(Кожевников Д. Е.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 3)
КТО ИМЕЕТ ПРАВО НА СОЦИАЛЬНУЮ ПОМОЩЬ? КРИТЕРИИ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ПРАВО НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СОЦИАЛЬНУЮ ПОМОЩЬ В РОССИИ И СТРАНАХ ЕВРОПЫ <*>
Д. Е. КОЖЕВНИКОВ
——————————— <*> Kozhevnikov D. E. Who has the right to social assistance? Criteria determining the right to state assistance in Russia and European countries.
Кожевников Д. Е., аспирант кафедры социального права, государственной и муниципальной службы УрГЮА, магистр юриспруденции.
Статья посвящена выявлению и анализу критериев, определяющих право на получение государственной социальной помощи малоимущим гражданам в России и странах Европы. Автор выделяет основные критерии «субъекта» и «нуждаемости», а также дает предложения по совершенствованию российского законодательства.
Ключевые слова: государственная социальная помощь, малоимущие граждане, критерии права на помощь, бедность.
The article reveals and analyses the criteria determining the right to receipt of state social assistance to the poor citizens of Russia and European countries. The author points out fundamental criteria of «subject» and «poverty» and also gives proposals on improvement of Russian legislation.
Key words: state social assistance, poor citizens, criteria of right to assistance, poverty.
Социальное государство, функционирующее как социальный институт макроуровня, формирует свою структуру и организует жизнедеятельность всех сфер общества, опираясь на конституционные основы. Наша страна провозглашена социальным государством согласно ст. 7 Конституции РФ. Сферой государственной ответственности должна остаться государственная социальная помощь малообеспеченным семьям, которая постепенно заменит собой действующую социально неоправданную и крайне неэффективную систему льгот и компенсаций. Приоритеты России в реализации социальной политики и укреплении социально-экономических основ социального государства меняются в зависимости от внутренней и международной политической и социально-экономической ситуации. В условиях всеобщего обнищания масс на первый план выдвигается борьба с нищетой и бедностью, ставятся задачи создания дополнительных рабочих мест, усиливаются нестраховые принципы социальной защиты населения. Изучение любого внутригосударственного правового явления необходимо начинать с точки зрения международных установлений, существующих в той или иной области, так как любое цивилизованное общество (государство) нельзя рассматривать изолированно от мировой цивилизации в целом <1>. ——————————— <1> Уржинский К. К. Правовые аспекты борьбы с бедностью и проблемы реализации международных стандартов в области прав человека в законодательстве Республики Беларусь и Российской Федерации // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Э. Г. Тучковой. М.: ТК Велби, Проспект, 2004. С. 67.
Из законов многих государств вытекает два основных критерия, определяющих право на получение социальной помощи малоимущим: субъект социальной помощи и нуждаемость <2>. ——————————— <2> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М.: БЕК, 2001. С. 308.
Субъект социальной помощи — это лицо, имеющее право на получение государственной социальной помощи. Безусловно, лицо, претендующее на социальную помощь, должно находиться в состоянии нужды. В данном случае разграничение понятий субъект социальной помощи и нуждаемость, т. е. выделение нуждаемости в отдельный критерий позволяет подробнее остановиться как на гражданской принадлежности получателя, так и на характеристике понятия «нуждаемость». При рассмотрении этого вопроса автор предлагает рассмотреть опыт европейских стран, поскольку критерии субъекта и нуждаемости (т. е. дохода лица), необходимые для назначения государственной социальной помощи, уже достаточно давно используются практически во всех европейских странах. Указанные критерии содержатся в Федеральном законе «О социальной помощи» ФРГ «Bundessozialhilfegesetz BSHG» <3> (далее — BSHG), согласно которому право на получение социальной помощи имеет любой оказавшийся в бедственной ситуации человек, постоянно и легально проживающий в Германии (граждане Германии; иностранцы, обладающие неограниченным видом на жительство; признанные беженцы), в случае, если самостоятельное содержание не представляется возможным (§ 11 Abs. 1 S. 1 BSHG). Аналогичная формулировка содержится и во французском законодательстве. ——————————— <3> Bundessozialhilfegesetz BSHG. URL: http:// www. vorota. de/ Lib_BRD_Aktuell_ Sozialhilfe. AxCMS.
