(Гончаров П. П.) («Имущественные отношения в Российской Федерации», 2012, N 1)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЯМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА ОБЪЕКТОВ, СВЯЗАННЫХ С ПОЛЬЗОВАНИЕМ НЕДРАМИ
П. П. ГОНЧАРОВ
Гончаров Павел Петрович, консультант юридической фирмы Lawrence Graham (CIS) LLP, кандидат юридических наук (г. Москва).
В статье представлены результаты анализа норм Земельного кодекса Российской Федерации, регламентирующих предоставление для целей строительства сформированных, но не закрепленных за юридическими лицами земельных участков. На примере предоставления участков для строительства объектов, связанных с пользованием недрами, показаны противоречия отдельных положений статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, неоднородность соответствующей практики арбитражных судов, рекомендована очередность совершения юридически значимых действий по получению права на земельный участок лицом, истребующим его для целей строительства.
Ключевые слова: Земельный кодекс Российской Федерации, ЗК РФ, предоставление земельного участка под строительство, закрепленный земельный участок, пользователи недр, выбор земельного участка, согласование места размещения объекта, формирование земельного участка, кадастровый учет земельного участка.
Some problems of land subsoil user for construction, related to subsoil use P. P. Goncharov
The article reviews the results of analysis of the norms of the Russian Land Code, governing the provision for granting to legal entities of land plots which are formed but not assigned to them. Through the perspective of granting of land plots for construction of subsoil use objects the author exposes the contraindication in the provisions of the Article 30 of the Russian Land Code, as well as shows the diversity of arbitrational court practice in the respective matters and recommends the actions sequence which interested legal entity should undertake in order to get the title to the lend plot for construction purposes.
Key words: Russian Land Code, granting of land plots for construction purposes, assigned land plot, subsoil users, choice of a plot of land, approval of the place where facilities allocation, land plot forming, state cadastral registration of a land plot.
С вступлением в силу в октябре 2001 года Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) институт предоставления земельных участков для целей создания на них объектов капитального строительства был системно и комплексно урегулирован, в том числе были существенно развиты и дополнены положения Кодекса, регулирующие этапы и процедуры предоставления земельных участков для целей строительства. Специфика капитального строительства в сфере пользования недрами была учтена посредством дополнения статьи 30 ЗК РФ пунктом 2.2, предусмотревшим внеконкурсное и внеаукционное предоставление пользователям недр на титуле аренды земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В то же время положения пункта 6 статьи 30 ЗК РФ устанавливают правило, согласно которому предоставление сформированного, но не закрепленного за юридическим лицом земельного участка для целей строительства осуществляется с проведением торгов. Зачастую ссылки органов государственной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных распоряжаться соответствующими земельными участками, на пункт 6 статьи 30 ЗК РФ (положения которого не столь неоднозначны в применении) используются как основание для воспрепятствования оформлению прав на земельный участок для целей строительства без проведения торгов в пользу недропользователя, обратившегося за предоставлением земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта и обеспечившим его формирование своим иждивением. Частота возникновения таких ситуаций порождает потребность в правовой оценке положений пунктов 2.2 и 6 статьи 30 ЗК РФ в их взаимной связи, а также необходимость анализа соответствующей правоприменительной практики и относимой практики арбитражных судов с целью установления правового положения недропользователя при оформлении прав на земельные участки для целей строительства. В соответствии со вступившим в силу 31 декабря 2008 года пунктом 2.2 статьи 30 ЗК РФ «предоставление пользователю недр земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду осуществляется без проведения торгов (конкурсов, аукционов)». На первый взгляд эта норма имеет специальный характер <1> и позволяет сделать вывод о предоставлении недропользователям земельных участков для целей их профильной деятельности исключительно во внеконкурсном и внеаукционном порядке. В то же время следует учитывать, что и пункт 2.2, и пункт 6 статьи 30 ЗК РФ являются специальными по отношению к общему порядку предоставления земельных участков для целей строительства. При этом в основу специального характера норм пункта 2.2 упомянутой статьи положены: ——————————— <1> Правовая наука и юридическая практика выработали правило «lex specialis derogat legi generali» (специальный закон отменяет действие общего закона применительно к фактам, предусмотренным специальным законом).
