(Макарова С. В.) («Вопросы ювенальной юстиции», 2006, N 1)
ИНСТИТУТ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА НАД НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМИ ДЕТЬМИ: ИСТОРИЯ ЕГО СТАНОВЛЕНИЯ В РОССИИ
С. В. МАКАРОВА
Макарова С. В., НКИ, кандидат юридических наук, доцент.
В современной юридической литературе вопросам защиты прав детей, заботе об их воспитании уделяется большое внимание. Это связано прежде всего с введением в Семейный кодекс РФ специального раздела «Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей». Глава 20 Семейного кодекса предусматривает опеку и попечительство над детьми как одну из форм воспитания детей и защиты их прав. Согласно ч. 3 ст. 121 СК органы опеки и попечительства являются единственными органами, в обязанности которых вменяется забота о детях, оставшихся без попечения родителей, что придает публичный характер их деятельности <*>. В настоящее время опеку и попечительство регулирует ГК РФ. Однако существование гл. 20 в Семейном кодексе РФ не является случайностью. Опека (попечительство) над детьми имеет ряд важных дополнений, и, как правильно отмечает А. М. Нечаева, практика по-прежнему ориентируется на положение гл. 20 Семейного кодекса РФ. К специальным дополнениям СК относятся такие, как опека (попечительство) над детьми, находящимися в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты, права и обязанности опекуна (попечителя) ребенка. Новелла Гражданского кодекса, таким образом, только подтвердила отраслевую природу института опеки (попечительства) как комплексного института, содержащего нормы гражданского, семейного, административного права. В институте опеки и попечительства семейные и гражданские элементы переплетаются настолько тесно, что разделить их невозможно. Данный институт в российском законодательстве прошел сложный путь становления и развития. ——————————— <*> См.: Нечаева А. М. Семейному кодексу РФ десять лет // Государство и право. 2005. N 11. С. 69.
Институт опеки и попечительства в семейном праве России возник как форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Целью этого института было содержание, воспитание, образование этих детей, защита их прав и интересов. Каких-либо специальных актов не издавалось, но первые сведения встречаются в просторной редакции Русской правды. Опека устанавливалась тогда, когда малолетний ребенок оставался без родителей или без отца, а мать повторно вступала в брак. Если мать в новый брак не вступала, то она воспитывала и содержала своих детей, которые подчинялись ее воле <*>. ——————————— <*> См.: Загоровский А. И. Об опеке над несовершеннолетними // Русская мысль. 1902. Кн. 4. С. 52 — 53.
Институт опеки, отражая частные и государственные интересы, тем не менее находился под надзором общественной власти, в частности духовной. Подведомственность духовной власти дел об опеке и попечительстве логично вытекала из применения «Греко-римских законов, изложенных в памятниках Греко-римского законодательства, входящих в состав Кормчих книг, то есть Эклоге и Прохироне», — отмечал К. А. Неволин <*>. ——————————— <*> Неволин К. А. История российских гражданских законов. СПб., 1851. Т. 1. С. 400.
Опекун назначался волей отца, выраженной в духовном завещании. При отсутствии завещания призывались самые близкие родственники. Опекуном мог быть назначен и отчим ребенка, при этом составлялся список по передаче имущества детей. Эти правила соответствовали постановлениям Эклоги, и трудно не согласиться с мнением исследователей, что русское опекунское право в начальный период его становления заимствовано из византийского. В Соборном уложении 1649 г. права опекуна и подопечного по сравнению с предыдущим законодательством были расширены, но само понятие опеки как правового отношения не было регламентировано. Устанавливается предельный возраст подопечного (15 лет), что признается достижением совершеннолетия, и право совершеннолетнего обратиться с жалобой в суд, если опекун ущемляет его интересы <*>. ——————————— <*> См.: Соборное уложение 1649 г. / Российское законодательство Х — ХХ вв. М., 1984. Т. 3. Гл. ХХ. Ст. 20, 110; Гл. XVI. Ст. 23, 54.
Значительным шагом в законодательном регулировании института опеки явилось учреждение сословных учреждений для осуществления опекунской деятельности при Екатерине II. По закону 1775 г. были созданы дворянская опека, сиротский суд и другие органы <*>. Опекуны ежегодно давали отчеты Дворянской опеке, которая подчинялась Верховному земскому суду. По сравнению с предыдущим законодательством опекун осуществлял свою обязанность возмездно, имея право на 5% от доходов малолетнего, полученных в результате хозяйственной деятельности; на него возлагался учет приходов и расходов средств опекаемого в специальных книгах. ——————————— <*> ПСЗ. Т. ХХ. N 14333.