В Федеральном законе «О государственной социальной помощи» <4> дается указание на круг лиц, охватываемых этой помощью, — малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане. Правильнее их именовать, на наш взгляд, малообеспеченными, так как имущество не является показателем уровня их доходов, тогда как в формулировке Закона критерием, дающим право на государственную социальную помощь, является среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума. Именно этим уровнем определяется нуждаемость человека в том или ином виде материального обеспечения. Поэтому не случайно критерием нуждаемости является прожиточный минимум человека. Здесь следует сделать оговорку. Как из федерального, так и законодательства многих регионов прослеживается некая связь возникновения права на социальную помощь с размером имеющегося имущества, однако на практике такая связь, как правило, не имеет значения, поскольку отсутствует механизм, ее реализующий. ——————————— <4> Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (в ред. от 25 декабря 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 29. Ст. 3699; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6417.
Начнем с раскрытия понятия субъекта социальной помощи. Право на ограниченную социальную помощь помимо граждан ФРГ имеют лица, находящиеся в Германии лишь временно (беженцы из кризисных регионов, принятые на время кризиса или войны в собственной стране, или лица, подавшие заявление на предоставление политического убежища). Социальное законодательство Франции акцентирует внимание на статусе домициля — получателя помощи. Положение домициля вытекает из трехмесячного постоянного проживания совершеннолетнего или несовершеннолетнего лица, получившего юридическую дееспособность, на территории одного департамента. Правила предоставления статуса домициля помощи допускают возможность отсутствия этого статуса у какого-либо лица. Это относится и к лицам, недавно приехавшим во Францию (беженцам и лицам без гражданства). Статус домициля в большей мере применяется для определения, на какой департамент возлагается обязанность предоставления социальной помощи, поскольку при отсутствии статуса домициля расходы по предоставлению помощи возлагаются на государственную казну. Таким образом, во Франции право на получение социальной помощи имеют все лица, проживающие на законных основаниях на территории государства. Резиденты Финляндии, т. е. не только граждане, но и те, кто имеет временный или постоянный вид на жительство, имеют право практически на все основные социальные льготы и пособия, которые предписаны законом гражданам Финского государства. В Федеральном законе «О государственной социальной помощи» не содержится конкретного перечня лиц, имеющих право на социальную помощь от государства. Следовательно, можно предположить, что все лица, находящиеся на территории Российской Федерации, при выполнении ими установленных условий имеют право на такую помощь. А это означает, что беженцы, вынужденные переселенцы, иностранцы, лица без гражданства могут претендовать на тот или иной вид государственной социальной помощи. Для определения круга таких лиц обратимся к конституционным нормам. Согласно ч. 1 ст. 39 Конституции РФ <5> социальное обеспечение гарантируется каждому. Следовательно, какого-либо ограничения на государственную социальную помощь (как вида социального обеспечения) и ее реализацию как для граждан России, так и для граждан других государств, лиц без гражданства (если иное не предусмотрено законом или договором) не устанавливается. Главное, что должно определять право на такую помощь, — это соблюдение гражданами условий для ее получения. ——————————— <5> Конституция Российской Федерации (с учетом поправок от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2.
Отдельно остановимся на особенностях социального обеспечения иностранных граждан. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России всеми правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами (кроме тех случаев, которые установлены федеральным законом или международным договором РФ). Данную норму следует рассматривать в совокупности со ст. 27 Конституции РФ, которая определяет, что каждый, кто законно находится на территории России, обладает правами и обязанностями наравне с российскими гражданами. Естественно, что также ими должны соблюдаться соответствующие нормативные акты. В этой связи возникает вопрос: какие же иностранные граждане имеют право на государственную социальную помощь в России? Ответ следует искать в правовых актах, регулирующих или определяющих правовое положение иностранных граждан в России. Согласно ст. 4 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <6> иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, за исключением отдельных случаев, предусмотренных федеральным законом. Ограничения в правах иностранных граждан касаются: посещений отдельных территорий Российской Федерации, смены места своего проживания, избрания в органы государственной власти, нахождения на государственной или муниципальной службе и т. д. В числе ограничений не содержится указания на отсутствие права на государственное социальное обеспечение в виде государственной социальной помощи. ——————————— <6> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ (в ред. от 28 июня 2009 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3032; 2009. N 26. Ст. 3125.
