НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ЗАКОНОВ О ПРОФИЛАКТИКЕ БЕЗНАДЗОРНОСТИ И ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Д. И. ЕРЕЖИПАЛИЕВ
Ережипалиев Дамир Ильдарович, научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В статье на основе анализа действующего законодательства и практики прокурорского надзора освещены проблемные вопросы организации и осуществления надзора за исполнением органами внутренних дел законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Ключевые слова: прокурорский надзор, органы внутренних дел, профилактика, несовершеннолетние.
Supervision over implementation by internal bodies of laws on prevention of child neglect and offences committed by minors D. I. Yerezhipaliyev
In article on the basis of the analysis of the current legislation and practice of public prosecutor’s supervision problem questions of the organization and implementation of supervision of execution by law-enforcement bodies of laws on prevention of neglect and offenses of minors are taken up.
Key words: public prosecutor’s supervision, law-enforcement bodies, prevention, minor.
В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. N 7 важнейшим направлением противодействия преступности является осуществление надлежащего надзора за исполнением законов, имеющих целью предупреждение преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении их. В Приказе указывается, что необходимо обеспечивать своевременное прокурорское реагирование на нарушения законности в ходе расследования преступлений о вовлечении несовершеннолетних в совершение уголовно наказуемых деяний и антиобщественных действий, факты непринятия сотрудниками органов внутренних дел надлежащих мер при обнаружении деяний, связанных с причинением вреда здоровью, нормальному развитию и нравственности несовершеннолетних, а также с иными нарушениями их прав и законных интересов. При осуществлении надзора за исполнением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних прокурорам следует уделять повышенное внимание вопросам реализации предоставленных им полномочий по защите прав несовершеннолетних, предупреждению семейного неблагополучия, жестокого обращения с ними, своевременного обмена информацией о подростках, проживающих в социально неблагополучных семьях, находящихся в трудной жизненной ситуации или опасном состоянии, нуждающихся в государственной помощи, и других существенных обстоятельствах, способствующих вовлечению несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий. При осуществлении надзора за исполнением законов органами внутренних дел по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних прокурорам следует, прежде всего, обращать внимание на законность задержания и доставления детей и подростков в подразделение полиции. В числе оснований для такого задержания и доставления: совершение преступления (ст. 91 УПК РФ); совершение административного правонарушения (ст. 27.3 КоАП РФ); безнадзорность и беспризорность несовершеннолетних (подп. 1 п. 2 ст. 21 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). Необходимо учитывать, что задержание (в том числе административное) есть кратковременное ограничение свободы физического лица и потому оно может применяться в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении (ч. 1 ст. 27.3 КоАП). В отношении несовершеннолетних это положение Закона имеет особую актуальность. Следует учитывать также принцип деятельности полиции, заключающийся в прекращении ограничения прав и свобод граждан, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан (ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции»). При административном задержании составляется протокол, реквизиты которого перечислены в ч. 1 ст. 27.4 КоАП. Об административном задержании несовершеннолетнего в обязательном порядке извещаются его родители (либо законные представители). В ч. 8 ст. 14 Закона о полиции говорится о незамедлительности извещения родителей (либо законных представителей) несовершеннолетнего. Это означает, что конкретное время извещения указанных лиц должно быть отмечено в соответствующих документах. Несовершеннолетние могут содержаться в подразделениях органов внутренних дел не более трех часов (подп. 1 п. 2 ст. 21 Федерального закона N 120-ФЗ). Если по окончании задержания несовершеннолетние не могут быть переданы родителям (законным представителям), в случаях, предусмотренных подп. 4 — 6 п. 2 ст. 22 Федерального закона N 120-ФЗ, они помещаются в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (далее — ЦВСНП). Не совершавшие правонарушений задержанные беспризорные и безнадзорные несовершеннолетние могут быть помещены в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (п. 15 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции). Системное толкование положений п. 3 ст. 14.1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» позволяет констатировать, что не допускается доставление в подразделение полиции несовершеннолетних в связи с их нахождением в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, если они не совершили правонарушение. Права несовершеннолетних должны неукоснительно соблюдаться не только при задержании и доставлении их в отделение полиции, но и при проведении с ними индивидуальной профилактической работы. Такая работа в соответствии с законом проводится инспекторами подразделений по делам несовершеннолетних (ПДН), участковыми уполномоченными полиции, сотрудниками патрульно-постовой службы и дежурных частей, подразделений уголовного розыска, дознания, следствия в рамках предоставленных им полномочий. В связи с тем что профилактическая работа связана с ограничениями прав граждан, она должна проводиться только в отношении категорий несовершеннолетних, перечень которых определен в подп. 4 — 14 п. 1 ст. 5 и абз. 2 подп. 1 п. 1 ст. 21 Федерального закона N 120-ФЗ. Однако следует учитывать, что в соответствии с п. 3 ст. 5 и подп. 1 п. 