(Эртель Л. А.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 2)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕДИКО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ
Л. А. ЭРТЕЛЬ
Эртель Людмила Александровна, декан факультета дополнительного профессионального образования АНОО ВПО «Институт экономики и управления в медицине и социальной сфере», доктор медицинских наук, профессор.
В статье обосновывается необходимость медико-социальной помощи населению в рамках новых социальных технологий. Рассматриваются особенности предоставления, оказания медицинской помощи отдельным социальным группам населения.
Ключевые слова: охрана здоровья, медицинская помощь, медико-социальная экспертиза, реабилитация, меры социальной поддержки.
Peculiarities of regulation of medical-social assistance L. A. E’rtel’
Need of the medico-social help locates in article to the population within new social technologies. Features of granting, rendering of medical care to separate social groups of the population are considered.
Key words: health protection, medical care, medico-social examination, rehabilitation, measures of social support.
В современных условиях усугубления социальных проблем возрастает объективная потребность решения взаимосвязанных задач медицинского и социального характера на качественно новом уровне. Из потребностей практики возникает необходимость создания новых механизмов, форм и методов медико-социальной помощи населению как новых социальных технологий, которые позволят обеспечить гражданам комплексные социальные услуги при заболевании, утрате трудоспособности, инвалидности и иных случаях с акцентом на связанные со здоровьем социальные проблемы. Формирующийся в современной России институт медико-социальной работы предполагает решение социальных проблем, определяющих уровень здоровья, и повышение эффективности систем здравоохранения для обеспечения большего равенства в уровне здоровья, доступности медико-социальной помощи, уменьшения социального расслоения и социальной уязвимости отдельных социальных групп населения, введение требований безопасности физической и социальной среды. Вопросы правового регулирования медико-социальной помощи нашли свое отражение в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — новый ФЗ «Об основах») <1>. ——————————— <1> Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (ред. от 25.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 28.11.2011. N 48. Ст. 6724.
Принятие Закона обусловлено, прежде всего, необходимостью конкретизации конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Социальная обусловленность нового Закона обозначена тем, что с момента принятия 22 июля 1993 г. Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (далее — Основы) <2> произошли значительные изменения условий функционирования экономики государства, системы исполнительной власти, осуществлено разграничение полномочий в сфере охраны здоровья между федеральными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Претерпели изменение организационные основы оказания медицинской помощи, в последние годы определились концептуальные направления реформирования и модернизации не только отрасли здравоохранения, но и смежных с нею отраслей, продолжается реализация приоритетного национального проекта, разрабатываются и реализуются долгосрочные целевые программы. ——————————— <2> Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. ВС РФ 22.07.1993 N 5487-1) (ред. от 07.12.2011) // Ведомости СНД и ВС РФ. 19.08.1993. N 33. Ст. 1318.
Кроме того, в период с 1993 г. было принято большое количество законодательных актов, затрагивающих вопросы прав граждан в сфере охраны здоровья и оказания медицинской помощи <3>. Медицинская помощь рассматривается как составляющая социального обеспечения, включая особые гарантии в виде социального пакета услуг в отношении отдельных категорий граждан <4>. В связи с произошедшими трансформациями претерпела изменение и медико-социальная помощь как таковая. ——————————— <3> Федеральный закон от 30.03.1995 N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 03.04.1995. N 14. Ст. 1212; Федеральный закон от 17.09.1998 N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (ред. от 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 21.09.1998. N 38. Ст. 4736; Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ред. от 25.06.2012, с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // Собрание законодательства РФ. 05.04.1999. N 14. Ст. 1650; Федеральный закон от 18.06.2001 N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 25.06.2001. N 26. Ст. 2581; Федеральный закон от 06.04.2011 N 67-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 11.04.2011. N 15. Ст. 2040. <4> Кирилловых А. А. Систематизация норм о социальной защите граждан: проблемы и перспективы развития законодательства // Законодательство и экономика. 2010. N 7. С. 72 — 83.
