ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТА: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Е. В. СЕМИЗОРОВА
Семизорова Екатерина Владимировна, ведущий советник отдела уголовного законодательства и законодательства о безопасности Департамента конституционного законодательства Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В статье анализируются состояние, проблемы и направления правового регулирования в сфере установления правового режима электронного документа в Российской Федерации. Автором отмечается, что в недалеком будущем возможна выдача правоустанавливающих документов государственными органами в электронном виде.
Legal regime of electronic document: problems of legal regulation E. V. Semizorova
The article analyses the state, problems and directions of legal regulation in the sphere of establishment of legal regime of electronic documents turnover in the Russian Federation. The author notes that in the nearest future the issuance of constitutive documents by the state agencies in electronic form is possible.
Key words: electronic document, informatization, electronic digital signature, electronic government.
Необходимость обеспечения соблюдения одного из важнейших конституционных прав человека и гражданина — право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, закрепленное в части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации <1>, требует совершенствования важнейших правовых инструментов обеспечения электронного документооборота, который сегодня является основой оказания государственных услуг физическим лицам в электронном виде. ——————————— <1> Российская газета. 1993. 25 декабря.
Такой подход корреспондирует с обязанностями государственных и судебных органов по оказанию государственных услуг физическим лицам в электронном виде, установленными Федеральными законами «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» <2>, «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <3>, «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <4>, которые вступили в силу в 2010 г. ——————————— <2> Российская газета. 2008. 26 декабря. <3> Российская газета. 2009. 13 февраля. <4> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
К 2014 г. Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусмотрен переход к оказанию государственных услуг в электронном виде на всей территории Российской Федерации. Анализ Сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. N 1993-р <5>, свидетельствует о том, что результатом оказания государственной услуги в электронном виде могут являться электронные документы с различным функциональным назначением, включая выдачу правоустанавливающих документов в электронном виде (электронный рецепт; назначение и выплата пособий; предоставление льгот; выдача копий архивных документов, подтверждающих право собственности и другие). ——————————— <5> Российская газета. 2009. 23 декабря.
Таким образом, результаты оказания государственных услуг в электронном виде (электронные документы) требуют обеспечения юридической значимости. Обеспечение юридической значимости результатов оказания государственных услуг (функций) в соответствии с Федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» является одним из направлений развития инфраструктуры доступа к государственным и муниципальным услугам и к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В июле 2010 г. на заседании Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления утвержден системный проект формирования инфраструктуры электронного правительства, который в настоящее время проходит согласование. Цель системного проекта — показать организациям и ведомствам вектор развития электронного правительства в России. Данный проект включает комплексный анализ существующего положения дел в информатизации, предложения по изменению нормативно-правовой базы, общие подходы к стандартам и решениям электронного правительства. В целях законодательного определения правового статуса электронных документов необходимо: — установить правовые критерии признания электронного документа юридически значимым; — предусмотреть ответственность за умышленное уничтожение электронных документов или их реквизитов, обеспечивающих качество юридической значимости электронного документа; — определить и стандартизовать основные типы файлов, используемых для обработки, хранения и передачи документированной электронной информации, в целях обеспечения их адекватного отображения у всех участников электронного документооборота и взаимного обмена документированной информацией в рамках деятельности электронного правительства. Данный перечень должен носить открытый характер; — предусмотреть меры, направленные на обеспечение доступности к информации в случае исключения каких-либо файловых типов из данного перечня; — разработать и закрепить законодательно порядок осуществления третьей независимой стороной процедур перевода документов из традиционной бумажной формы в электронную и наоборот, в том числе в случаях, когда документ изначально был создан и существовал до момента перевода исключительно в электронной форме. Между тем до настоящего времени существуют проблемы правового регулирования в сфере электронного документа. Так, основой законодательного регулирования правоотношений в сфере электронных документов в Российской Федерации являются Федеральные законы «Об электронной цифровой подписи» <6> и «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <7>. ——————————— <6> Российская газета. 2002. 12 января. <7> СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3448.
Согласно Федеральному закону «Об электронной цифровой подписи» электронный документ — документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. При этом статьей 22 Федерального закона с 1 января 2011 г. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <8> дополняется понятием «электронный документ», содержание которого не соответствует определению, содержащемуся в Федеральном законе «Об электронной цифровой подписи». ——————————— <8> Там же.