Опекунскими делами купеческих и мещанских малолетних детей, оставшихся без родителей, ведал Городской сиротский суд. С 1785 г. несовершеннолетним с 17 лет разрешалось вступать в управление своим имением с разрешения Дворянской опеки или сиротского суда, которые назначали им попечителя. Однако до 21 года без согласия попечителя им не разрешалось продавать и закладывать имения, опекунам же продажа и заклады разрешались только с разрешения Сената. Практика реализации закона 1785 г. была далека от совершенства. Имело место и злоупотребление опекунов, да и опекунами назначались не всегда подготовленные и честные люди. Тем не менее все последующие попытки создать положения об опеке и попечительстве заканчивались полным провалом. Не утверждается проект положения 1810 г., разработанный законодательной комиссией во главе с М. М. Сперанским, проекты, разработанные в 1847, 1860, 1864, 1891 гг., также по разным причинам были отклонены Государственным советом. Таким образом, вплоть до конца XIX в. в России признавалась необходимость обеспечения детей, оставшихся без родителей, но закон в основном регулировал отношения по конкретным конфликтным делам, а сам правовой институт опеки и попечительства полностью сформирован не был. Несмотря на отсутствие доктрины этого правового института, процесс становления правового института опеки (попечительства) продолжался. Гражданское законодательство предусматривало две формы восполнения родительской власти над детьми, оставшимися без попечения родителей: опеку и попечительство. Было выделено три возрастных категории несовершеннолетних: 1) малолетние до 14 лет; 2) лица от 14 до 17 лет; 3) лица от 17 до 21 года. Попечительство устанавливалось над лицами от 17 до 21 года. Опека устанавливалась над детьми, оставшимися без родителей или одного из них, не достигшими 17-летнего возраста. Малолетние, состоящие под опекой, лишались права совершать какие-либо юридические действия, т. е. они признавались недееспособными, а все действия за них совершали опекуны. Несовершеннолетний, имеющий попечителя, признавался частично дееспособным, поэтому он мог совершать юридические сделки по управлению имуществом, но распоряжаться имуществом мог только с согласия попечителя. Забота о детях, оставшихся без попечения родителей, возлагалась на государственные органы. Система опекунских учреждений была сформирована по сословному признаку. Устройством дворянских детей занимались дворянские опеки, купеческих, мещанских, детей разночинцев — сиротские суды. Опека над сиротами — детьми духовенства относилась к ведению епархиального попечительства о бедных духовного звания. Что касается опеки над детьми крестьян, то она возлагалась не на государственный орган, а на крестьянское общество <*>. ——————————— <*> См.: Положения о сельском состоянии ст. 179, п. 6 СЗРИ. 1876. Т. IX.
В основе установления опеки над детьми лежал постулат родительской власти, поэтому она реализовывалась в первую очередь по распоряжению родителей. Это так называемая завещательная опека. В соответствии со ст. 227 Свода законов гражданских в духовном завещании родители могли назначить опекунов своим детям. При отсутствии указанных в завещании конкретных лиц право опекунства переходило к живому родителю, если не было препятствий к осуществлению обязанностей опекуна. Кроме этого способа назначения опекунства существовало еще два. Со времен Петра I на основании Указа о единонаследии 1714 г. и Инструкции 1724 г. <*> устанавливалась единая законная опека, которая принадлежала наследнику в недвижимом имуществе и осуществлялась государством. Третий способ установления опеки над несовершеннолетним состоял в назначении опекуна компетентными органами. Опекунами могли быть как родственники, так и посторонние люди. В юридической литературе конца XIX — начала XX в. нет единого мнения по вопросу преимущества определенной категории лиц, назначаемых опекунами. Д. И. Мейер высказывал определенную позицию по порядку установлении опеки: «…опекунские ведомства… прежде всего обращаются к духовному завещанию умершего родителя-завещателя: когда же нет никакого его распоряжения на счет лица-опекуна, к родителю, оставшемуся в живых, и затем уж к тому или другому лицу по своему усмотрению» <**>, но не высказывался о преимущественном праве родственников совершеннолетнего при назначении опекуна. ——————————— <*> ПСЗ. Т. V. N 2789. Т. VII. N 4624. <**> Мейер Д. И. Русское гражданское право. М., 1997. Ч. 2. С. 628.
