(Чашкова С. Ю.) («Семейное и жилищное право», 2008, N 5)
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА МЕЖДУНАРОДНОГО УСЫНОВЛЕНИЯ
С. Ю. ЧАШКОВА
Чашкова С. Ю., доцент кафедры правового и организационного обеспечения государственной регистрации ГОУ ВПО «Российская правовая академия Минюста России», кандидат юридических наук.
Включение России в международное правовое пространство посредством присоединения к многосторонним международным соглашениям можно только приветствовать, поскольку это способствует приведению отечественного законодательства в соответствие с международными стандартами. Наиболее существенное влияние на правовое регулирование семейных отношений в Российской Федерации в сфере защиты прав детей оказала Конвенция ООН «О правах ребенка» от 20 ноября 1989 г. (далее — Конвенция о правах ребенка), которая была ратифицирована еще СССР <1>. ——————————— <1> См.: Сборник международных договоров СССР. Вып. XLVI. 1993.
Статья 21 Конвенции о правах ребенка закрепляет основные принципы правового регулирования международного усыновления. В рамках данной работы мне бы хотелось акцентировать внимание на одном из них — субсидиарность международного усыновления. Например, Гаагская конвенция о защите детей и сотрудничестве в области международного усыновления 1993 г. <2> (далее — Гаагская конвенция об усыновлении), подписанная, но так и не ратифицированная Россией, в своей преамбуле допускает международное усыновление, если для ребенка не может быть найдена подходящая семья в стране происхождения. ——————————— <2> См.: Международное частное право. Сборник законодательства. М.: БЕК, 1997. С. 712 — 720. Текст Гаагской конвенции об усыновлении официально опубликован не был.
Однако в тексте Гаагской конвенции об усыновлении говорится, что иностранное усыновление может иметь место только в том случае, когда компетентными властями государства происхождения определено после надлежащего рассмотрения возможностей устройства ребенка в государстве происхождения, что иностранное усыновление наилучшим образом отвечает интересам ребенка (п. «b» ст. 4) <3>. ——————————— <3> Такая формулировка заведомо ставит в более выгодное положение развитые страны по сравнению с развивающимися странами. Ни для кого не секрет, что именно иностранные граждане развитых стран (страны-реципиенты) предпочитают усыновлять детей из развивающихся стран (страны-доноры). В связи с чем неизбежно следует вывод, что Гаагская конвенция об усыновлении исходит из интересов стран-реципиентов.
Данное положение предполагает равную оценку возможности национального и иностранного усыновления и не предусматривает положения о приоритетности усыновления в стране происхождения ребенка, кроме того, в нем отсутствуют какие-либо критерии определения соответствия усыновления интересам ребенка <4>. ——————————— <4> Из доклада Н. В. Тригубович «Международные и национальные правовые нормы о защите прав ребенка при международном усыновлении» на конференции в октябре 2006 г., проходившей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Европейская конвенция об усыновлении детей 1967 г. (ETS N 58) <5> вообще не содержит положений о приоритете национального усыновления. ——————————— <5> СПС «КонсультантПлюс». Конвенция не ратифицирована Российской Федерацией. Текст Конвенции официально опубликован не был.
После ратификации Конвенции о правах ребенка, а точнее, с декабря 1992 г. до вступления в силу Семейного кодекса Российской Федерации (далее — СК РФ) усыновление российских детей иностранными гражданами было ограничено исключительными случаями. В Постановлении Верховного Совета РФ от 18 декабря 1992 г. N 4132-1 «О неотложных мерах по упорядочению усыновления детей, являющихся гражданами иностранных государств» <6> было сказано, что впредь до внесения изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации усыновление являющихся гражданами Российской Федерации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами других государств ограничивается исключительными, не терпящими отлагательства случаями, когда это необходимо в интересах здоровья ребенка. ——————————— <6> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 52. Ст. 3061.