Отсюда вытекает правило, что все иностранные граждане могут претендовать на соответствующий вид государственной социальной помощи. Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, который совпадает с мнением профессора В. П. Галаганова, о том, что право на государственную социальную помощь могут иметь граждане Российской Федерации и лица, находящиеся в России на законных основаниях, а также беженцы, вынужденные переселенцы, иностранные граждане и лица без гражданства при соблюдении ими условий на получение такой помощи <7>. ——————————— <7> Галаганов В. П. Право социального обеспечения: Учебник. М.: Издательский центр «Академия», 2004. С. 376, 381.
Такое правило законодательно закреплено в России, Германии, Франции и других государствах. Таким образом, наше государство следует международным стандартам в вопросе предоставления социальной помощи не только своим гражданам, но и иностранцам. Поскольку право на получение социальной помощи не всегда персонифицировано, т. е. может возникнуть как у одиноко проживающего гражданина, так и у семьи в целом, целесообразно рассмотреть критерий субъекта в этом контексте. И хотя он плотно соприкасается со вторым критерием, однако считаю целесообразным именно здесь более подробно остановиться на этом. При расчетах социальное ведомство ФРГ принимает во внимание доход и состояние не только получателя помощи, но и всех проживающих совместно с ним членов семьи. Равно как наличие дохода подразумевается, если получатель помощи проживает у родственников (в том числе и не ближайших), имеющих собственный доход, который значительно превышает размеры установленной законом социальной помощи. Помимо прочего, в расчет принимаются правопритязания получателя по отношению к третьим лицам (недополученная зарплата, невозвращенный долг, недоплаченные алименты и пр.). И разумеется, получатель помощи обязан приложить все свои силы для поиска работы или иных методов самообеспечения. Учет доходов совместно проживающих с заявителем членов семьи предусмотрен законодательством Франции, Великобритании, а также законодательством других стран. В России закреплено аналогичное положение. Среднедушевой доход семьи при решении вопроса о признании ее малоимущей и об оказании ей данной помощи рассчитывается путем деления суммы доходов всех членов семьи за расчетный период (три месяца) на число членов семьи и на три. Причем при обращении за государственной социальной помощью совершеннолетние члены семьи заявителя должны дать письменное согласие на получение данной помощи. В федеральном и региональных законах о государственной социальной помощи не содержится определения понятия семьи, как таковое оно вообще отсутствует в российском законодательстве. Единственное внятное определение понятия семьи (и то косвенное) содержится в ст. 69 Жилищного кодекса Российской Федерации: «…к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. В исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма в судебном порядке» <8>. На практике применение данной формулировки приводит к возникновению ряда вопросов. Могут ли быть отнесены к членам семьи брат или сестра, родные братья и сестры родителей (тети и дяди), бабушки и дедушки. Являются ли одной семьей проживающие совместно дети, имеющие свою семью, и родители. От ответа на эти вопросы зависит состав семьи лица, претендующего на получение помощи, и, следовательно, это оказывает влияние на доход. ——————————— <8> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (в ред. от 17 декабря 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14; 2009. N 51. Ст. 6153.
Несмотря на то что в европейских странах к доходу лица относятся доли доходов всех проживающих совместно с заявителем лиц, в том числе и дальних родственников, такая практика, на наш взгляд, неприемлема для России, поскольку при наших «стесненных» условиях очень часто встречаются случаи проживания нескольких семей совместно и при этом не являющихся единой семьей, поскольку они не ведут совместного хозяйства, и наоборот. В этой связи целесообразным видится уточнение понятия членов семьи для целей Федерального закона «О государственной социальной помощи», а именно презумирование ведения совместного хозяйства супругов с детьми и отдельно по доказыванию заявителя ведения совместного хозяйства с родителями и другими родственниками. Обратимся ко второму критерию — нуждаемости. Для того чтобы упорядочить изучение опыта европейских стран и его сопоставления с положением в России, структура дальнейшего анализа критериев, определяющих право на государственную социальную помощь, будет состоять из ряда понятий, определяющих нуждаемость: доход, капитал (или свободные средства), средства членов семьи и приложение собственных сил. Если понимать доход в широком смысле, то в него включаются как капитал, так и алиментные обязательства. Однако в дальнейшем доход будет рассматриваться как источник получения средств, а капитал — как уже имеющиеся средства. Алиментные обязательства — это те средства, которые выплачиваются ближайшими родственниками и на которые лицо имеет право претендовать в силу закона. При начислении социальной помощи в ФРГ принимаются в расчет практически все доходы заявителя и членов его семьи, за вычетом так называемой свободной суммы <9>. Если же граница дохода лежит ниже уровня социальной помощи, то социальное ведомство доплачивает лишь разницу. В том случае, если доход равен социальной помощи или незначительно ее превышает, выплачиваются лишь единовременные пособия. ——————————— <9> Социальная помощь в Германии. URL: http://germa-nyhelp. pisem. net/03.htm.