1 ст. 21 Федерального закона N 120-ФЗ индивидуально-профилактическая работа также может быть проведена в случае необходимости предупреждения совершения правонарушений несовершеннолетним с согласия начальника органа внутренних дел или его заместителя. Вместе с тем такая необходимость должна обосновываться реальным проявлением противоправного, антиобщественного поведения подростка или выраженного им намерения совершить антиобщественное деяние. Индивидуально-профилактическая работа, проводимая органами внутренних дел с подучетными несовершеннолетними, нередко сводится только к проведению бесед с несовершеннолетним. Особенно важно, чтобы сотрудники ОВД (участковый уполномоченный, инспектор ПДН, сотрудник подразделения уголовного розыска, дознания и другие) помимо этого решали во взаимодействии с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних вопросы обучения, труда, оздоровительного отдыха и досуга несовершеннолетнего (п. 50.6 Инструкции по организации работы ПДН ОВД, утвержденной Приказом МВД России от 26 мая 2000 г. N 569). Предпринятые ими конкретные усилия в указанном направлении должны быть зафиксированы в учетно-профилактических карточках (делах) несовершеннолетних. Эффективность профилактических мероприятий обеспечивается также мерами по оздоровлению среды, в которой проживает и воспитывается несовершеннолетний. Такое оздоровление осуществляется, прежде всего, путем выявления и привлечения к ответственности лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий. Нередко такие лица входят в ближайшее окружение подростка. В Федеральном законе N 120-ФЗ обязанность по выявлению лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, закреплена за ПДН (подп. 2 п. 1 ст. 21) и иными подразделениями ОВД (подп. 4 п. 1 ст. 23). Эта обязанность вменена подразделениям ОВД и Приказом МВД России от 13 мая 2003 г. N 323дсп. Прокуроры, регулярно проверяя исполнение законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, не должны оставлять безнаказанными лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, рассматривая их привлечение к ответственности как эффективный метод индивидуальной и общей профилактики преступности, бродяжничества, попрошайничества, проституции, пьянства, наркомании несовершеннолетних (п. 11.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»). Оздоровление сферы проживания и воспитания несовершеннолетнего касается и нормализации быта и отношений в его семье. Это относится не только к детям и подросткам, которые совершили правонарушение и вместе с родителями состоят на учете в ПДН <1>, но и к несовершеннолетним, не являющимся правонарушителями, которые проживают в условиях семейного неблагополучия. ——————————— <1> В 2012 г. из 138600 родителей, состоящих на учете в ПДН, 31325 (22,6%) были поставлены на учет совместно со своими несовершеннолетними детьми.
В связи с этим ПДН, служба участковых уполномоченных и другие службы и подразделения органов внутренних дел должны выявлять родителей или иных законных представителей, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними (подп. 1 п. 1 ст. 21 Федерального закона N 120-ФЗ). Организационной основой деятельности ОВД по профилактике безнадзорности и правонарушений детей и подростков является учет профилактируемого контингента несовершеннолетних и родителей. В связи с этим полиция (п. 5 ч. 3 ст. 17 Закона о полиции) имеет право обрабатывать данные о несовершеннолетних, освобожденных от уголовной ответственности либо освобожденных судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия; о несовершеннолетних, совершивших правонарушения и (или) антиобщественные действия, об их родителях или иных законных представителях, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию детей и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними. Формирование указанных банков данных о несовершеннолетних и родителях, а также использование сведений этих банков должно находиться под постоянным ведомственным контролем и соответствующим надзором прокуратуры. На практике нередки случаи, когда профилактическая работа с несовершеннолетними и их родителями проводится недостаточно активно, формально и, более того, нередко сведения о ее проведении фальсифицируются. Эти факты должны вскрываться в ходе прокурорских проверок. Так, в соответствии с п. 14.3 Инструкции по организации работы ПДН ОВД начальник ПДН обязан систематически анализировать, оценивать и контролировать состояние работы по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, принимать меры к устранению выявленных недостатков, а также вносить руководству горрайлиноргана предложения по совершенствованию деятельности ПДН, укреплению взаимодействия с сотрудниками других подразделений горрайлиноргана, заинтересованных государственных органов, общественных объединений и религиозных организаций. В целях выявления упущений в деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений несовершеннолетних, установления и устранения причин и условий, способствовавших совершению преступлений несовершеннолетними, начальник ПДН организует в срок до десяти суток с момента вынесения постановления о привлечении несовершеннолетнего в качестве обвиняемого проведение соответствующих проверок по фактам совершения повторных, групповых и особо тяжких преступлений (п. 14.10 Инструкции по организации работы ПДН ОВД). Прокурор, в свою очередь, должен обращать внимание на своевременность и полноту таких проверок. Надзор за исполнением законов органами внутренних дел в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних осуществляется в отношении конкретных подразделений ОВД: ПДН, службы участковых уполномоченных, патрульно-постовой службы, дежурных частей, сотрудников уголовного розыска, дознания, следствия. Представляется, что программа прокурорской проверки должна охватывать все названные службы ОВД в комплексе, что повысит эффективность прокурорского надзора в этом направлении.