Свое новое развитие российское законодательство об усыновлении получило с принятием СК РФ, восприняв основные принципы международного права в области международного усыновления. Во-первых, ст. 124 СК устанавливает, что усыновление допускается в отношении несовершеннолетних детей и только в их интересах. Во-вторых, международное усыновление допускается в случаях, если не представляется возможным передать ребенка на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ, либо на усыновление родственниками детей независимо от их гражданства и места жительства. На необходимость соблюдения этих требований при рассмотрении дел об усыновлении детей иностранными гражданами указано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 апреля 2006 г. N 8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении)». Позволю себе утверждать, что российское семейное законодательство в области усыновления исходит из приоритета российского усыновления (или иной формы принятия детей на воспитание в семьи) перед международным усыновлением. Этот вывод основан не только на приведенном выше положении ст. 124 СК РФ, но и на других положениях СК РФ, а также тенденциях развития семейного законодательства в сфере усыновления <7>. ——————————— <7> Имеется в виду ст. 127 СК РФ, устанавливающая требования к усыновителям. Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 185-ФЗ в эту статью были внесены изменения, в соответствии с которыми сроки нахождения сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, в государственном банке данных о детях, по истечении которых они могут предоставляться иностранным гражданам, были увеличены с трех месяцев до шести.
Вместе с тем даже безупречные с точки с точки зрения юридической техники и содержания нормы права на практике, к сожалению, применяются в противоречии с приоритетом устройства российских детей в семьи российских граждан. Хотелось бы привести несколько цифр. В 2006 г. в России был усыновлен 14 431 ребенок. Из них 7742 ребенка усыновили российские граждане, а 6689 детей усыновили иностранцы. Как видно, цифры практически равнозначные. Российские граждане «выигрывают» только за счет детей, усыновленных в возрасте от 0 до 1 года, в последующих возрастных группах количество международного усыновления преобладает. Самая большая разница в возрастных группах от 1 года до 3 лет и от 3 до 7 лет. Справедливости ради следует отметить, что за 2006 г. российские граждане усыновили 17 детей-инвалидов, а иностранные граждане — 187. Самое большое количество детей усыновлено гражданами США (3468 человек), второе место занимает Испания, в которую уехали в связи с усыновлением 1294 ребенка. За ними следует Италия — 794 ребенка и Франция — 408 детей <8>. За 2007 г. иностранными гражданами было усыновлено 4536 российских детей <9>. ——————————— <8> См.: статистическая информация «Сведения о выявлении и устройстве детей и подростков, оставшихся без попечения родителей за 2006 год» (форма N 103-рик). <9> Данные Министерства образования и науки России.
Среди причин, в результате которых иностранные граждане усыновляют детей практически на равных с российскими гражданами, можно назвать несколько, и они не всегда связаны с ненадлежащим правовым регулированием отношений по усыновлению. Остановлюсь лишь на нескольких из них. Во-первых, нарушение законодательства при выявлении и учете детей, оставшихся без попечения родителей. Выявление и первичный учет детей в соответствии со ст. 121 СК РФ возложены на органы опеки и попечительства. Данные о детях, оставшихся без попечения родителей, и не устроенных на воспитание в семьи, передаются органами опеки и попечительства в государственный банк данных о детях. Федеральным оператором банка данных о детях является Министерство образования и науки Российской Федерации <10>. Операторами региональных банков данных являются специально уполномоченные на это органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. ——————————— <10> См.: Постановление Правительства РФ от 10 марта 2005 г. N 123 «О полномочиях Министерства образования и науки Российской Федерации по оказанию содействия в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи» // Российская газета. 2005. 16 марта (действует в ред. от 4 ноября 2006 г.).
Наиболее часто встречающимися нарушениями являются: — сокрытие от российских кандидатов в усыновители сведений о детях, находящихся в банке данных; — искажение сведений о детях в банке данных путем несвоевременного изменения этих данных <11>. В частности, зачастую не снимаются диагнозы, поставленные в первые дни жизни, даже при излечении детей. Дети числятся с патологиями в физическом и психическом развитии, что отпугивает российских граждан, желающих взять детей на воспитание в свои семьи. Случается, что данные медицинского освидетельствования, проводимого при усыновлении, значительно отличаются от данных состояния здоровья, содержащихся в банке данных; ——————————— <11> Вместе с тем в соответствии с Порядком предоставления сведений о состоянии здоровья детей, оставшихся без попечения родителей, для внесения в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, утвержденным Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 8 июля 2002 г. N 218, предоставление сведений о состоянии здоровья детей, оставшихся без попечения родителей, в органы опеки и попечительства для внесения в государственный банк данных о детях должно производиться не позднее десяти календарных дней со дня установления, изменения, уточнения или снятия диагноза у детей, оставшихся без попечения родителей, по мере их поступления, но не реже одного раза в год на каждого ребенка.