Доходом, в смысле § 76 BSHG, являются все денежные поступления или поступления в иной форме, которые можно перевести в деньги, за исключением социальной помощи, некоторых пенсий и пособий. Если говорить более конкретно, то доходом считаются: заработная плата (оклад, гонорар), пособие по безработице и помощь по безработице, кредиты, пособие на детей, пособие на образование, бесплатное проживание и питание, доходы от сдачи внаем принадлежащей получателю жилплощади, доходы от аренды чего-либо, пенсия, алименты, доходы от сдачи квартиры в поднаем, жилищное пособие, проценты. Вышеперечисленное, однако, может приниматься в расчет в качестве дохода лишь в том случае, если данные средства фактически имеются в распоряжении получателя помощи или же в крайнем случае их получения можно ожидать в кратчайшие сроки. Однако при этом получатель помощи обязан приложить максимум усилий для реализации своих правопритязаний в отношении вышеуказанных доходов. Например, пенсионер, живущий в Германии и получающий в России пенсию, обязан позаботиться о том, чтобы реально распоряжаться этими деньгами. Социальное ведомство подразумевает наличие дохода и в том случае, если получатель пособия имеет автомобиль. Однако если получатель в состоянии убедительно доказать, что все связанные с содержанием автомобиля расходы (страховка, налог, бензин, ремонт) составляют незначительную сумму, которую он может покрывать исключительно за счет экономного использования получаемого социального пособия, то подозрение в наличии дохода снимается. Следует, правда, при этом помнить, что стоимость самой машины должна укладываться в рамки так называемой свободной суммы. Использование автомобиля, принадлежащего иному владельцу, не рассматривается в качестве дохода. При расчете социального пособия из суммы доходов вычитаются налоги, выплаты в обязательные страховки, необходимые затраты на работу (рабочая одежда, необходимая литература, расходы на проезд) (§ 76 Abs. 2 BSHG), детские деньги (в размере 10,25 EUR при одном ребенке и 20,50 при двух и более детях), а также «свободная сумма» в размере 25% от размера регулярной ставки. Ряд денежных поступлений не может рассматриваться в качестве дохода. К таковым относятся прежде всего собственно социальная помощь и деньги по уходу, а также ряд иных пособий и пенсий. Эти деньги не принимаются в расчет при начислении социальной помощи и, соответственно, не ведут к ее сокращению. Вышеизложенное относится к лицам, получающим «нормальную» социальную помощь, т. е. текущее и единовременные пособия. Для тех, кто имеет право только на единовременные пособия, границы дохода выглядят несколько иначе. Непринимаемый в расчет доход составляет в данном случае 539,92 EUR на семью плюс расходы на квартиру, плюс «семейная надбавка» — 80% от регулярной ставки главы семьи на супругу и прочих членов семьи (§ 79 BSHG). Во Франции учитываются все виды доходов, относящиеся к зарплате или нет. Возможна ситуация, когда помощь предоставляется человеку без достаточного юридического обоснования. Но это совершается как жест солидарности со стороны лица или организации, не имеющих никаких обязательств перед адресатом помощи. Например, человек, испытывающий трудности, получает помощь от дальнего родственника, друга или от благотворительной организации. Вспомогательный характер социальной помощи во Франции требует, чтобы такая помощь была учтена как один из источников доходов лица, претендующего на получение социальной помощи, даже если она имеет минимальную периодичность <10>. ——————————— <10> Беното Жан Клод. Организация и действие социальной помощи во Франции. Российско-французская серия. Информационные и учебные материалы. М.: Изд. Посольства Франции в Москве, 1993. С. 38.