Анализируя содержание тезауруса, закрепленного ст. 2 нового ФЗ «Об основах», отмечаем, что Законом не предусмотрено определение понятия медико-социальной помощи. Однако в предмет регулирования настоящего Закона входят правоотношения по предоставлению медицинской помощи отдельным группам населения, в частности гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями. Закрепляются понятия медицинской помощи как комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг. Среди основных принципов охраны здоровья назван принцип социальной защищенности граждан в случае утери здоровья. Содержание данного принципа раскрывается отдельной статьей и отсылает правоприменителя к специализированному социальному законодательству, в частности, к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <5>. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.
Согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с этим имеется и совместная ответственность федерального центра и субъектов Российской Федерации за действия в сфере здравоохранения. К полномочиям федерального органа государственной власти, осуществляющего разработку государственной политики в сфере охраны здоровья (Министерства здравоохранения Российской Федерации) <6>, в части реализации медико-социальной помощи населению отнесены: ——————————— <6> Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 N 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 25.06.2012. N 26. Ст. 3526.
— утверждение типовых положений об отдельных видах медицинских организаций, включенных в Номенклатуру медицинских организаций (к примеру, центры медицинской и социальной реабилитации, медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, хоспис) <7>; ——————————— <7> Приказ Минздравсоцразвития РФ от 07.10.2005 N 627 «Об утверждении Единой номенклатуры государственных и муниципальных учреждений здравоохранения» (ред. от 19.11.2008) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 17.10.2005. N 42.
— утверждение порядка организации и проведения медицинских экспертиз. В полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья включено установление мер социальной поддержки по организации оказания медицинской помощи лицам, страдающим социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и по организации обеспечения указанных лиц лекарственными препаратами. К полномочиям органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья отнесено создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <8>. ——————————— <8> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 25.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013) // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822.
Право граждан Российской Федерации на медицинскую помощь — конституционное право, закрепленное в ч. 1 ст. 41 Конституции РФ. Статья 19 нового ФЗ «Об основах» гласит: «Каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи <9>, а также на получение платных медицинских услуг <10> и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования» <11>. ——————————— <9> Постановление Правительства РФ от 22.10.2012 N 1074 «О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Собрание законодательства РФ. 29.10.2012. N 44. Ст. 6021. <10> Постановление Правительства РФ от 04.10.2012 N 1006 «Об утверждении Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг» // Собрание законодательства РФ. 08.10.2012. N 41. Ст. 5628. <11> Закон РФ от 27.11.1992 N 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (ред. от 25.12.2012) // Российская газета. N 6. 12.01.1993; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая, глава 48) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 14.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. N 5. Ст. 410.
В ст. 32 нового ФЗ «Об основах» медицинская помощь классифицирована по нескольким основаниям: по видам, формам, месту предоставления. К видам медицинской помощи относятся: первичная медико-санитарная, специализированная, скорая и паллиативная. Первичная медико-санитарная помощь включает в себя мероприятия по профилактике, диагностике, лечению заболеваний и состояний, медицинской реабилитации, наблюдению за течением беременности, формированию здорового образа жизни и санитарно-гигиеническому просвещению населения и осуществляется в соответствии с Положением об организации оказания данного вида помощи <12>. ——————————— <12> Приказ Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 N 543н «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 24.12.2012. N 52.
Порядок оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на набор социальных услуг, определен уполномоченным федеральным органом исполнительной власти <13>. ——————————— <13> Приказ Минздравсоцразвития РФ от 22.11.2004 N 255 «О Порядке оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 20.12.2004. N 51.