— введение в заблуждение российских граждан, желающих взять детей на воспитание. Случается, что в органах опеки и попечительства этим лицам объясняют, что дети до одного года передаются на усыновление только иностранным гражданам; — получение заведомых отказов от принятия на воспитание в семьи российских граждан путем предложения детей, например, не той возрастной группы или пола. В результате в личном деле ребенка отражено, что российским гражданам ребенка предлагали для передачи на воспитание, но его не пожелали взять, что открывает путь для усыновления иностранцам; — истребование у российских потенциальных усыновителей документов, не предусмотренных законом. Это затягивает процесс усыновления либо ведет к отказу от решения принять ребенка на воспитание. Во-вторых, ненадлежащий судебный контроль при рассмотрении дел об усыновлении в суде. Судебный порядок рассмотрения дел об усыновлении призван обеспечить дополнительные гарантии соблюдения законности, прав и интересов детей при усыновлении. В соответствии с действующим законодательством при рассмотрении судом дел об усыновлении обязательно участие органа опеки и попечительства, а также прокурора. Вместе с тем органы опеки и попечительства нередко формально относятся к исполнению возложенных на них обязанностей, предоставляя положительные заключения об усыновлении ребенка, несмотря на то что факты могут свидетельствовать об обратном. Равно участие прокурора в процессе подчас носит присутственный характер. Прокурор как участник процесса и лицо, на которое возложен надзор за соблюдением законности, должен занимать активную процессуальную позицию и предпринимать все предусмотренные законом меры для исследования обстоятельств дела с целью защиты прав и интересов несовершеннолетнего. Не следует упускать из виду, что и суд в данном процессе выполняет правозащитную функцию. В связи с чем судья должен использовать все процессуальные возможности для наиболее полного исследования обстоятельств дела, в том числе допрашивать лиц, давших отказ на принятие на воспитание ребенка, передаваемого на иностранное усыновление; устанавливать и привлекать в процесс родственников ребенка <12> и т. п. ——————————— <12> В соответствии со ст. 273 Гражданского процессуального кодекса РФ заявление об усыновлении рассматривается в закрытом судебном заседании с обязательным участием усыновителей (усыновителя), представителя органа опеки и попечительства, прокурора, ребенка, достигшего возраста четырнадцати лет, а в необходимых случаях родителей, других заинтересованных лиц и самого ребенка в возрасте от десяти до четырнадцати лет. Такими заинтересованными лицами вполне могут быть признаны родственники ребенка, сведения о которых также должны содержаться в анкете ребенка (подп. 9 п. 2 ст. 6 Федерального закона от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях»). Так, в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 апреля 2006 г. N 8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей» сказано, что, поскольку в соответствии со ст. 273 ГПК РФ в необходимых случаях к участию в деле могут быть привлечены родители ребенка, другие заинтересованные лица, в частности родственники ребенка, учреждение, в котором находится ребенок, и сам ребенок в возрасте от десяти до четырнадцати лет, при подготовке дела к судебному разбирательству судье следует решить вопрос о привлечении к участию в деле указанных лиц для того, чтобы дело об усыновлении было рассмотрено максимально в интересах ребенка.
