СОЦИАЛЬНАЯ УСЛУГА КАК ПРОБЛЕМА ОБЩЕЙ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Г. В. СУББОТИН
Исследование социальных услуг в рамках общей теории государства и права, формирование позитивного научного знания о данном явлении требуют применения методологии правовой науки. Конкретизация имеющихся познавательных средств, определение совокупности приемов и методов познания, методологических подходов, применяемых для исследования предмета, осуществляются исходя из особенностей, форм его существования и специфики решаемых научных задач. Изложенные в статье заведующего кафедрой гражданско-правовых дисциплин Королевского филиала Международного юридического института Г. В. Субботина представления о правовой природе и сущности рассматриваемого явления могут послужить основой для такой конкретизации, выбора и использования методологического инструментария при организации и проведении теоретико-правовых исследований по данной проблеме.
Ключевые слова: правовая природа социальных услуг, правовой механизм предоставления социальных услуг, публичная услуга, государственная услуга, социальная услуга, функция государства, функция государственных органов.
Social service as a problem of the general theory of state and law G. V. Subbotin
Research of social services within the limits of the general theory of state and law, formation of positive scientific knowledge of the given phenomenon demands application of methodology of a legal science. The concrete definition of available informative means, definition of a set of methods and methods of knowledge, the methodological approaches applied to studying of the given phenomenon, occurs, proceeding from features of an object of research, forms of its existence and specificity of solved scientific problems. Stated in article of the head of the department of civil-law disciplines of Korolev branch of the International law institute Ministry of justice of the Russian Federation G. V. Subbotin representations about the legal nature and essence of the given phenomenon can form a basis for such concrete definition, a choice and use of methodological toolkit at the organization and carrying out of theoretical-legal researches on the given problem.
Key words: the legal nature of social services, legal mechanism of granting of social services, public service, the state service, social service, state function, function of government bodies.
В юридической литературе немало внимания уделялось изучению вопросов правовой природы социальных услуг, их соотношения с государственными и публичными услугами. При этом широкому пониманию социальных услуг, наиболее распространенному в правовой науке, противостоит узкий подход, используемый сегодня в российском законодательстве. Учитывая определенную отраслевую замкнутость проведенных исследований и то обстоятельство, что предметом изучения выступали отдельные аспекты данной проблемы, а также принимая во внимание необходимость изучения общих закономерностей функционирования и развития института социальных услуг, можно констатировать, что формирование основ общей правовой теории социальных услуг является новой задачей для современной юридической науки. Актуальность такой постановки задачи определяется следующими обстоятельствами: — приоритетом социальной составляющей в современной правовой политике Российского государства; — важностью задач нормативного закрепления правового механизма оказания социальных услуг в Российской Федерации, адекватного современным реалиям и перспективам социально-экономического развития общества, а также обеспечения прав и законных интересов граждан в сфере получения соответствующих услуг; — новизной для России практики постепенного перехода от осуществления государством своих функций в социальной сфере к оказанию социальных услуг, отсутствием достаточного опыта взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества в осуществлении указанной деятельности; — необходимостью создания механизма обратной связи между получателями социальных услуг и субъектами предоставления последних, повышения качества оказываемых населению социальных услуг, комфортности и доступности их получения, эффективности правового регулирования общественных отношений в указанной сфере. Несмотря на актуальность вопросов совершенствования правового регулирования оказания социальных услуг населению, повышения эффективности действующих в этой сфере правовых норм в юридической науке, до настоящего времени не решен целый ряд ключевых задач, связанных с созданием теоретико-правовых основ данного регулирования. В частности, не решены вопросы понятия и сущности социальных услуг, их соотношения с государственными, публичными и иными услугами, государственными функциями, не разработана теоретическая модель правового механизма предоставления социальных услуг, не выработаны общеправовые подходы к определению его эффективности и др. Основная задача познания наиболее общих закономерностей функционирования и развития института социальных услуг состоит не только в разработке теоретических положений, отражающих эти закономерности, но и в раскрытии рационального пути внедрения теоретических знаний об этом правовом институте в практическую сферу — в практику правового регулирования соответствующих общественных отношений, а также в деятельность их непосредственных участников. Разработка общеправовых, общетеоретических