— указание на особый субъект правоотношений — недропользователя; — специфический вид осуществляемой им деятельности — ведение работ, связанных с пользованием недр; — текущий титул на землю — государственная или муниципальная собственность; — предоставляемый заявителю титул — аренда. В свою очередь, специальный характер норм пункта 6 рассматриваемой статьи определяется статусом земельного участка как прошедшего кадастровый учет при одновременном отсутствии закрепления земельного участка за конкретным лицом соответствующим распорядительным актом. С учетом того что каждая из рассмотренных норм в правовом смысле является «специальной» на основании различных и несопоставимых между собой оснований, определить, какая же из норм имеет преимущественный характер, невозможно, ни опираясь на положения нормативных правовых актов, ни опираясь на сложившиеся в правовой теории правила толкования публичных норм. Представляется, что вывод об обязательности либо необязательности предоставления земельного участка, истребуемого в порядке предварительного согласования места размещения объекта, связанного с пользованием недрами, через торги (конкурс, аукцион) возможно сделать при системном толковании всей совокупности правовых норм, содержащихся в статье 30 ЗК РФ. Ни пункт 6 статьи 30 ЗК РФ, ни иные нормы существующего земельного законодательства не раскрывают значение термина «закрепленный за юридическим лицом земельный участок», равно как не раскрывают признаки и способы такого закрепления. В отсутствие нормативного определения соответствующего понятия представляется возможным толковать его содержание как минимум двумя способами. С одной стороны, закреплена за кем-либо (безотносительно к виду возникающего права) может быть только индивидуально-определенная вещь. В таковом статусе земельный участок возникает только после проведения работ по формированию участка (кадастровых работ) и его кадастрового учета <2>. ——————————— <2> См.: часть 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».
В связи с этим вынесение уполномоченным органом решения о предварительном согласовании места размещения объекта, связанного с пользованием недрами, не может считаться закреплением земельного участка за юридическим лицом, поскольку кадастровый учет соответствующего участка и предваряющие его проведение кадастровые работы не были осуществлены. В подавляющем количестве случаев, когда недропользователь обращается за оформлением земельных отношений в порядке предварительного согласования места размещения объекта, связанного с пользованием недрами, на истребуемых землях не сформирован земельный участок, полностью соответствующий по месту расположения, площади и конфигурации потребностям недропользователя. В связи с этим недропользователь, соблюдая предписанную статьей 30 ЗК РФ процедуру, после предварительного согласования места размещения объекта обеспечивает формирование земельного участка (кадастровые работы и кадастровый учет участка) и затем обращается в уполномоченный орган за решением о предоставлении земельного участка для строительства. При этом в формально-юридическом смысле неминуемо возникает ситуация, упомянутая в пункте 6 статьи 30 ЗК РФ: земельный участок уже сформирован, но не закреплен за недропользователем, и его предоставление должно производиться в конкурсном или аукционном порядке. Реализация изложенного подхода, по сути, приводит к ситуации, когда бесконкурсный (безаукционный) порядок предоставления земельных участков под строительство становится нереализуемым, а соответствующие нормы ЗК РФ <3> излишними, что юридически недопустимо <4>. Реализация подобного подхода привела бы к нарушению организационных принципов деятельности органов государственной власти и муниципального самоуправления, внеся неопределенность в порядок осуществления соответствующих административных процедур и добавив элементы произвола в деятельности уполномоченных органов. ——————————— <3> См.: пункт 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации и развивающие его нормы положения статей 31 и 32 Кодекса. <4> Правовая теория и юридическая практика толкования правовых норм выработали правило, согласно которому ни одно слово, формулировка или знак препинания не могут толковаться как излишние.