Зачастую у суда нет реальных возможностей убедиться в действительности представленных в судебное заседание документов. Так, сегодня иностранные граждане проходят медицинское освидетельствование в российских клиниках и представляют суду справку требуемой формы о состоянии своего здоровья. Оформление справки сегодня превратилось в доходный бизнес. В Интернете можно найти фирмы, способствующие их быстрому получению. Срок получения такой справки порой зависит только от размера вознаграждения. Во многом этому способствует коммерциализация процесса международного усыновления (в большинстве случаев усыновление осуществляется через аккредитованные организации, которые получают за свою деятельность достаточно высокое вознаграждение). Наибольшая опасность связана с невозможностью достоверно определить в российской клинике, где нет никаких историй болезни потенциального усыновителя-иностранца, является ли лицо, желающее усыновить ребенка, психически здоровым, не страдает ли оно наркоманией или другими подобными заболеваниями. В результате данные медицинского заключения не всегда соответствуют действительному состоянию здоровья. Кроме того, суд не вправе отказать в приеме надлежаще легализованных документов, подтверждающих доход лица, обследование условий его жизни и т. п. Но наличие легализации документа не является гарантией действительности содержащихся в нем сведений. В-третьих, проблемы применения законодательства иностранных государств при рассмотрении дел об усыновлении. В соответствии со ст. 165 СК РФ усыновление иностранными гражданами российских детей производится по праву страны гражданства усыновителей. Вместе с тем для обеспечения интересов российских детей необходимо соблюдение требований российского законодательства. В силу п. 1 ст. 166 СК РФ в целях установления содержания норм иностранного семейного права суд может обратиться в установленном порядке за содействием и разъяснением в Минюст России и другие компетентные органы Российской Федерации либо привлечь эксперта в области иностранного права. Как указано в подп. «е» п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 апреля 2006 г. N 8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей», исходя из абз. 3 п. 1 ст. 166 СК РФ и ч. 3 ст. 272 ГПК РФ, суд также вправе предложить заинтересованным сторонам представить документы, подтверждающие содержание норм иностранного семейного права, легализованные в установленном порядке (ч. 4 ст. 71 ГПК РФ). Если содержание норм иностранного семейного права, несмотря на предпринятые выше меры, не будет установлено, суд применяет законодательство Российской Федерации (п. 2 ст. 166 СК РФ). Такое правило вряд ли можно признать удачным, поскольку его применение ставит под угрозу интересы усыновляемого ребенка и делает само усыновление рискованным. Например, в Италии до недавнего времени усыновление, произведенное в России, признавалось только по истечении года. При этом суд мог отказать в признании усыновления. Представляется, что в национальном российском законодательстве необходимо детально регламентировать требования, предъявляемые к иностранным усыновителям, а судам не бояться отказывать в удовлетворении заявления об усыновлении при отсутствии сведений о нормах об усыновлении страны гражданина-усыновителя. Написание данной статьи во многом вызвано тем, что в кулуарах власти стали раздаваться голоса о необходимости быстрейшей ратификации Россией Гаагской конвенции об усыновлении, а также о необходимости упрощения порядка усыновления детей. Все это наряду с большим количеством детей — граждан России, усыновляемых иностранными гражданами, не может не вызвать озабоченности. Представляется недопустимым дальнейшее развитие в России условий для международного усыновления до тех пор, пока не будет создана соответствующая нормативная база, обязательной составляющей которой станут акты международного права, в частности международные договоры между Россией и другими государствами, граждане которых берут российских детей на усыновление. Именно посредством данных договоров станет возможным разрешение такой проблемы, как возврат усыновленного ребенка в страну в случае отмены усыновления. Сегодня в случае отмены усыновления ребенок остается в стране усыновителя, и именно там ему подыскивают новую семью, разумеется, без соблюдения каких-либо правил о приоритетности усыновления российского ребенка гражданами России. Отсутствие сегодня соответствующей нормативной базы таит в себе действительную угрозу жизни и здоровью ребенка, его интересам, свидетелями чего, к сожалению, мы все чаще являемся (имеются в виду случаи убийства российских детей иностранными усыновителями и оставление в стране усыновления их братьев и сестер). В последние годы много говорится о повышении престижа нашего государства на мировой арене. Ни одна развитая страна Европы или США не допускает усыновления своих детей гражданами других государств, если между ними нет родственных отношений. Невозможно поверить, что Россия, страна, богатая своими полезными ископаемыми, новейшими технологиями и большим людским потенциалом, не может создать организационные и материальные условия для достойного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, не прибегая при этом к помощи отдельных иностранных граждан.