В Белоруссии среднедушевой доход гражданина (семьи) исчисляется за три месяца, предшествующие месяцу обращения за государственной адресной социальной помощью. Расчет среднедушевого дохода гражданина и дохода семьи производится специалистом органа по труду и социальной защите (центра) в декларации о материальном положении гражданина (семьи) в соответствии с Положением о порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода гражданина и дохода семьи для оказания государственной социальной помощи <11>. Наличие имущества на правах собственности, в том числе способного приносить доход, учитывается комиссией по оказанию адресной социальной помощи по данным декларации о материальном положении гражданина (семьи). ——————————— <11> Утверждено Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 6 августа 2004 г. N 951 «О системе государственной адресной социальной помощи».
Следует признать, что Закон «О государственной социальной помощи в Российской Федерации» не предусматривает, как должен рассчитываться среднедушевой доход претендующих на государственную социальную помощь граждан. Только позже принятым Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи» <12> закреплена расчетная основа (база) для определения размеров данной помощи (утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 20 августа 2003 г. N 512). Сейчас Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2003 г. N 512 утвержден Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи <13>. ——————————— <12> Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. N 152 «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи» (утратило силу) // Собрание законодательства РФ. 2000. N 9. Ст. 1040. <13> Постановление Правительства РФ от 20 августа 2003 г. N 512 (в ред. от 30 декабря 2005 г., от 1 декабря 2007 г.) «О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 34. Ст. 3374; 2006. N 3. Ст. 297; 2007. N 50. Ст. 6299.
Расчет среднедушевого дохода при предоставлении какого-либо вида государственной социальной помощи производится органом социальной защиты населения на основании сведений, предоставляемых самими гражданами. Виды доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи или одинокого гражданина, а также методика расчета среднедушевого дохода, используемого для определения права малоимущих граждан на государственную социальную помощь, определяются вышеуказанным перечнем. По действующим правилам при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитывается сумма доходов каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина, полученных как в денежной, так и в натуральной формах. Значит, к доходу семьи и одиноко проживающих граждан относятся: заработная плата; денежное довольствие военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции, таможенных органов и федеральных органов налоговой полиции, а также дополнительные выплаты, носящие постоянный характер, и продовольственное обеспечение, установленные действующим законодательством; алименты; пособия различных видов; пенсии; стипендии учащихся; ежемесячные страховые выплаты пострадавшим в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; суммы, равные стоимости питания, кроме лечебно-профилактического питания, выдаваемого (оплачиваемого) в соответствии с законодательством, и питания детей в общеобразовательных учреждениях; от личного подсобного хозяйства и т. д. При исчислении дохода семьи учитываются начисленные суммы до вычета (в соответствии с законодательством Российской Федерации) налогов и обязательных страховых платежей (единого социального налога). Аналогичный подход применяется в других европейских государствах. Таким образом, как в европейских странах, так и в России законодателями предусмотрены достаточно широкие перечни доходов лица, претендующего на получение социальной помощи, а в доход не включаются суммы налогов. В отличие от определения дохода оценка нуждаемости по имеющемуся у лица капиталу представляется более сложным вопросом и имеет ряд проблем. При начислении социальной помощи в ФРГ помимо учета доходов от получателя ожидается, что он сначала использует имеющееся у него состояние (денежные накопления, ценности, которые могут быть проданы, и пр.). Исключение составляют лишь предметы, которые невозможно перевести в деньги, и «свободные суммы» (§ 88 Abs. 1 BSHG). К состоянию прежде всего относятся: сбережения в наличных деньгах, накопительные вклады в банках, акции, облигации и иные ценные бумаги, транспортные средства, квартиры и иная недвижимость, если в ней не проживает сам получатель или его ближайшие родственники, драгоценности, предметы антиквариата и искусства (если они не являются фамильными реликвиями). При этом весьма часто учитывается даже то, что было передано или подарено третьим лицам с целью исключения данного капитала при начислении социальной помощи. Разумеется, и тут существует целый ряд исключений. Так, к примеру, согласно § 88 Abs. 2 BSHG предоставление социальной помощи не может быть поставлено в зависимость от наличия у заявителя: небольших наличных сумм. На сегодняшний день эти суммы составляют 1279 EUR на получателя помощи, плюс 614 EUR на супруга и по 256 EUR на прочих проживающих совместно членов семьи (§ 1 Abs. 1 der VO zu § 88 BSHG). Из состояния исключаются и суммы, формируемые