С другой стороны, выполнение мероприятий по выбору земельного участка под строительство объекта, связанного с пользованием недрами, и предварительному согласованию места размещения такого объекта влечет возникновение у недропользователя права в течение трех лет обращаться за вынесением решения о предоставлении конкретного земельного участка под строительство (уже индивидуализированного в достаточной для его идентификации мере в соответствующем акте выбора) после проведения кадастровых работ и кадастрового учета (п. 8 ст. 31 ЗК РФ). Указанному праву недропользователя соответствует встречная обязанность уполномоченного органа воздерживаться в течение трех лет с даты вынесения решения о предварительном согласовании места размещения объекта от распоряжения выбранным земельным участком или иных действий в его отношении, препятствующих реализации возникших прав недропользователя. Полагаем, что такая схема правоотношений по поводу предоставления земельного участка фактически означают его закрепление за недропользователем. При таких обстоятельствах ситуация, когда «земельный участок сформирован, но не закреплен за юридическим лицом», не возникает, поскольку сначала участок закрепляется, а потом формируется. В связи с этим основания для предоставления земельного участка с целью строительства через торги, как того требуют нормы пункта 6 статьи 30 ЗК РФ, отсутствуют. Следует отметить, что правоприменительная практика, сформированная в том числе по результатам большого количества судебных разбирательств, выработала в целом аналогичное рассмотренному нами правило: «Положения пункта 6 статьи 30 ЗК РФ не подлежат применению с момента вынесения в пользу заинтересованного лица (в нашем случае недропользователя) решения о предварительном согласовании места размещения объекта (в том числе объекта, связанного с пользованием недрами). С момента вынесения такого решения соответствующий заявитель приобретает исключительное право на оформление прав на соответствующий земельный участок для целей строительства без проведения торгов». В качестве иллюстрации результатов анализа соответствующей практики арбитражных судов, включая рассмотрение доводов, представленных в мотивировочных частях резолютирующих судебных актов, можно указать ряд состоявшихся разбирательств.
Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 16 ноября 2009 года по делу N А36-4297/2008
Фабула. Общество с ограниченной ответственностью (далее — общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области (далее — Управление) в предварительном согласовании места размещения объекта «Набережная реки Воронеж с объектами парковой инфраструктуры на земельном участке общей площадью 57100 квадратных метров в городе Липецке по улице Неделина» и об обязании Управления устранить допущенные нарушения, выдав решение о предварительном согласовании места размещения объекта. Решением арбитражного суда, оставленным без изменения Постановлением суда апелляционной инстанции, в удовлетворении заявленных требований отказано. В кассационной жалобе общество (заявитель) просит обжалуемые судебные акты отменить в связи с неправильным применением норм материального права и неполным установлением фактических обстоятельств по делу. Арбитражный суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов, мотивировав вынесенное Постановление следующими обстоятельствами. 21 февраля 2008 года общество обратилось в Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Липецка с заявлением о выделении земельного участка в районе улицы Неделина города Липецка под проектирование и строительство набережной реки Воронеж с объектами парковой инфраструктуры. 14 марта 2008 года вопрос строительства набережной с размещением объектов парковой инфраструктуры по указанному адресу был рассмотрен и согласован Комиссией по размещению объектов гражданского назначения на территории города Липецка, что подтверждается протоколом N 4 от указанного числа, утвержденным главой города Липецка 19 марта 2008 года, в котором в графе «заявитель» запись об обществе вычеркнута, а в графе «примечание» сделана запись о проведении дальнейшего согласования по этому вопросу. Постановлением главы города Липецка от 27 июня 2008 года N 1761 на основании обращения Общества был утвержден проект границ земельного участка, предназначенного для упомянутого строительства, с определением площади соответствующего участка. Кроме того, 11 июля 2008 года подготовлен акт выбора земельного участка N 80. В период с 11 июля по 26 августа 2008 года обществом получены подготовленные по его заказу заключения по отводу земельного участка под строительство от Управления экологии администрации города Липецка и Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области, а также лист для получения технических условий подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и заключения инспектирующих организаций, технические условия на теплоснабжение, проектирование, отведение поверхностных вод и прочее. Письмом от 21 июля 2008 года Управление в ответ на заявление Общества сообщило, что испрашиваемый земельный участок формируется для проведения торгов. 6 августа 2008 года общество обратилось в Управление с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка. 8 августа 2008 года в региональном СМИ была опубликована информация о строительстве набережной реки Воронеж с объектами парковой инфраструктуры, заказчиком которого указано общество. 