САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ ЗА СЧЕТ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Н. А. РАГОЗИНА
Рагозина Н. А. аспирант Северо-Западной академии государственной службы.
Значительная роль Санкт-Петербурга в процессе интеграции экономики России в мировое хозяйство, особое геополитическое положение нашего города, развивающего разнообразные внешние связи, и необходимость реализации рациональной стратегии внешнеэкономических связей в рамках общего плана социально-экономического развития Санкт-Петербурга определяют актуальность оценки качества правовых основ международного экономического взаимодействия субъекта Российской Федерации, механизмов и форм такого взаимодействия, а также влияния внешнеэкономических связей на укрепление бюджета Санкт-Петербурга.
Внешнеэкономическое взаимодействие — важная составляющая деятельности субъектов экономики и органов власти Санкт-Петербурга. Однако такое взаимодействие, масштабное партнерство не может являться самоцелью, непрагматичным пиаром города как геополитического центра. Внешнеэкономическая деятельность — реальное средство укрепления и модернизации экономики Санкт-Петербурга, его финансовых активов, выгодного использования особенностей социально-экономической структуры, возможность формирования фондов, непосредственно направляемых на насущные нужды города. Однако при этом требуется иметь четкое представление, какие именно связи и в какой форме (экономической и правовой) принесут городу и его жителям ощутимые выгоды, в том числе посредством реализации бюджетной политики. К сожалению, обсуждения в средствах массовой информации последних лет демонстрируют отсутствие либо механизмов объективной совместной оценки внешнеэкономического партнерства Санкт-Петербурга со стороны заинтересованных субъектов либо системы надлежащего информирования общественности и специалистов о стратегических разработках и их правовом обосновании в данной сфере. В любом случае речь идет о формировании и применении специальных административных процедур, реализующих взаимодействие уполномоченных органов федеральной и региональной власти, а также сотрудничество власти, бизнеса и представителей общественности при осуществлении стратегии региональной внешнеэкономической деятельности.
В свете административной реформы, проводимой и на федеральном, и на региональном уровне, требуется правовая ясность в политико-экономической цепи «форма внешнеэкономического взаимодействия — ее правовая основа — механизм формирования экономического эффекта — бюджетный эффект». При этом все экономические и политические факторы, принимаемые во внимание, должны рассматриваться с точки зрения их правового обеспечения, с учетом неразрывной связи правовых и экономических процессов, что позволяет во многом исключить демагогически-эмоциональную аргументацию при обсуждении и осуществлении экономических проектов.
Целью перспективных исследований в этой области является оценка влияния различных правовых форм внешнеэкономических связей, урегулированных федеральным и региональным законодательством, на развитие экономики Санкт-Петербурга и увеличение его финансовых ресурсов, направляемых на социально-экономическое развитие города, а также обоснование значения параметров бюджета субъекта Российской Федерации как существенных критериев оптимизации внешнеэкономических связей. При этом из поля зрения не должны быть упущены и иные возможные критерии, поддающиеся экономическому и правовому измерению.
Исходя из такой цели исследования, задачами научно-практических разработок в первую очередь представляются: 1) исследование правовых основ внешнеэкономической деятельности Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации, нормативно-институционной структуры регулирования внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации; 2) анализ спектра правовых форм внешнеэкономического взаимодействия субъекта Российской Федерации; 3) исследование правовых элементов региональной бюджетной политики, связанных с внешнеэкономической деятельностью, установление правовых критериев оценки экономической отдачи от реализации внешнеэкономических проектов; 4) рассмотрение внешнеэкономических связей Санкт-Петербурга в их конкретной реализации, во временном развитии и в различных направлениях, то есть в пространственно-временном распределении.
Основой для решения указанных задач выступают конституционные положения и нормы федерального законодательства, устанавливающие современный правовой режим внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, региональная законодательная база внешних связей Санкт-Петербурга, отражающая специфику процедурного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации, установление взаимосвязи внешнеторговой и инвестиционной составляющих внешнеэкономического взаимодействия, система правового регулирования внешнеторговой и инвестиционной деятельности субъекта Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном уровне.
Внешнеэкономическая деятельность субъектов Российской Федерации, подверженная правовому регулированию, часто рассматривается специалистами в контексте форм и механизмов экономического роста и экономической открытости регионов.
Экономическая открытость региона имеет институциональную характеристику, под которой понимают правовую базу развития всех форм внешнеэкономической деятельности субъекта Российской Федерации.
Внешнеэкономическая деятельность субъектов Российской Федерации складывается из внешнеторговой и инвестиционной составляющих, которые демонстрируют взаимосвязь внешнеторговой и инвестиционной политики.
