(Морозова А. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2012, N 2)
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА
А. С. МОРОЗОВА
Морозова Анна Сергеевна, соискатель Российской академии правосудия.
В данной статье определяются конституционные принципы права государственной собственности на недра, раскрываются их содержание и значимость в реализации права владения, пользования и распоряжения недрами, принадлежащими Российской Федерации и субъектам Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция РФ; закон; собственность; недра; суверенитет; федерализм; экономическая свобода; конкуренция; законность; разделение властей; государство; субъект Российской Федерации.
The present article defines the constitutional principles of the state property in the bowels. It also discloses the contents and significance of the said principles in the implementation of the right of possession, use and disposal of the bowels of Russian Federation and the regions of Russian Federation.
Key words: Constitution of Russian Federation; law; property; bowels; sovereignty; federalism; economic freedom; competition; rule of law; separation of powers; state; regions of Russian Federation.
В научной литературе вполне обоснованно отмечается, что понятия и категории науки имеют свое продолжение и воплощаются в конституционно-правовых принципах <1>. Под принципами понимаются идеи, имеющие фундаментальное или важное значение для разрабатывания конституционного знания, в основу которых кладется та или иная мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой, или сформулированное умозрительно положение, являющееся плодом научной мысли <2>. Такие принципы являются базой для формулирования не только научных теорий, но и концепций законодательных актов и впоследствии нередко трансформируются в правовые нормы. Поэтому научные принципы зачастую совпадают с правовыми принципами, т. е. принципами, которые нашли закрепление в Конституции РФ и законах. ——————————— <1> Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 167. <2> Богданова Н. А. Указ. соч. М., 2001. С. 167.
Прежде всего в основе права государственной собственности на недра находится принцип народовластия и обусловленный им суверенитет Российской Федерации. Он распространяется на всю территорию России, включающую в себя, как закреплено в части 1 статьи 67 Конституции РФ, территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Согласно статье 3 Конституции РФ носителем суверенитета является многонациональный народ России. Поэтому принцип народовластия выступает гарантией суверенитета. Под народовластием понимается принадлежность всей власти ее народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами <3>. ——————————— <3> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Зорькина и Л. В. Лазарева. М., 2010. С. 53.
Таким образом, принцип народовластия следует рассматривать как приоритетный конституционный принцип права государственной собственности на недра. С. А. Боголюбов обоснованно считает, что для обеспечения национальной безопасности России должен обеспечиваться ее суверенитет над недрами, находящимися в ее собственности и ведении. Такое требование соответствует принципу международного права об ответственности государства за состояние своих природных ресурсов, всей окружающей среды и их приоритетное использование на нужды народов <4>. ——————————— <4> Боголюбов С. А. Закон Российской Федерации «О недрах»: стабильность и/или динамичность // Нефть, газ, право. 2011. N 1. С. 12.
Согласно части 2 статьи 67 Конституции РФ суверенные права Российской Федерации распространяются на континентальный шельф и исключительные экономические зоны. При этом в пункте «н» статьи 71 Конституции РФ определение их статуса, а следовательно, и статуса недр этих территорий отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Такой вывод подтверждается положениями Федеральных законов от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» <5> и от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне» <6>. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 1995. N 49. Ст. 4694. <6> Собрание законодательства РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.