14 августа 2008 года земельный участок площадью 57100 квадратных метров поставлен на государственный кадастровый учет. 15 сентября 2008 года общество обратилось в Управление с просьбой подготовить решение о предварительном согласовании места размещения объекта строительства по указанному адресу. Письмом от 17 октября 2008 года N 1427-11 Управление сообщило о принятом решении об отказе в предоставлении обществу земельного участка, поскольку в отношении участка поступило заявление другого лица о предоставлении его в аренду, в связи с чем испрашиваемый земельный участок будет предоставляться без предварительного согласования места размещения объекта посредством проведения торгов по продаже права на заключение договора аренды. При рассмотрении заявления общества, не согласившегося с отказом Управления, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из следующего. Порядок принятия органами местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка для строительства установлен статьей 32 ЗК РФ. В силу пункта 2 указанной статьи решение о предоставлении земельного участка для строительства принимается уполномоченным органом на основании заявления юридического лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка. В соответствии с пунктом 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: с предварительным согласованием мест размещения объектов и без предварительного согласования мест размещения объектов. В случае предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов пунктами 2 и 4 статьи 30 ЗК РФ предусмотрено проведение торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка. Как установлено судом и подтверждается материалами дела, на момент обращения общества с заявлением от 21 февраля 2008 года распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляла администрация города Липецка. При этом доказательств того, что администрацией города Липецка принималось решение о предоставлении земельного участка обществу для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, в деле не представлено. Протокол заседания Комиссии по размещению объектов гражданского назначения на территории города Липецка от 14 марта 2008 года не подтверждает намерение администрации города Липецка предоставить обществу испрашиваемый земельный участок с предварительным согласованием места размещения объекта, поскольку он не содержит каких-либо указаний ни на порядок формирования земельного участка, ни на условия его предоставления. При этом наименование общества из протокола было вычеркнуто. В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Закона Липецкой области от 16 апреля 2008 года N 138-ОЗ «О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена на территории городского округа город Липецк Липецкой области», вступившего в законную силу 19 апреля 2008 года, а также распоряжением администрации Липецкой области от 5 марта 2007 года N 111-р «Об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области» на территории городского округа город Липецк Липецкой области полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области. Доказательств того, что Управлением в отношении общества принималось решение о предварительном согласовании места размещения спорного объекта строительства, в деле не представлено. Напротив, в материалах дела имеется письмо Управления от 21 июля 2008 года, которым обществу сообщалось об отказе в предоставлении земельного участка, так как принято решение о предоставлении его через торги. При этом факт получения обществом технических условий и заключений для планируемого строительства не свидетельствует о волеизъявлении органа, уполномоченного на предоставление земельного участка, предоставить спорный земельный участок обществу. Суд кассационной инстанции не нашел оснований для переоценки указанных выводов арбитражного суда. Кроме того, судом установлено, что к моменту обращения общества в Управление с заявлением о подготовке решения о предварительном согласовании места размещения объекта от 15 сентября 2008 года спорный земельный участок был сформирован и поставлен на кадастровый учет. Согласно пункту 6 статьи 30 ЗК РФ в случае если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 этой статьи, то есть без предварительного согласования, если иной порядок не установлен ЗК РФ. На основании изложенного арбитражный суд пришел к правильному выводу о том, что отказ Управления в предоставлении участка обществу является правомерным, так как в этом случае предоставление участка следует осуществлять посредством проведения торгов по продаже права на заключение договора его аренды. Кроме того, как правильно указал арбитражный суд, одним из основных принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Таким образом, при наличии нескольких заявок принятие уполномоченным органом решения о проведении торгов соответствует нормам земельного законодательства. Комментарии и выводы. Изложенное Постановление в части установления момента возникновения обязанности в бесконкурсном/безаукционном предоставлении земельного участка для строительства интересно следующим: 1) арбитражный суд не связывает факты обращения с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, а также подготовки акта выбора земельного участка с возникновением исключительного права заявителя на приобретение прав на земельный участок без проведения торгов. Кроме того, суд определяет, что указанное право возникает у лица, истребующего земельный участок под строительство, при условии и с момента принятия уполномоченным органом решения о предварительном согласовании места размещения объекта; 2) суд, в сущности, отмечает, что земельный участок был сформирован и поставлен на кадастровый учет, что в отсутствие решения о предварительном согласовании места размещения объекта является достаточным основанием для его предоставления посредством проведения торгов при наличии конкурирующих заявлений заинтересованных в его предоставлении лиц; 3) обращает на себя внимание ссылка в мотивировочной части Постановления на принципы земельного законодательства. Очевидно, что конкурентный порядок предоставления земельного участка до момента издания решения о предварительном согласовании места размещения объекта позволяет принципу сочетания интересов общества и субъектов хозяйственной деятельности найти свое применение, обеспечив удовлетворение фискальных и иных публичных интересов государства и муниципальных органов с равным доступом физических и юридических лиц к приобретению прав на земельные участки.
Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 5 мая 2008 года по делу N А11-8772/2007-К2-18/478
Фабула. Товарищество собственников жилья (далее — товарищество) обратилось в арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании недействительным распоряжения главы города Владимира от 15 июня 2005 года N 1852-р «О предварительном согласовании места размещения подземной автостоянки (24 места) по Октябрьскому проспекту» (заказчик: общество с ограниченной ответственностью (далее — ООО) и выданного в отношении указанного объекта разрешения на строительство. (Рассмотрение градостроительных вопросов и связанной с ними разрешительной документации не является предметом настоящей статьи, в связи с этим соответствующие обстоятельства в изложении судебного акта пропущены.) Арбитражный суд решением, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, отказал в удовлетворении заявленных требований. В кассационной жалобе товарищество (заявитель) просит обжалуемые судебные акты отменить в связи с неправильным применением норм материального права и несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела. Арбитражный суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов и оставил их без изменения, мотивировав соответствующее постановление следующими обстоятельствами. Глава города Владимира вынес распоряжение от 2 августа 2004 года N 1963-р «Об информировании граждан, их объединений и юридических лиц о намерениях размещения подземной автостоянки на 24 автомобиля во дворе дома N 36 по Октябрьскому проспекту». Распоряжением главы города Владимира от 15 июня 2005 года N 1852-р ООО предварительно согласовано место размещения подземной автостоянки (24 места) по соответствующему адресу: город Владимир, Октябрьский проспект (район дома N 36), утвержден акт о выборе земельного участка, утверждены проекты границ вновь формируемых в результате проведения землеустройства земельных участков по адресу: город Владимир, Октябрьский проспект. По результатам рассмотрения жалоб жителей дома N 36 по Октябрьскому проспекту в городе Владимире глава города Владимира принял распоряжение от 6 октября 2005 года N 3179-р, согласно которому распоряжение от 15 июня 2005 года N 1852-р считается утратившим силу. Постановлением главы города Владимира от 14 июля 2006 года N 2277 признано утратившим силу распоряжение главы города Владимира от 6 октября 2005 года N 3179-р «Об отмене распоряжения главы города Владимира от 15 июня 2005 года N 1852-р». При рассмотрении заявления Товарищества (посчитавшего, что распоряжение от 15 июня 2005 года N 1852-р не соответствует требованиям существующего законодательства и нарушает его права на приобретение в аренду земельного участка, на котором ООО запланировало строительство автостоянки) суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из следующего. В силу пункта 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов или с предварительным согласованием мест размещения объектов. Суд пришел к обоснованному выводу о том, что распоряжение главы города Владимира от 15 июня 2005 года N 1852-р «О предварительном согласовании места размещения подземной автостоянки (24 места) по Октябрьскому проспекту» вынесено в порядке предоставления земельных участков для строительства с проведением работ по их формированию и предварительным согласованием места размещения объекта. Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в порядке, установленном в пункте 5 статьи 30 ЗК РФ. На основании заявления лица, заинтересованного в строительстве (ст. 31 ЗК РФ), осуществляется выбор подходящего земельного участка для размещения объекта, принимается решение о предварительном согласовании места его размещения, проводятся работы по формированию земельного участка, присваивается кадастровый номер и принимается решение о предоставлении земельного участка в порядке, установленном статьей 32 ЗК РФ. Таким образом, в этом случае проведение торгов не требовалось ввиду выбора администрацией города Владимира процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта. Ссылка заявителя на необходимость применения подпунктов 3 и 4 пункта 4 и пункта 6 статьи 30 ЗК РФ отклоняется окружным судом как основанная на неверном толковании указанных норм права, поскольку на момент вынесения оспариваемого распоряжения спорный земельный участок не был сформирован и поставлен на кадастровый учет. Комментарии и выводы. В рассмотренном постановлении суд со ссылкой на положения статьи 30 ЗК РФ указал на два применяемых порядка предоставления земельных участков под строительство (без предварительного согласования мест размещения объектов или с таковым), а также на допустимость свободного выбора уполномоченным органом применяемого порядка предоставления земельного участка. Кроме того, из изложенного судебного акта следует, что применение положений пункта 6 статьи 30 ЗК РФ (о конкурсном либо об аукционом предоставлении земельного участка) не соответствует закону в тех случаях, когда земельный участок не был сформирован и поставлен на кадастровый учет к моменту вынесения решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Рассмотренные позиции судов относительно основания для внеконкурсного/внеаукционного порядка предоставления земельных участков соответствуют предложенному в настоящей статье системному толкованию положений пункта 6 статьи 30 ЗК РФ и порядку их применения. В то же время следует иметь в виду, что в судебной практике по этому вопросу встречаются отдельные решения, противоречащие предложенному подходу, например следующее решение.
Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 ноября 2010 года по делу N А26-10382/2009
Фабула. Общество с ограниченной ответственностью (далее — общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелии с заявлением к администрации Петрозаводского городского округа (далее — администрация) о признании недействительным постановления главы самоуправления Петрозаводского городского округа от 3 октября 2006 года N 2510 «О предварительном согласовании места размещения общественно-торгового центра в квартале, ограниченном проспектом Ленина и улицами Дзержинского, Красной, Андропова, и предоставлении ООО «Коломна-спорт» в аренду земельного участка». Решением суда первой инстанции заявление Общества удовлетворено, и названное постановление признано недействительным. Постановлением апелляционного суда указанное решение суда отменено и в удовлетворении заявления отказано. В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального и процессуального права и несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в нем доказательствам, просило отменить постановление и удовлетворить заявление. При этом общество в числе прочих доводов указало на то, что постановление администрации от 3 октября 2006 года N 2510 принято с нарушением порядка, установленного для предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, что влечет применение положений пункта 6 статьи 30 ЗК РФ (предоставление земельного участка через торги). Суд кассационной инстанции не нашел оснований для отмены обжалованного постановления, мотивировав это следующими обстоятельствами и нормативными правовыми актами. Как следует из материалов дела, ООО «Коломна-спорт» (далее — ООО «КС», Общество) обратилось в администрацию с заявлением от 1 августа 2006 года N 12-к, в котором просило предварительно согласовать место размещения торгово-развлекательного комплекса на земельном участке площадью 1,4 г ектара, находящемся на пересечении улиц Дзержинского, Красной, Андропова и проспекта Ленина, предоставить этот участок в аренду для проектных и изыскательских работ, взяв на себя обязательство снести существующие жилые дома и переселить жильцов этих домов. Постановлением от 10 августа 2006 года N 1948 глава самоуправления города Петрозаводска Республики Карелия утвердил проект границ расположенного в кадастровом квартале 10:01:010127 земельного участка площадью 14397 квадратных метров (!), кадастровый учет которого осуществлен 16 августа 2006 года. Глава самоуправления города Петрозаводска постановлением от 3 октября 2006 года N 2510 предварительно согласовал место размещения общественно-торгового центра в соответствующем кадастровом квартале, утвердил акт выбора спорного земельного участка от 15 октября 2004 года, предоставил ООО «КС» в аренду на три года названный участок для проектирования общественно-торгового центра, утвердил градостроительный план этого участка. Во исполнение указанного постановления ООО «КС» заключило с администрацией договор аренды названного участка с целью проектирования общественно-торгового центра, расселило жильцов жилых домов, находящихся в границах этого участка, приобретя в собственность их дома и земельные участки, на которых они расположены (свидетельства о государственной регистрации права собственности от 21 декабря 2006 года, 14 февраля 2007 года и 27 августа 2008 года). Рассмотрев заявление ООО «КС» о предоставлении земельного участка в аренду для строительства общественно-торгового центра и приложенные к нему документы, Министерство природных ресурсов Республики Карелия (на которое возложены функции по управлению и распоряжению земельными ресурсами, включая земельные участки в Петрозаводском городском округе, государственная собственность на которые не разграничена; далее — Министерство) распоряжением от 30 апреля 2009 года N 454-р предоставило ООО «КС» испрашиваемый участок с указанным целевым использованием. Во исполнение этого распоряжения Министерство (арендодатель) и ООО «КС» (арендатор) заключили договор аренды спорного имущества от 30 апреля 2009 года N 9366 сроком на три года. 25 сентября 2009 года общество обратилось в Министерство с заявлением N 192 о предоставлении ему спорного земельного участка в аренду на пять лет для строительства аналогичного объекта. Письмом от 1 октября 2009 года N МО-21/10097 Министерство сообщило заявителю, что спорный земельный участок предоставлен иному лицу. Как было указано судом, предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с пунктом 1 статьи 30 ЗК РФ осуществляется с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием мест размещения объектов либо без предварительного согласования мест размещения объектов. На основании пункта 5 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: — выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; — проведение работ по формированию земельного