В настоящее время специалисты приходят к выводу о сформировании в целом на федеральном и региональном уровнях нормативно-правовой базы деятельности регионов во внешнеэкономической сфере. Однако на сегодня работа по совершенствованию правовой базы внешнеэкономической деятельности субъектов Федерации и приведению ее в соответствие с задачами практики далека от завершения. Перспективными направлениями в этой сфере являются систематизация федерального законодательства о международных связях субъектов Федерации, реализация правовых концепций развития и взаимодействия регионов, соглашений о принципах организации межрегионального и приграничного сотрудничества, создание концепции трансграничного субрегионального сотрудничества, развитие системы региональных транснациональных соглашений, обеспечивающих условия зон свободной торговли и интеграционных процессов стран-участниц, участие в региональных программах (Совет государств Балтийского моря, Совет Баренц-Евроарктического региона, «Северное измерение» и др.).
Среди факторов активизации международной деятельности субъектов Федерации наиболее часто называют глобализацию и региональную интеграцию, что требует, по оценкам специалистов, применения новых механизмов соответствующего правового регулирования.
Субъекты Федерации активно осуществляют свое влияние на формирование и реализацию внешнеторговой и таможенной политики России в различных правовых формах, которых в настоящее время можно выделить свыше десяти. Однако с точки зрения развития региона совокупность этих форм представляет собой скорее систему гарантий учета и соблюдения интересов субъектов Российской Федерации, чем систему правового обеспечения региональной внешнеэкономической стратегии.
На уровне субъекта Федерации внешнеэкономические взаимодействия опосредуются соглашениями о внешнеэкономических связях. Юридически установленные формы таких соглашений приобретают значительное разнообразие, сохраняя при этом свое содержание и назначение, что обусловливает особые и различные требования к процедурам их разработки, принятия и исполнения. При этом такие соглашения не являются международными договорами и могут заключаться только по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством к компетенции субъектов Российской Федерации. Правовая природа указанных соглашений с иностранным элементом является в настоящее время в административно-правовой науке предметом дискуссии.
Существенное значение с точки зрения развития внешнеэкономической деятельности регионов имеет привлечение иностранного капитала, прежде всего в форме прямых иностранных инвестиций. Как перспективные, но пока еще слабо используемые формы инвестиционного сотрудничества оцениваются специалистами лизинговые соглашения, соглашения о разделе продукции, о создании свободных экономических зон.
Общий подход к инвестициям в российском законодательстве выражается в том, что правовые нормы, касающиеся инвестиций, одинаково регулируют все инвестиции вне зависимости от их специфики. В то же время в странах с развитой рыночной экономикой правовое регулирование предусматривает различные режимы, например, для прямых и портфельных инвестиций. Некоторые эксперты в этой связи выступают за разработку Инвестиционного кодекса Российской Федерации. Тем самым будет достигнута комплексность инвестиционного законодательства.
При реализации инвестиционной политики должна быть существенно усовершенствована правовая система поддержки, стимулирования и защиты инвестиций в Санкт-Петербурге (на основе федерального законодательства и законодательства Санкт-Петербурга), развитие которой позволит прочно удерживать внимание серьезных иностранных инвесторов на проектах Санкт-Петербурга и Северо-Западного региона.
Оптимизация внешнеэкономической деятельности основывается на измерении ее эффективности. Эффективность внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации получает, по оценкам специалистов, различное конкретное выражение, вплоть до конструкций, не относящихся к экономико-правовым. Однако полезность внешнеэкономического взаимодействия наиболее объективно проявляется в доходах субъекта Федерации. Для рациональной оценки эффективности и оптимизации внешнеэкономических связей требуется выявить правовую природу и место доходов от внешнеэкономической деятельности в структуре финансов субъекта Российской Федерации и параметрах его бюджета.
Одноименные звенья финансовой системы существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации: это бюджетная система, внебюджетные целевые государственные и муниципальные фонды, финансы предприятий, организаций, учреждений, финансы страхования, кредит (государственный, муниципальный и банковский).
Центральное место в финансовой системе занимает бюджетная система. Бюджетные средства субъекта Федерации являются финансовыми средствами, находящимися непосредственно в распоряжении власти Санкт-Петербурга. Основными задачами в бюджетной сфере становятся, во-первых, рациональное расходование бюджетных средств, а во-вторых, обеспечение увеличения доходной части бюджета.