Принцип народовластия интерпретируется в статье 9 Конституции РФ. В части 1 этой статьи установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Думается, что данная конституционная норма не вполне корректна, так как дает основания для ее толкования в том смысле, что недрами, как одним из видов природных ресурсов, могут пользоваться лишь те народы, которые проживают на определенной территории. Это положение может порождать сепаратистские настроения и подталкивать к отторжению каких-либо участков земли и ее недр от общей территории Российской Федерации. Кроме того, эта конституционная норма не учитывает правовую природу Российской Федерации, созданной не на основе договора суверенных государств, а на основе положений Конституции РФ. Недопустимость отделения части территории нашей страны предусмотрена ее статьей 5. В ней установлено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти. Данные положения позволяют отнести принцип федерализма к принципам, на которых базируется право государственной собственности на недра. Он закреплен в статье 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Этот принцип проявляется и в Законе РФ «О недрах» в форме закрепления государственной собственности на недра. Однако в его статье 1.2 «Собственность на недра» не содержится четких критериев для разграничения участков недр на федеральные участки недр и на участки, которые находятся в распоряжении субъектов РФ. В связи с этим И. В. Сальников предлагает исходить из положений статьи 76 Конституции РФ, согласно которой не урегулированные федеральным законодательством вопросы могут регулироваться законодательством субъектов РФ <7>. Думается, такой подход не подходит к определению принадлежности собственности на недра. В одностороннем порядке в силу положений статьи 72 Конституции РФ субъекты РФ не вправе решать вопросы ведения Федерации и ее субъектов. В этих случаях необходимы совместные решения. ——————————— <7> См.: Сальников И. В. Комментарий к изменениям и дополнениям к Федеральному закону от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» // СПС «Гарант».
В литературе предлагаются и иные варианты решения вопроса о разграничении государственной собственности на недра. Во-первых, высказывается мнение о целесообразности принятия отдельного федерального закона, закрепляющего раздельную федеральную и субъектную собственность. Так считают К. Н. Трубецкой, Г. Л. Краснянский, А. Н. Курский, Е. И. Панфилов. Специалисты Московского центра подготовки и реализации международных проектов технологического содействия полагают возможным отнести природные ресурсы к федеральной собственности и заключить Договор о разграничении полномочий на использование недр. Третий подход сводится к реализации механизма «двух ключей», когда распоряжение недрами осуществляется на основе совместных решений федеральных и региональных органов государственной власти <8>. Такой метод используется в настоящее время, что соответствует статье 72 Конституции РФ. Он мотивируется тем, что государственная собственность на природные ресурсы не должна быть расчленена, так как находится в совместной собственности России и ее субъектов. ——————————— <8> См. об этом: Трубецкой К. Н. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. М., 2000. С. 53 — 56.
В статье 1.2 Закона о недрах установлено, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. В то же время в этой же статье установлено, что добытые из недр полезные и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности. Таким образом, данная норма открывает возможность для полноценной экономической деятельности в сфере недропользования на рыночной основе. Основополагающие принципы современной экономической деятельности закреплены в главе 1 Конституции РФ. Они в полной мере распространяются на все виды деятельности, обусловленные владением, пользованием и распоряжением недрами и добычей полезных ископаемых. Основополагающим началам экономической деятельности посвящены статьи 8 и 9 Конституции РФ. В первой из них прежде всего закреплен принцип единства экономического пространства. Он гарантируется отнесением к ведению Российской Федерации установления правовых основ единого рынка, что предусмотрено пунктом «ж» статьи 71 Конституции РФ. В настоящее время устойчивость единства экономического пространства в сфере недропользования главным образом обеспечивается Законом РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах», в который в целях актуализации по состоянию на 1 августа 2011 г. внесено 26 изменений. Данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, пользованием и охраной недр всей территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. При этом в статье 1 Закона о недрах закреплено, во-первых, что он действует на всей территории Российской Федерации, во-вторых, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут ему противоречить, в-третьих, что в случаях, когда принимается региональный нормативный правовой акт, противоречащий названному Закону, то действует последний. Конституционный Суд РФ, учитывая особую значимость принципа единства экономического пространства, неоднократно отмечал необходимость его обеспечения в финансовой, налоговой и других сферах <9>. При этом его правовая позиция в обобщенном виде сводится к утверждению о том, что без приоритетного, прямого действия федеральных законов, закрепляющих правовые основы единого рынка на территории всего государства, свобода экономической деятельности не может быть реализована <10>. Таким образом, обеспечение единства экономического пространства без соответствующей деятельности государства невозможно. ——————————— <9> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. N 4-П // СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1372; Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. N 19-П // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877; Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803. <10> СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1372.