Действующее в тот период законодательство не предусматривало отказа от опекунства. Трудно не согласиться с мнением К. П. Победоносцева, который считал, что опекунство — это не право, а обязанность <*>. Единственные, кто мог отказаться от опекунской обязанности, — это мать или отец несовершеннолетнего. В этом случае опека определялась правительством или императором (ст. 231, 261 СЗГ). Если и в этом случае лицо отказывалось от исполнения обязанностей опекуна, то только тогда опека устанавливалась опекунскими учреждениями. К назначенным опекунам предъявлялись определенные требования. Прежде всего он должен быть человеком, проявляющим заботу о здоровье, содержании и воспитании ребенка. Не мог быть назначен опекуном человек, который являлся расточителем, имеющий явные пороки, лишенный прав состояния по суду, имевший ссору с родителями ребенка, отличившийся суровыми поступками (ст. 256 СЗГ). Количество опекунов четко законодателем не обозначалось, их могло быть несколько. ——————————— <*> См.: Победоносцев К. П. Курс гражданского права. СПб., 1896. Ч. II. С. 219 — 222.
В крестьянской среде опека устанавливалась, как правило, по решению сельского общества или схода, а иногда — сельским старостой, волостным старшиной, волостным правлением и волостным судом. Это зависело от практики, которая имела место в той или иной губернии. В русском обычном праве был заложен принцип, по которому мать-вдова считалась опекуншей своих детей до вступления в новый брак. Данный принцип закреплялся еще в Русской Правде <*>. ——————————— <*> См.: Русская Правда / Российское законодательство X — XX вв. М., 1896. Т. 1. Ст. 99.
Опека над крестьянскими детьми, как правило, осуществлялась одним опекуном, но в некоторых местностях их могло быть до трех, в том числе мать или отец ребенка. Опекуны же при этом свои обязанности выполняли до достижения детьми 10-летнего возраста, а затем опекуном оставался только один из родителей. Кассационный Сенат дал разъяснения, касающиеся назначения опекунов и при опеке родителей в интересах малолетнего. Все опекуны имели равные права, как и родители. Опекун должен был заботиться о физическом, нравственном и умственном воспитании малолетнего и подготовке его к жизни согласно общественному положению его сословия. При решении вопросов воспитания и образования ребенка опекун действовал по своему усмотрению, но во избежание злоупотребления правами опекуны обязаны были представлять отчеты опекунским учреждениям о содержании и воспитании малолетнего (ст. 286, 287 СЗГ). Более жесткие требования предъявлялись к опекуну по управлению и распоряжению имуществом подопечного. Вся деятельность его в этом направлении контролировалась опекунскими учреждениями. Даже право самостоятельного распоряжения денежными средствами малолетнего ограничивалось предписаниями опекунских учреждений — расходовать эти средства только по целевому назначению <*>. ——————————— <*> См.: Загоровский А. И. Об опеке над несовершеннолетними // Русская мысль. 1902. Кн. 4. С. 76.
Движимое и недвижимое имущество подопечных передавалось опекуну по описи, которая производилась в двух экземплярах в присутствии члена опекунского управления и двух свидетелей. Один экземпляр описи передавался в опекунское учреждение, а другой — вручался опекуну (ст. 286 СЗГ). На получение капиталов из кредитных учреждений, продажу имущества малолетних, залог и сдачу имущества в аренду требовалось получить разрешение опекунского учреждения. Недвижимое имущество могло быть продано только с разрешения Сената и только в установленных законом случаях (ст. 287 СЗГ). В принудительных случаях такое разрешение не требовалось. Однако заем денежных средств под залог имений малолетних требовал разрешения Сената. В практике отчуждения собственности детей, вопреки установленным правилам, существовала продажа имущества не по договору купли-продажи, а через публичные торги. Вплоть до Судебной реформы 1864 г. Правительствующий Сенат одобрял такой порядок реализации имущества. Аналогичный порядок существовал и в крестьянской опеке, при которой и движимое, и недвижимое имущество продавалось с публичных торгов. Так, например, во Владимирской губернии после составления описи собственности подопечного имущество, требующее ремонта или неудобное для хранения, продавалось на сельском сходе желающим его купить <*>. ——————————— <*> См.: Тютрюмов И. Крестьянская опека // Русская речь. 1880. Кн. 6. С. 83.
