделов, которые имеют зоны оперативного обслуживания в границах Владимирской области. Это ЛОВД: Владимирский, на ст. Александров, Ивановский, Муромский и Орехово-Зуевский. Последние три ЛОВД расположены на расстоянии более 100 км от места нахождения надзирающего прокурора. И это — при необходимости каждодневного и оперативного решения таких важных вопросов, как дача согласия на возбуждение уголовного дела, проверка учетно-регистрационной дисциплины, проверка законности задержания лиц в порядке ст. 91 УПК и т. д. Вместе с тем, поскольку границы оперативного обслуживания каждого линейного отдела теперь, как правило, не совпадают со сферами надзора одной транспортной прокуратуры, это приводит к тому, что вместо одного прокурора, осуществляющего надзор за законностью предварительного расследования, мы имеем теперь несколько прокуроров. И так по всем направлениям надзора. После издания упомянутого Приказа надзор за законностью расследования, которое проводится, например, в ЛОВД на ст. Александров, осуществляют теперь уже три транспортных прокурора: Восточный, Северный и Владимирский, а раньше один — Северный. Следует обратить внимание, что вопросы надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте «растворились» в общих проблемах надзора за законностью расследования; отсутствие специализации следователей и прокуроров отрицательно сказалось на качестве расследования и надзора; остро проявилась проблема несовпадения сфер обслуживания ОВДТ и территориальных прокуроров. Решение возникших проблем видится в восстановлении ликвидированной системы, альтернативное предложение — передача полномочий ликвидированных высших звеньев этой системы отделам Генеральной прокуратуры в федеральных округах, организованным по экстерриториальному принципу, либо создание областных транспортных прокуратур по федеральным округам. Построение транспорта по линейному принципу ближе к принципу построения федеральных округов. Например, центр Северо-Западного федерального округа расположен в Санкт-Петербурге. Ранее существовали Северо-Западное морское пароходство, Северо-Западное речное пароходство с нахождением в Санкт-Петербурге. В настоящее время управление транспортной системой реорганизовано, но территориальные органы Минтранса построены, в том числе, с учетом прежней структуры. В частности, в Санкт-Петербурге есть соответствующий территориальный орган Минтранса. Крупнейшие транспортные прокуратуры на правах областных (Московская, Северо-Западная, Дальневосточная и Волго-Вятская) были дислоцированы в центрах соответствующих федеральных округов — Москве, Санкт-Петербурге, Хабаровске и Нижнем Новгороде. В прокуратурах субъектов РФ, в которых нет управлений (отделов) по надзору за законностью процессуальной деятельности ОВД на транспорте, в составе следственных управлений представляется необходимым выделить прокуроров, осуществляющих такой надзор, т. е. обеспечить специализацию надзора. В случаях аварий и катастроф, террористических актов на транспорте, повлекших человеческие жертвы, решением прокурора субъекта РФ должны создаваться следственно-оперативные группы с участием следователей и оперативных работников соответствующих ОВД на транспорте и транспортных прокуратур. Необходимо издание приказа Генерального прокурора РФ по надзору за соблюдением законов на транспорте и законности расследования преступлений на транспорте. В нем, на наш взгляд, следует изложить задачи прокуроров районного, областного, окружного и федерального уровня по приоритетным направлениям надзора в современных условиях. При этом важно иметь в виду значимость «сквозного» метода надзора, а именно связь различных отраслей надзора, определяющую транспортную специфику, общность приоритетов (вопросы безопасности движения и эксплуатации транспорта, предупреждение терроризма на транспорте, борьба с хищением грузов и др.). К объектам надзора транспортных прокуратур в настоящее время не относятся организации трубопроводного, автомобильного транспорта, рыболовецкого флота (за исключением вопросов, связанных с безопасностью плавания) по той причине, что в данном случае или отсутствует экстерриториальный принцип организации их деятельности, или эта деятельность выходит за пределы понятия «транспорт». Вместе с тем нельзя не отметить, что приватизация, другие реформы в стране, в том числе административная, меняют принципы организации работы транспорта, включая принципы централизации и экстерриториальности. В этой связи следует поставить вопрос о расширении круга объектов, на который будет распространена юрисдикция органов внутренних дел на транспорте, за счет вышеуказанных объектов транспорта. Такая постановка вопроса применима и к органам прокуратуры в связи со значимостью специализации в их деятельности. Если соответствующие функции надзора будут переданы транспортным прокуратурам, есть все основания вернуться к идее единой централизованной системы транспортных прокуратур, только с более широким предметом надзора и кругом надзорных объектов, чем прежде. Представляется необходимым законодательно закрепить систему транспортных прокуратур в ст. 11 Закона о прокуратуре.