Медицинская помощь в Российской Федерации организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи (ст. 37 нового ФЗ «Об основах»). Порядок организации медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, перечень медицинских показаний и противопоказаний для медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 40 нового ФЗ «Об основах»). В настоящее время Перечень социально значимых заболеваний утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации, однако критерий отнесения заболеваний к данной категории остается открытым и может изменяться в связи с социальной значимостью заболевания на текущий период. Нынешний Перечень включает в себя следующие заболевания: туберкулез, инфекции, передающиеся преимущественно половым путем, гепатит B, гепатит C, болезнь, вызванная вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ), злокачественные новообразования, сахарный диабет, психические расстройства и расстройства поведения, болезни, характеризующиеся повышенным кровяным давлением <14>. ——————————— <14> Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 N 715 «Об утверждении Перечня социально значимых заболеваний и Перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих» (ред. от 13.07.2012) // Собрание законодательства РФ. 06.12.2004. N 49. Ст. 4916.
Заболевания, представленные в данном Перечне, имеют широкое распространение, приводят к потере трудоспособности, инвалидности, снижают качество жизни граждан. Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, представлен следующим образом: болезнь, вызванная вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ), вирусные лихорадки, передаваемые членистоногими, и вирусные геморрагические лихорадки, гельминтозы, гепатит B, гепатит C, дифтерия, инфекции, передающиеся преимущественно половым путем, лепра, малярия, педикулез, акариаз и другие инфестации, сап и мелоидоз, сибирская язва, туберкулез, холера, чума. Следуя содержанию ст. 43 нового ФЗ «Об основах», граждане, страдающие социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, получили одинаковый правовой статус, так как правовой режим регулирования оказания медицинской помощи распространяется теперь на две совершенно различные категории граждан в одинаковой мере. Пробелы законодательства в отношении регулирования предоставления медико-социальной помощи гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, по мнению некоторых ученых, отмечаются в следующем: — в Законе отсутствует легальное определение данных заболеваний; — между социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, имеются как общие черты, так и существенные различия; — наличие существенных отличий предполагает разграничение данных категорий в законодательстве с целью создания оптимальных правовых режимов оказания медицинской помощи, а также уточнения правового статуса больных, страдающих социально значимыми заболеваниями, и носителей заболеваний, опасных для окружающих <15>. ——————————— <15> Мохов А. А. Социально значимые заболевания и заболевания, представляющие опасность для окружающих // Правовые вопросы в здравоохранении. 2012. N 1. С. 10 — 21.
Медико-социальная помощь реализуется также в процессе подготовки, проведения медико-социальной экспертизы. Медико-социальная экспертиза проводится в соответствии с Порядком организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы <16>. В настоящее время функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере проведения медико-социальной экспертизы находятся в компетенции Минтруда РФ <17>. В связи с этим ст. 60 нового ФЗ «Об основах» содержит отсылочную норму к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов» <18>. ——————————— <16> Приказ Минтруда России от 11.10.2012 N 310н «Об утверждении Порядка организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы» // Российская газета. 28.12.2012. N 301. <17> Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 25.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 28.05.2012. N 22. Ст. 2754. <18> Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (ред. от 30.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 27.11.1995. N 48. Ст. 4563.
Механизмы контроля в сфере охраны здоровья закреплены законодателем главой 12, в которой представлены виды контроля и их характеристика (ст. ст. 85, 87 — 90, 95, 96), полномочия органов, осуществляющих государственный контроль (ст. 86). Дополнительные механизмы контроля закрепляются ведением персонифицированного учета при осуществлении медицинской деятельности (ст. ст. 92 — 94) и связанных с ним информационных систем в сфере здравоохранения (ст. 91). На основании вышеизложенного следует констатировать, что правовой механизм реализации конституционного права граждан на охрану здоровья в рамках медико-социальной помощи постоянно совершенствуется, однако «рассеянность» прав на медико-социальную помощь в нормативном поле Российской Федерации осложняет ее понимание и правоприменение. Для выработки инструментов, позволяющих в полном объеме реализовать конституционное право граждан Российской Федерации на медико-социальную помощь, предлагаем вернуться в законодательстве к смысловому и содержательному обозначению данного вида медицинской помощи.