Вместе с тем проект Федерального закона N 305592-5 «Об электронной подписи», предусматривающий признание утратившим силу Федерального закона «Об электронной подписи», в настоящее время принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении. Это свидетельствует о том, что электронный документ как юридическая категория исследован недостаточно, и проблемы законодательного регулирования общественных отношений, связанных с использованием электронного документа, нуждаются в изучении. С учетом изложенного представляется, что законодательное и нормативное правовое регулирование обеспечения юридической значимости электронных документов (результатов оказания государственных услуг в электронном виде) должно осуществляться с учетом правового режима электронного документа и его функционального назначения. В 2005 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект Федерального закона N 159016-4 «Об электронном документе». Законопроект направлен на определение правового режима электронного документа, включая установление требований, предъявляемых к обеспечению сохранности электронных документов, а также к электронным документам в целях придания им юридической силы. Законопроект не был поддержан Правительством Российской Федерации. В настоящее время альтернативных проектов, направленных на установление правового режима электронного документа, нет. Таким образом, можно констатировать, что проблема правового регулирования правового режима электронного документа не получила законодательного решения. Кроме того, в силу ряда причин практически не реализован в органах государственной и судебной власти Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи», что не позволяет обеспечить юридическую значимость результатов оказания государственных услуг в электронном виде. Необходимо отметить, что существует значительный зарубежный опыт правового регулирования общественных отношений в сфере электронного документа. В настоящее время законы об электронном документе действуют в Республике Армения, Республике Беларусь, Кыргызской Республике, Республике Молдова, Республике Узбекистан, Азербайджанской Республике, Республике Казахстан и других. Так, например, Законом Республики Беларусь от 28 декабря 2009 г. N 113-З «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» введены в действие такие понятия, как «копия электронного документа», «подлинность электронного документа», «целостность электронного документа». Электронный документ согласно статье 17 Закона состоит из двух неотъемлемых частей — общей и особенной. Общая часть электронного документа состоит из информации, составляющей содержание документа. Особенная часть электронного документа состоит из одной или нескольких электронных цифровых подписей, а также может содержать дополнительные данные, необходимые для проверки электронной цифровой подписи (электронных цифровых подписей) и идентификации электронного документа, которые устанавливаются техническими нормативными правовыми актами. Подлинность электронного документа определяется как свойство электронного документа, определяющее, что электронный документ подписан действительной электронной цифровой подписью (электронными цифровыми подписями). При этом подлинный электронный документ — электронный документ, целостность и подлинность которого подтверждаются с применением сертифицированного средства электронной цифровой подписи, использующего при проверке электронной цифровой подписи открытые ключи лица (лиц), подписавшего (подписавших) электронный документ. Согласно статье 22 Закона Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» подлинный электронный документ приравнивается к документу на бумажном носителе, подписанному собственноручно, и имеет одинаковую с ним юридическую силу. Если в соответствии с законодательством Республики Беларусь требуется, чтобы документ был оформлен в письменной форме, то электронный документ и его копия считаются соответствующими этому требованию. В случае если в соответствии с законодательством Республики Беларусь требуются нотариальное удостоверение и (или) государственная регистрация документа, а документ создан в электронном виде, нотариальному удостоверению и (или) государственной регистрации подлежат электронный документ или его копия. Особенно важным для использования электронных документов, полученных по результатам оказания государственных услуг в электронном виде, представляется возможность использования копий электронного документа. Порядок удостоверения копий электронных документов регламентирован статьей 20 Закона Республики Беларусь. Копия электронного документа создается путем удостоверения в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе. Копия электронного документа должна содержать указание на то, что она является копией соответствующего электронного документа. Удостоверение формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе осуществляется: — нотариусом или другим должностным лицом, имеющим право совершать нотариальные действия; — организацией или индивидуальным предпринимателем, имеющими право на осуществление деятельности по удостоверению формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе на основании специального разрешения (лицензии), если его получение предусмотрено законодательством Республики Беларусь о лицензировании. В Латвии с 1 июля 2010 г. вступил в силу Закон от 19 мая 2010 г. N 78 (4270) «О юридической силе документов», которым устанавливаются требования к обеспечению юридической силы оригиналов, копий и выписок документов. К электронным документам применяются также требования Закона от 31 октября 2002 г. N 169 (2744) «Об электронных документах», которым установлено, что в электронном документообороте между государственными учреждениями и учреждениями самоуправления или между этими учреждениями и физическими лицами электронный документ считается подписанным, если у него имеется безопасная электронная подпись и временная печать (электронно подписанное подтверждение того, что электронный документ отмечен у поставщика сертификационных услуг определенного числа и в определенное время) или электронная подпись, если стороны письменно договорились о подписании электронного документа электронной подписью. Таким образом, первоочередной задачей развития законодательства Российской Федерации в сфере электронного документооборота является разработка нормативных правовых актов, регламентирующих правовой режим электронного документа, включая вопросы обеспечения юридической значимости, копирования и архивного хранения электронных документов.