Вторым конституционным принципом экономической деятельности является принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Данный принцип следует рассматривать как гарантию обеспечения ранее охарактеризованного конституционного принципа единства экономического пространства. Он гарантирует беспрепятственное развитие рыночных отношений. Это важно как для деятельности в сфере недропользования, так и для иных сфер российской экономики. Реализация этого принципа предполагает обеспечение финансирования федеральных и региональных программ из различных источников, а также оказание государственной поддержки разработчикам недр и пользователям их продукции и услуг с учетом природных и иных региональных особенностей. Третьим конституционным принципом российской экономики является принцип поддержки конкуренции. Установлению конкурентных условий в Российской Федерации первоначально способствовал Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». В 2006 г. он утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции». Он определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции <11>. Названный Закон предусматривает недопущение ограничения и устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными органами, осуществляющими функции указанных органов, а также государственными внебюджетными фондами и Центральным банком РФ. ——————————— <11> Исключение сделано для естественных монополий.
В целом рассматриваемый Федеральный закон направлен на обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиту конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Достижение этих целей положительно сказывается на процессах недропользования и реализации полезных ископаемых. Четвертым конституционным принципом, влияющим на реализацию права государственной собственности на недра, является принцип свободы экономической деятельности. Раскрывая его сущность, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 февраля 2004 г. N 3-П отметил, что свобода экономической деятельности — это прежде всего свобода принятия стратегических экономических решений, принимаемых общим собранием акционеров и советом директоров <12>. Этот принцип проявляется в свободе предпринимательской деятельности. ——————————— <12> Собрание законодательства РФ. 2004. N 9. Ст. 830.
Конституционный принцип равенства всех видов собственности применительно к праву собственности на недра действует ограниченно, так как недра могут находиться только в государственной собственности. Этот вывод основывается на том, что согласно статье 1.2 Закона о недрах недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. То есть их собственниками могут быть только Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Это положение позволяет рассматривать собственность на недра как совместную собственность. Согласно статье 253 ГК РФ участники совместной собственности, т. е. общей собственности без определения доли каждого собственника, сообща владеют и пользуются общим имуществом. Какие-либо изменения этого порядка могут быть предусмотрены соглашением между собственниками. В то же время в отношении добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов по условиям лицензии снимается ограничение на принадлежность собственности государству и субъектам РФ. Они могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Гарантией неперехода недр из государственной собственности в иные формы собственности являются положения статьи 1.2 Закона «О недрах» о запрете купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения участков недр. Однако данная норма не соответствует части 2 статьи 9 Конституции РФ, в которой не предусмотрена возможность ограничения права собственности на недра. Согласно названной норме земля и другие природные ресурсы, а к таковым относятся и недра, могут находиться в любой форме собственности, включая муниципальную и частную. Между тем, как нам представляется, указанные ограничения в названном Законе вполне разумны, и в связи с этим их целесообразно закрепить на уровне Конституции РФ. Хотя в статье 9 Конституции РФ записано, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в реальности недра и находящиеся в них полезные ископаемые и другие ресурсы находятся в основном в федеральной государственной собственности. При этом они используются и охраняются как основа жизни и деятельности всех народов, проживающих в Российской Федерации. Такое положение недр соответствует положению о суверенитете Российской Федерации, а также правовым позициям Конституционного Суда РФ <13> и экономической целесообразности. Концентрирование доходов от добычи и реализации полезных ископаемых в федеральном центре позволяет осуществлять выравнивание бюджетов субъектов РФ, проводить государственную политику создания равных условий для жизни и деятельности всех граждан РФ независимо от места их проживания. ——————————— <13> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П и от 7 июня 2000 г. N 10-П // Собрание законодательства РФ. 1998. N 3. Ст. 429; 2000. N 25. Ст. 2728.