из средств, выделяемых социальными и иными благотворительными организациями. Следует отметить, что во Франции указанные суммы включаются в доход. Также из состояния исключаются деньги из субсидируемого государством пенсионного страхования и квартира (разумных размеров), в которой проживает сам получатель — или его ближайшие родственники (родители или дети), если продажа квартиры угрожает их дальнейшему нормальному существованию (§ 88 Abs. 2 BSHG). Во Франции, так же как и в ФРГ, при определении права на социальную помощь учитывается уже имеющийся капитал, причем как капитал, приносящий доход, так и капитал, доход не приносящий. Капитал, приносящий доход, отличается от непродуктивного капитала тем, что он учитывается по тому доходу, который он приносит, даже если его владелец не всегда извлекает из своей собственности прибыль, которую можно ожидать при хорошем применении этих средств. Капитал, не приносящий дохода, учитывается не по своей действительной стоимости, а по теоретически рассчитанной прибыли от него. Однако, как и в Германии, капитал исключается, если существует необходимость использования этого имущества для жизни его хозяина. Основанием для принятия комиссией по оказанию адресной социальной помощи решения об отказе в ее назначении в Республике Беларусь могут служить наличие и количество товаров длительного пользования, не являющиеся объективно необходимыми для обеспечения нормальной жизнедеятельности гражданина (семьи), и факт их приобретения в течение года, предшествующего году обращения за государственной адресной социальной помощью. В России на федеральном уровне и во многих субъектах уже имеющийся у заявителя капитал при назначении социальной помощи не учитывается (в качестве исключения можно привести лишь пример Санкт-Петербурга, где помощь не назначается, если заявитель не воспользовался возможностью по увеличению своих доходов путем реализации прав на получение выплат, предусмотренных законодательством). Это является существенным упущением российского законодателя, поскольку возникает возможность обращения за социальной помощью лица, не имеющего дохода, но имеющего достаточный капитал, при использовании которого заявитель уже не будет являться малоимущим. Путем введения механизма учета такого капитала можно «отсеять» лиц, которые, распоряжаясь имеющимся капиталом, могут в достаточной мере себя обеспечить, а освободившиеся денежные средства направить на увеличение суммы выплат нуждающимся. Еще одним условием, влияющим на предоставление помощи, является условие приложения собственных усилий для преодоления кризисной ситуации. Наличие такого условия в законодательстве европейских государств и его отсутствие в российском законодательстве обусловлено целями предоставления помощи нуждающимся. Европейские власти подходят к предоставлению помощи более практично, нежели российские законодатели. Они не предоставляют деньги всем подряд, а лишь тем, кто действительно в них нуждается. Это позволяет снизить количество получателей с одновременным увеличением размеров выплат и более индивидуальным подходом. Закрепление обязанности гражданина с помощью государства преодолеть состояние нищеты не только путем получения денег от властей, но и путем применения различных механизмов его скорейшего возвращения к нормальной жизни, устройства на более оплачиваемую работу. И действительно, при сравнении двух механизмов: предоставление огромному кругу граждан мизерных средств (300 рублей в месяц в Свердловской области), которые практически никак не помогают преодолеть состояние нужды, в первом случае или сужение круга получателей в пользу реальной помощи во втором случае предполагает однозначный выбор в пользу последнего. Социальная помощь в ФРГ призвана помочь попавшим в нужду людям снова встать на ноги, при этом имеется в виду не только и не столько материальная поддержка, сколько помощь в поиске работы. На практике, однако, это означает, что если получатель в течение определенного времени был не в состоянии найти работу, то он обязан принять работу, предложенную социальным ведомством. Отказ может быть рассмотрен как злостное уклонение, а это может, в свою очередь, привести к сокращению или даже лишению социальной помощи (§ 25 Abs. 1 BSHG). Отказаться от социальной работы без риска потерять пособие можно только в исключительных случаях (§ 18 Abs. 3 S. 1 — 4 BSHG). Социальное ведомство обязано контролировать, а за частую и оказывать определенное давление на работоспособного получателя помощи с целью заставить его искать работу (§ 18 Abs. 2 S. 1 BSHG). Сам получатель помощи также обязан регулярно предоставлять социальному ведомству результаты своих усилий по поиску работы (отказы на резюме, вырезки из газет с объявлениями о поиске работы и пр.). Согласно законодательству Франции претендент на пособие обязан согласиться на интеграцию направленной деятельности. В отличие от ФРГ интеграция получателя пособия во Франции не обязательно должна быть направлена на оплачиваемую работу, обучение и ученичество считаются также имеющими силу целями <14>. ——————————— <14> Данни Питерс. Введение в законодательство о социальной защите в странах — членах Европейского сообщества // Серия публикаций Левенского института Центральной и Восточной Европы. 1994. N 2. С. 60.