К законным сделкам по распоряжению имуществом малолетнего относилось дарение, если это не выходило за пределы хозяйственных распоряжений опекуна (свадебные подарки, подарки прислуге во время праздников, милостыня и др.). К правам опекуна относилось согласие на принятие наследства подопечным (ст. 1257 СЗГ). Будучи законным представителем малолетнего, опекун защищал его интересы в суде. За исполнение обязанностей опекуну выплачивалось вознаграждение в размере 5% от чистого дохода подопечного (ст. 284 СЗГ). По окончании каждого года на опекунов возлагалась обязанность представлять отчет о доходах, расходах, содержании и воспитании малолетних, а после прекращения опеки — общий отчет. Крестьянские опекуны, как правило, подобных отчетов не представляли, т. к. деньги, полученные за малоценное имущество, хранились в волостных опекунских управлениях, а родственники, взявшие сирот в свою семью, распоряжались имуществом без каких-либо отчетов. Опекун, недобросовестно выполнявший свои обязанности, нес ответственность. Отчеты, им представленные, тщательно проверялись. В случае, когда подопечный имел убытки вследствие умысла или халатности опекуна, последнему приходилось отвечать своим имуществом и он освобождался от своих обязанностей. Основаниями для прекращения опеки являлись смерть ребенка, достижение им 17 лет, смерть опекуна, безвестное его отсутствие (ст. 220 СЗГ). С достижением подопечным 17-летнего возраста над ним устанавливалось попечительство. Отдельные нормы, регулирующие попечительство, отсутствовали в российском законодательстве, а поэтому применялись общие нормы об опеке. Нельзя было не считаться с тем, что попечительство существенно расширяло права несовершеннолетнего. С этого возраста у него появлялось право самостоятельно управлять имуществом, т. е. право на совершение сделок, связанных с управлением. Следует иметь в виду, что эти сделки несовершеннолетний может осуществлять только с согласия попечителя (ст. 220 СЗГ). Поскольку права попечителя не формулировались в отдельных нормах, это создавало неясность, неполноту правил попечительства и вызывало необходимость прежде всего научного разрешения этой проблемы. В частности, была высказана рекомендация о сохранении опеки «до достижения полного совершеннолетия и чтобы расширение прав несовершеннолетних до этого времени было не общим правилом, а вопросом отдельного случая, надлежащего обсуждению опекунских властей на основании данных законом указаний» <*>. ——————————— <*> Загоровский А. И. Об опеке над несовершеннолетними // Русская мысль. 1902. Кн. 4. С. 85.
Озабоченность автора проблемой, стоящей перед обществом, очевидна, и предложение, сделанное им, весьма рационально. Однако данное положение приемлемо далеко не для всех сословий, и реализация индивидуального подхода к расширению прав несовершеннолетних довольно-таки затруднительна на практике, о чем свидетельствовало положение в крестьянской среде. Понятие «совершеннолетие» среди крестьянского населения не имело четкого определения. Детей приучали к работе с малолетства, поэтому подростка в 15 лет вполне могли считать взрослым работником. Если сирота — несовершеннолетний, но вполне способен самостоятельно вести хозяйство, то опека вообще могла не назначаться. Правила об опеке, установленные законом, далеко не всегда применялись в крестьянском быту, тем более что имущество крестьян в основном состояло из средств производства, постоянно находящихся в эксплуатации и ежедневно теряющих свою ценность, которую невозможно было сохранить во все время опеки. Процесс становления института опеки и попечительства в России фактически завершился в XIX в. Основания и порядок устройства детей, оставшихся без попечения родителей, практически не изменились вплоть до 1917 г. Основным недостатком института опеки оставалось по-прежнему несоответствие жизненным интересам всех сословий народа. Очередная и последняя попытка реформирования опекунского права, предпринятая в 1915 г. Межведомственным совещанием под председательством министра юстиции И. Е. Ильяшенко, закончилась разработкой нового проекта опекунского устава. По проекту высшими опекунскими начальниками становились участковые мировые суды, а в качестве высших опекунских установлений — съезды мировых судей. Новацией проекта явилось осуществление опеки над малолетними до достижения ими совершеннолетия (21 год), а также отобрание детей от порочных родителей для помещения их на воспитание в добропорядочную семью, приют или иное соответствующее учреждение. Проект принят не был, а следовательно, он не оказал влияния на формирование института опеки и попечительства над несовершеннолетними в России.