представлений о социальных услугах на уровне современных задач юридической науки и практики требует определения и конкретизации предмета исследования. Предмет конкретного теоретико-правового исследования должен охватывать не только сами социальные услуги; закрепляющие их правовые нормы; средства и приемы, обеспечивающие достижение их целей; практику реализации этих норм, но и механизм предоставления данного вида услуг, деятельность уполномоченных субъектов по его созданию и применению; средства, приемы и методы определения эффективности данного механизма, а также закономерности его внедрения в государственно-правовую практику и определения наиболее рациональных путей такого внедрения. Названные закономерности практически не исследованы. Однако если исходить из совокупности наличного содержания института социальных услуг, можно предположить, что предмет исследования образуют эмпирические закономерности, которые представляют собой результат обобщения позитивного опыта функционирования института социальных услуг или конкретизации какого-либо теоретического положения применительно к специфике данной сферы правового регулирования. Тем самым знания этих закономерностей являются знаниями методологического плана, призванными вооружить участников рассматриваемых отношений научно обоснованными рациональными методами практического действия. Важное значения для теоретико-правового исследования имеет определение понятия «социальная услуга». В юридической литературе к нему существуют различные подходы. Не ставя перед собой цели и не имея возможности в рамках настоящей статьи раскрыть их достоинства и недостатки, отметим только, что «широкий» подход к пониманию социальных услуг, на наш взгляд, в наибольшей степени отражает сущность социального государства, отвечает цели создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, соответствует объективным условиям социально-экономического развития современного общества. Социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг и по своей сути являются публичными. Критериями выделения данного вида услуг из общей массы публичных услуг (в отличие от государственных) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они предоставляются, и особый публично-правовой (императивный) режим услуги. Рассматриваемые услуги предполагают публичный характер прав лица, претендующего на получение этих услуг, обусловленный тесной связью между услугами и социальными правами. Последние как права «второго поколения» представляют собой те притязания, которые предъявляются не к отдельным лицам и организациям, а к обществу и государству как его организованной форме. Социальные услуги соотносятся с публичными услугами как часть и целое. Они могут оказываться и государственными и муниципальными структурами, и негосударственными (коммерческими и некоммерческими) организациями. Кроме того, социальные услуги в качестве публичных услуг должны отвечать признаку универсальности. Эти услуги — неотъемлемый атрибут современного социального государства. Осмысление этого явления и его значения для современных государства и общества приводит к выделению в правовой науке самостоятельного этапа в развитии социального государства — государства социальных услуг <1>, а также к рассмотрению функции по оказанию социальных услуг в качестве одной из сторон социальной деятельности современного государства <2>. ——————————— <1> См.: Калашников С. В. Функциональная теория социального государства. М.: Экономика, 2002. С. 69. <2> Подобного взгляда, по сути, придерживается и Л. С. Мамут, когда рассматривает социальное государство как организацию, «которая самообязывается… оказывать своим членам определенные социальные услуги (отличные от услуг политических, административных, судебных)…». См.: Социальное правовое государство: вопросы теории и практики: Материалы межвузовской научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 21 июня 2003 г. / Сост. Н. С. Нижник, Н. А. Чекунов; под ред. Д. И. Луковской. СПб., 2003. С. 3.
Для определения правовой сущности социальных услуг принципиальным является ответ на вопрос, что они собой представляют — государственные функции, полномочия государственных органов или нечто новое, неизвестное современному законодательству. Думается, эта проблема может и должна быть поставлена несколько шире. В отечественной правовой доктрине большинством ученых признано, что социальные услуги представляют собой разновидность публичных услуг. Следовательно, сформулированный ранее вопрос может ориентировать на поиск ответа о соотношении публичных услуг (и их разновидности — государственных услуг) и функций государства (государственных органов). Анализ отечественных нормативных правовых актов позволил сделать вывод о существовании тенденции в нормотворческой деятельности государства к отождествлению этих понятий. Так, в положениях о федеральных органах исполнительной власти (по крайней мере до административной реформы) многие их функции, по сути, являлись отдельными полномочиями. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» государственные услуги представляют собой функции государственных органов по оказанию услуг <3>. Смешение понятий «функция», «публичная услуга», «государственная услуга», «социальная услуга» встречается также в проектах различных административных регламентов. ——————————— <3> Российская газета. 2004. 12 марта.