В доходной части бюджета Санкт-Петербурга не обнаруживается сколько-нибудь значимой статьи в виде доходов от внешнеэкономической деятельности. При этом законодательство и финансово-правовая доктрина традиционно относят эти доходы к неналоговым. Представляется, что это ограниченный подход, так как развитие экономики за счет внешнеэкономической деятельности дает и эффект увеличения налоговых поступлений. Включение детализированных доходов от внешнеэкономической деятельности в бюджет Санкт-Петербурга становится актуальной перспективной задачей.
В свою очередь, инвестиционную деятельность специалисты связывают с финансированием расходов бюджета. Правовые механизмы финансирования могут включать также государственно-частное партнерство, в том числе концессионный механизм, также требующий дальнейшего развития.
В ходе анализа практики внешнеэкономических связей Санкт-Петербурга неизбежно должны быть определены приоритетные направления и формы их развития, позволяющие ожидать дополнительных бюджетных и инвестиционных поступлений в условиях гармонизации экономических и социально-политических интересов. В этой связи необходимо отметить, что множество позитивных и важных для Санкт-Петербурга политических контактов не дают, к сожалению, адекватной экономической отдачи, социально-экономические договоренности остаются лишь в букве соглашений.
Санкт-Петербург как субъект Российской Федерации вступает в разнообразные внешнеэкономические связи. Прогнозируемым эффектом этого международного сотрудничества является развитие общего процесса интеграции России в мировое сообщество, в мировое хозяйство, позитивное изменение социально-экономических показателей Северо-Западного федерального округа, дальнейшее формирование развитого внутреннего рынка на территории Санкт-Петербурга, приток финансовых ресурсов в бюджет города.
Внешнеэкономические связи Санкт-Петербурга претерпевают значительные изменения. Динамика этого развития существенно различается в зависимости от правовых форм и направлений взаимодействия, с учетом геополитических факторов, от состава субъектов — партнеров Санкт-Петербурга, от финансово-экономического содержания внешнеэкономических контактов, осуществляемых в идентичных формах. При этом нельзя не учитывать, что Санкт-Петербург строит экономическое взаимодействие во внешнеторговой и инвестиционной сфере на основе политико-культурного партнерства.
В этой связи качество правового обеспечения сотрудничества оказывается на приоритетном месте среди других факторов-катализаторов интеграционных процессов. Наиболее перспективным оказывается партнерство Санкт-Петербурга в Балтийском регионе (процесс «балтинизации»). Вместе с тем огромный потенциал имеется и для развития сотрудничества со странами СНГ, но реализуется он с явным торможением. Прочная основа взаимодействия создана и со странами дальнего зарубежья. Здесь осуществляется партнерство и на межправительственной основе, и на основе взаимодействия городов-побратимов, и на основе реализации крупных инвестиционных проектов.
Приток иностранного капитала на территорию Санкт-Петербурга сдерживается рядом негативных факторов, которые необходимо преодолеть в ближайшие несколько лет. Это позволит существенно повысить международные рейтинги Санкт-Петербурга и создать благоприятную правовую бизнес-обстановку как для отечественных, так и для иностранных предпринимателей. Многие из необходимых мероприятий составляют систему мер административной реформы в Российской Федерации. Это и снижение административных барьеров, и борьба с коррупцией, и расширение сети государственных услуг, и регламентация управленческой деятельности для создания режима партнерства власти и бизнеса, и обеспечение прозрачности и предсказуемости действий федеральной и региональной власти. Существенную роль в этом процессе на новом этапе административной реформы призвано сыграть комплексное совершенствование нормативной базы внешнеэкономического взаимодействия Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации.
В настоящее время имеется система законодательства, регулирующего процессы внешнеторгового оборота и инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации. Как показывает анализ, урегулирование указанных процессов находится на различном качественном уровне. Так, систематизация и кодификация инвестиционного законодательства является злободневной проблемой как на федеральном, так и на региональном уровне. В то же время государственное регулирование внешнеторговой деятельности получило широкое развитие на федеральном уровне, что создало предпосылки для совершенствования соответствующего законодательства в субъектах Федерации в рамках их предметов ведения. Перед Санкт-Петербургом стоит задача энергичного развития регионального законодательства, определяющего систему механизмов поддержки экспортного и импортозаменяющего производства, механизмов стимулирования и защиты инвестиций. Здесь следует учитывать, что наметившийся в последнее время рост импорта не обусловливает соответствующие поступления в бюджет Санкт-Петербурга в силу федерального характера таможенных платежей.
В области бюджетной политики для Санкт-Петербурга актуальной является работа по анализу и детализации доходной части бюджета в части определения и прогнозирования неналоговых поступлений от государственной внешнеэкономической деятельности и налоговых доходов, обусловленных осуществлением на территории Санкт-Петербурга экономической деятельности с участием иностранного капитала.