участка; — государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 ЗК РФ; — принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 ЗК РФ. Если земельный участок сформирован, но не закреплен за юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется на торгах. Апелляционным судом установлено и материалами дела подтверждено, что на момент обращения (1 августа 2006 года) ООО «КС» с заявлением о предоставлении спорного земельного участка этот участок не был сформирован и поставлен на кадастровый учет; в этом случае уполномоченный орган избрал процедуру предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта; порядок предоставления участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, установленный пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ, соблюден. Кроме того, апелляционный суд не усмотрел наличия нарушенных прав и законных интересов общества в связи с принятием оспариваемого ненормативного правового акта, поскольку Постановление от 3 октября 2006 года N 2510 было принято задолго до обращения общества в Министерство с заявлением о предоставлении спорного участка в аренду. В связи с соответствием Постановления от 3 октября 2006 года N 2510 нормам земельного законодательства, отсутствием нарушения прав и законных интересов общества в связи с его изданием, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого постановления недействительным. В силу изложенного ссылка Общества на нарушение судом апелляционной инстанции пунктов 5, 6 и 11 статьи 30 ЗК РФ судом кассационной инстанции была отклонена. Комментарии и выводы. В рассмотренном судебном акте, несмотря на сделанный судом вывод о соответствии фактического порядка предоставления земельного участка ООО «КС» процедуре, установленной пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ, порядок его был нарушен. Так, суд указывает, что спорный земельный участок был поставлен на кадастровый учет (то есть было завершено его формирование) 16 августа 2006 года, тогда как решение о предварительном согласовании места размещения объекта было принято позднее — 3 августа 2010 года. Между тем порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта предусматривает обратную последовательность этих обстоятельств. В рассмотренной ситуации согласно положениям пункта 6 статьи 30 ЗК РФ предоставление спорного земельного участка как сформированного (подтверждается кадастровым учетом), но не закрепленного за каким-либо лицом (на момент, когда такой участок уже сформирован), его предоставление должно было производиться через торги. По сути, арбитражный суд, игнорируя формальное указание на момент формирования земельного участка как одно из необходимых оснований для проведения торгов, презюмирует законность предоставления земельного участка в безаукционном порядке при наличии единственного заявителя на участок, требуемый для строительства. Такая позиция суда противоречит предложенному в настоящей статье подходу к определению порядка применения положений пункта 6 статьи 30 ЗК РФ, порождает возможность различного применения положений пункта 6 статьи 30 ЗК РФ при наличии одной или нескольких заявок на предоставление земельного участка (при единственной заявке — безконкурсное/безаукционное предоставление, при наличии конкурирующих заявок — через торги). Исходя из изложенного представляется необходимым отметить, что, несмотря на наличие отдельных судебных актов, подобных рассмотренному, недропользователю при приобретении права на земельный участок для целей строительства объектов, связанных с пользованием недрами, не следует форсировать формирование и кадастровый учет истребуемого земельного участка до момента принятия уполномоченным органом решения о предварительном согласовании места размещения такого объекта. Только с момента принятия в пользу недропользователя такого решения у него появляется исключительное право на оформление титула на землю в течение трех лет с даты издания указанного акта. При этом если такому решению будут предшествовать формирование и кадастровый учет земельного участка, инициированные недропользователем, то существует риск признания последующего решения о предварительном согласовании места размещения объекта, связанного с пользованием недрами, незаконным. При этом следует учитывать, что с подобным требованием в защиту публичных интересов, обеспечиваемых через торги по предоставлению земельных участков, может выступить прокурор, что увеличивает возможность реализации соответствующего риска.
Литература
1. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ. 2. Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». 3. Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 16 ноября 2009 года по делу N А36-4297/2008. 4. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 5 мая 2008 года по делу N А11-8772/2007-К2-18/478. 5. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 ноября 2010 года по делу N А26-10382/2009.