Одна из причин такой ситуации кроется в качестве регулирования компетенции органов власти. В законах и положениях, закрепляющих статус и компетенцию государственных и муниципальных органов, содержатся некоторые нормы об услугах. Но эти нормы не фиксируют четко все элементы услуг. Так, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <4> много норм об организации обслуживания граждан (библиотечного, транспортного и др.). Но лишь одна посвящена стандартам оплаты жилья и коммунальных услуг. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <5> речь идет о создании условий либо для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, либо о транспортных услугах. ——————————— <4> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. <5> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Впервые в Указе Президента РФ N 314 выделена разновидность органов, занятых преимущественно оказанием государственных услуг. В сфере их ведения находится сеть организаций, предприятий и учреждений, которые непосредственно предоставляют услуги гражданам. Такая специализация имеет свои преимущества, поскольку позволяет четко структурировать сферу услуг как публичную сферу (деятельность государства и его органов и организаций). Но ее нормативное регулирование, включая принятие технико-юридических документов, оставлено за министерствами. В положениях о федеральных министерствах и агентствах есть упоминание об оказании услуг, но соответствующие полномочия определены нечетко. Хотя, например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ в 2004 — 2006 гг. издало много актов о порядке предоставления социальных и медицинских услуг, об их нормативах. В ходе изучения этих проблем в субъектах Федерации выявлены те же проблемы. В положениях о департаментах администрации есть нормы о видах услуг, но неясен их удельный вес в рамках компетенции, отсутствуют процедуры решения вопросов оказания услуг. Федеративный аспект проблемы по-прежнему актуален <6>. ——————————— <6> См., например: Найговзина Н. Б. Некоторые вопросы реализации разграничения полномочий по уровням власти в здравоохранении // Кодекс. 2005. N 1 — 2.
В отечественной правовой доктрине однозначного ответа на поставленный в начале настоящей статьи вопрос до сих пор нет. Позиция большинства современных ученых заключается в том, что под «функциями государства» они предлагают понимать «государственную услугу», а под «социальной услугой» — социальную помощь <7>. Полагаем, сторонники данной точки зрения непоследовательны, а реализация данной концепции в праве усложняет правоприменительную деятельность в сфере оказания социальных услуг. Отождествление рассматриваемых понятий происходит как по причине сложности в понимании терминов «государственная услуга», «публичная услуга», «социальная услуга», так и из-за того, что при регламентации деятельности различных органов исполнительной власти размывается подлинное значение термина «функция» <8>. ——————————— <7> См., например: Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 20; Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 16. <8> Путило Н. В. Система публичных услуг. Социальные услуги // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сб. научных трудов / Под ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 9.
Понятие «функция» является объектом изучения разных ученых, среди которых следует выделить философов, социологов, юристов и др. Слово «функция» имеет латинское происхождение, оно обозначает «исполнение», «отправление». Употребляется данное понятие во многих значениях в различных отраслях знаний, но каждая наука наделяет его своим определенным смыслом, превращая в специфический термин. Он имеет множество толкований, и, как справедливо утверждает И. Л. Бачило, «…даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино» <9>. В словаре русского языка указано пять значений этого слова, из которых для нас представляются важными два: 1) обязанность, круг деятельности; 2) значение, роль, назначение <10>. ——————————— <9> Бачило И. Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. С. 27. <10> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1985. С. 805.
В. Г. Розенфельд отмечал, что «в философии, теории государства и права, отраслевых правовых науках сам термин «функция» имеет двоякую смысловую нагрузку: «социальная роль», «предназначение», «назначение» к тому или иному виду деятельности, направленность на таковую деятельность, с одной стороны, и сама деятельность либо имеющие специфические особенности направления одного и того же вида деятельности — с другой. При научной разработке понятий функций эта терминология не всегда учитывалась в комплексе» <11>. ——————————— <11> Розенфельд В. Г. Прокуратура в системе органов власти Российской Федерации: цели и функции // Служение истине. Научное исследование / Под ред. Л. Д. Кокорева. Воронеж, 1997. С. 181, 182.