В Республике Беларусь получатели социальной помощи также обязаны трудиться или состоять на учете в службе занятости, выполняя при этом обязанности безработных. Несоблюдение этого условия влечет отказ в назначении или в дальнейшей выплате. В России, в отличие от Германии и аналогичных правил в других странах, в Федеральном законе «О государственной социальной помощи» не закреплена обязанность малоимущего гражданина приложить максимум собственных усилий для преодоления состояния бедности. Такая обязанность, по нашему мнению, была бы крайне полезна и для нашего государства для стимулирования малоимущих к поиску более высокооплачиваемой работы, выходу из кризисного состояния и интеграции в общество. Однако такая обязанность должна коррелировать с обязанностью государства предоставить гражданину помощь нематериального характера. Более того, круг получателей социальной помощи в европейских странах сводится к лицам, не имеющим или потерявшим работу. В России в большинстве регионов (в том числе и в Свердловской области) она выплачивается в том числе и работающим гражданам. Есть, конечно, и исключения. Так, в соответствии с распоряжением администрации Санкт-Петербурга от 28 апреля 2003 г. N 809 <15> предусмотрено дополнительное основание предоставления социальной помощи: это обязанность трудиться или состоять на учете в службе занятости. ——————————— <15> Распоряжение администрации Санкт-Петербурга от 28 апреля 2003 г. N 809-ра «Об утверждении Порядка предоставления в Санкт-Петербурге государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам» // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2003. N 5.
Намного проще и качественнее решить данную проблему можно, всего лишь установив минимальную заработную плату и пенсии на уровне хотя бы прожиточного минимума, а если действительно следовать социальной направленности государства и принять опыт европейских стран, то на уровне минимального потребительского бюджета. Федеральный закон «О государственной социальной помощи» четко установил, что получателями помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума. В качестве одного из критериев получения помощи выделяются «не зависящие от получателя причины». На наш взгляд, данная формулировка является расплывчатой (неопределенной), так как в законе и в подзаконных актах, принятых в его исполнение, точно не указано, какие причины могут считаться «независящими». Это приводит к тому, что при оказании государственной социальной помощи данные причины можно толковать или широко, или узко. В свою очередь, это может приводить к существенному расширению или сужению круга получателей государственной социальной помощи. В этой связи можно согласиться с профессором В. П. Галагановым, предлагающим положить в основу критериев, с помощью которых причины считаются не зависящими от граждан, такие как «инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с престарелым возрастом и болезнью, сиротство, многодетность, безработица, отсутствие определенного места жительства, отсутствие родственников, обязанных по закону оказывать материальную и социальную поддержку, вынужденное переселение, экстремальная ситуация, чрезвычайные и иные обстоятельства, которые гражданин не может преодолеть самостоятельно. При этом не имеет значения, живет он отдельно или с семьей» [8]. Что касается понятия «нуждаемость» как основания оказания государственной социальной помощи, то его можно было бы также определить в виде правовой нормы следующего содержания: «Нуждаемость — это имущественное положение, при котором индивидуальный доход гражданина (либо доля в совокупном доходе членов семьи) ниже величины минимального потребительского бюджета, установленного в субъекте Российской Федерации, по не зависящим от него причинам». Кроме того, уточнить понятия членов семьи для целей Федерального закона «О государственной социальной помощи», а именно презумирование ведения совместного хозяйства супругов с детьми и отдельно по доказыванию заявителя ведение совместного хозяйства с родителями и другими родственниками. Наличие такого критерия в качестве основания для предоставления соответствующего вида государственной социальной помощи, закрепленного в правовой норме, также существенно упростило бы применение законодательства по данному виду социального обеспечения.