Универсальным конституционным принципом является принцип законности, составной частью которого, по нашему мнению, является принцип верховенства Конституции. Ее верховенство закреплено в части 1 статьи 15 Конституции РФ, согласно которой Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Применительно к праву государственной собственности на недра принцип законности проявляется в единстве и непротиворечивости законодательного регулирования общественных отношений, возникающих при реализации данного права, а также недопустимости отступления от требований закона по мотивам целесообразности. Мы присоединяемся к мнению о том, что ориентация на целесообразность противоречит законности, расшатывает ее и может ввергнуть государство и общество в пучину беззакония <14>. ——————————— <14> См.: Власенко Н. А. Теория государства и права. 2-е изд. М., 2011. С. 282.
Из конституционного принципа законности вытекает принцип легальности государственной власти. Обеспечить реализацию права государственной собственности на недра могут только легально сформированные органы государственной власти. Их легитимность обеспечивается в процессе избрания законодательных (представительных) органов Российской Федерации и ее субъектов, а также в избрании Президента России и последующем формировании в конституционно-уставном порядке федеральных и субъектных органов исполнительной власти. Принцип федерализма требует организации функционирования государственной власти на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов России в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Основной гарантией реализации этого принципа является право субъектов России принимать собственные законы по вопросам совместного ведения. Однако это право реализуется в условиях приоритетного федерального регулирования сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так как в федеральных законах определяется компетенция субъектов Российской Федерации и их органов государственной власти. В связи с этим ограничиваются возможности регулирования сферы совместного ведения субъектами РФ. Наглядным примером такого ограничения является Закон о недрах, в статье 4 которого закреплены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования, а не их право собственности на недра. По нашему мнению, более полной реализации принципов федерализма и разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов способствовало бы изменение практики федерального регулирования сферы их совместного ведения. Целесообразно на федеральном уровне по предметам совместного ведения принимать Основы федерального законодательства, в которых бы закреплялись основополагающие принципы деятельности в соответствующей сфере. В этом случае субъекты РФ могли бы самостоятельно устанавливать компетенцию своих органов государственной власти по предметам совместного ведения с учетом принципов, закрепленных в Основах федерального законодательства. Для реализации данного предложения следовало бы внести соответствующую поправку в часть 2 статьи 76 Конституции РФ, в которой закреплено приоритетное федеральное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В ней записано, что принимаемые субъектами РФ законы и иные нормативные правовые акты должны соответствовать федеральным законам. Желательно, чтобы под такими законами подразумевались только Основы законодательства. Такой порядок, как нам представляется, существенно укрепил бы принцип федерализма. Наряду с перечисленными конституционными принципами, на которые следует ориентироваться в процессе реализации права государственной собственности на недра и недропользование, имеются так называемые отраслевые принципы, закрепленные в нормах горного, земельного, природоохранительного, административного, уголовного и экологического права. К числу таких принципов относятся, к примеру, целевое предназначение участков недр, рациональное использование недр, лицензионный порядок пользования недрами, охрана недр, конкурентное предоставление права пользования участками недр, платность пользования участками недр, безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами, проведение опережающего геологического изучения недр, учет извлекаемых и оставляемых в недрах полезных ископаемых, безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами, организация систематического государственного контроля за пользователями недр, государственная регистрация недр, государственное управление отношениями недропользования, введение системы разовых и регулярных платежей за пользование недрами, ответственность за нарушения законодательства о недропользовании, допустимость разрешения споров по вопросам пользования недрами органами государственной власти, судом или арбитражным судом. Эти принципы основываются на ранее охарактеризованных конституционных принципах. Значимость отраслевых принципов проявляется в том, что они являются важными ориентирами для законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти. С учетом этих принципов определяется их компетенция, обеспечивающая реализацию закрепленного в Конституции РФ права государственной собственности на недра.