В общефилософском плане под функцией понимают внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений <12>. Так, функция указывает на ту роль, которую определенный социальный институт или частный социальный процесс выполняет по отношению к целому, например функции государства, семьи и т. д. В данном случае под функцией имеется в виду определенная совокупность последствий социальной деятельности. ——————————— <12> См.: Философский словарь / Под ред. М. М. Розенталя. М., 1972. С. 448.
В юридической науке этот термин трактуется многозначно (термин «функция» чаще употребляется в смысле «действие», «основные направлений деятельности», «задача» и т. д.), к тому же он применяется к разнообразным объектам (функции государства, функции права и т. д.). Так, функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов. Такое обилие употребления термина «функция» во многом объясняет расхождение ученых-теоретиков и государствоведов в толковании понятий «функции государства» и «функции государственных органов», в том числе контрольных и надзорных органов. В философской и юридической литературе можно насчитать более двух десятков определений функций государства. Наиболее адекватным представляется следующее: «Функция государства — это необходимое, однородное, постоянное, целесообразное направление (сторона) его деятельности, обусловленное объективными потребностями общественного развития с точки зрения его внутренних и внешних задач» <13>. Говоря иными словами, функция — это то, чем занимается государство. В функциях конкретизируется сущность государства, его социальное назначение, т. е. показано, в каких направлениях государство осуществляет управление обществом. ——————————— <13> Пахоленко Н. Б. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период // Политические проблемы теории государства. М., 1993. С. 29.
В западной юридической науке говорят не столько о функциях, сколько о целях и задачах государства. В отечественной учебной и научной литературе также разрабатываются понятие «задачи государства» и понятие «функции государства». Принято считать, что задачи государства являются определяющим элементом: постановка перед государством и обществом определенных задач порождает необходимость осуществления соответствующих функций <14>. ——————————— <14> См.: Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 48.
Функции государства — понятие не только политическое и управленческое, но в то же время и юридическое, поскольку они осуществляются преимущественно в правовых формах. Содержание каждой функции составляет управленческая деятельность государства в определенной сфере общественной жизни. Специфика этой деятельности определяется теми конкретными задачами, которые встают перед обществом на каждом историческом этапе. Содержание и значение функций государства изменяются в процессе его развития. Приоритетное значение для общей характеристики основных направлений деятельности современных демократических государств приобретают общественные, а не классовые или корпоративные интересы, гуманистические принципы организации и деятельности государственного аппарата, разумное сочетание национальных и интернациональных элементов. По своей сущности современные демократические государства представляют собой организацию, управляющую обществом, прежде всего с точки зрения общего интереса и социального прогресса. Функции государства, т. е. характер и направленность государственной деятельности, оказывают решающее влияние на структуру государственного аппарата. Изменения в функциях государства приводят к изменениям в структуре государственного аппарата. Функции государства охватывают его деятельность в целом, их следует отличать от функций разнообразных государственных органов, специально созданных для определенного вида деятельности <15>. ——————————— <15> Лазарев В. В., Липень С. В., Саидов А. Х. Теория государства и права: Учебник / Под ред. К. Х. Абдурахманова. Ташкент: AKADEMIYA, 2007. С. 100.
С этой точки зрения государственные функции следует разделить на две большие группы: — функции, допускающие оказание государственных, в том числе социальных, услуг и ориентированные на конечного пользователя — гражданина, юридическое лицо; — функции, не связанные с оказанием государственных услуг <16>. ——————————— <16> Граница между указанными двумя группами государственных функций зависит от целого ряда объективных и субъективных причин.
В данном случае возникает проблема определения четких границ между функциями государственного управления органов исполнительной власти и предоставлением этими органами публичных услуг, включая социальные. В процессе инвентаризации государственных функций в ходе проведения административной реформы в Российской Федерации (начало XXI в.) последние были объединены в три группы, а именно: — группа правоустанавливающих функций; — группа правоприменительных функций; — группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным имуществом. Понятие «функция федерального органа исполнительной власти» означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемый этим органом в масштабах Российской Федерации. Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 (в ред. от 25 декабря 2008 г.) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» <17> установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, — постановлением Правительства РФ. ——————————— <17> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
В законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указов Президента РФ N 314 и N 649 и пересмотра Правительственной комиссией по проведению административной реформы функций федеральных органов исполнительной власти <18> принята следующая типология функций органов исполнительной власти: ——————————— <18> См.: Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.
— функции по принятию нормативных правовых актов; — функции по контролю и надзору; — функции по управлению государственным имуществом; — функции по оказанию государственных услуг. Анализ реализации функций федеральных органов исполнительной власти показывает фактическое состояние дел: — насколько выполняемые государством функции отражают стратегические цели страны; — в какой степени должны изменяться эти функции при изменении методов государственного регулирования, соотношения государственных институтов и институтов гражданского общества; — в каком объеме должно происходить перераспределение функций, выполняемых органами исполнительной власти на разных уровнях <19>. ——————————— <19> Терещенко Л. К. Функция государственных услуг // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. Т. Я. Хабриевой, С. Е. Нарышкина. М.: Инфра-М, 2006. С. 76.
Данный подход позволяет вычленить из общего объема функций и вытекающих из них полномочий государственных органов социальные услуги, оказываемые государственными структурами гражданам. Социальные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано на этих функциях и вытекает из них. Принципиальным представляется следующее уточнение: социальные услуги могут основываться не на любых государственных функциях. Там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. Это, на наш взгляд, является еще одним признаком публичных, в том числе социальных, услуг. Основным критерием отграничения государственных услуг от иных функций, возложенных на орган власти, является направленность услуги на конечных пользователей — физических и юридических лиц <20>. ——————————— <20> Там же. С. 306.
В каждом обществе существует потребность выполнения социальных дел. Часть из них требует использования властно-распорядительных полномочий, часть связана с оказанием социальных услуг. Социальные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан. Их оказание обусловлено публичными функциями государства и деятельностью государственных структур, обладающих определенной компетенцией. Деятельность институтов социальных услуг в этом смысле имеет двусторонний характер. Находясь в общей системе государственного управления, они оказывают услуги в иерархическом режиме, установленном вышестоящим государственным органом. С другой стороны, эти институты связаны двусторонними отношениями с клиентами, имеющими право на получение соответствующих услуг. Таким образом, можно выделить следующие признаки «публичной услуги» — это благо, которое: а) индивидуально, т. е. адресовано конкретным субъектам; б) добровольно — если оказывается без принуждения со стороны государства, а только по инициативе граждан или юридических лиц; в) носит необязательный характер. Однако определение четких границ между осуществлением органами исполнительной власти функций государственного управления и предоставлением этими органами «публичных услуг» не решает проблему совмещения хозяйственных и властных функций, а это создает неравные условия конкуренции и выражается в злоупотреблении исключительным положением, связанным с обладанием властными полномочиями, что запрещено антимонопольным законодательством. Такое разграничение можно провести по различным критериям. 1. По объему. Если действие носит индивидуальную направленность, т. е. в нем преобладают частные интересы, то налицо «публичная услуга». Ведь любые частные блага предоставляются конкретным субъектам (физическим или юридическим лицам) по их индивидуальному запросу в соответствии с их нуждами. Например, в случае обращения указанных лиц в Госсанэпидемнадзор России за консультационными услугами по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В случае же преобладания публично-правовых интересов и общественной направленности деятельности имеет место осуществление функций государственного управления органом исполнительной власти. Примером может служить деятельность государственных органов по поддержанию общественного порядка, которая адресована обезличенно неопределенному кругу лиц, а не конкретным субъектам. 2. По добровольности. При обращении лица к органам исполнительной власти за получением блага на добровольной основе в зависимости от личной необходимости, а не в порядке исполнения принятых государством правил имеет место «публичная услуга». Если же это благо навязано государством и не вытекает из индивидуальных нужд лица, т. е. присутствует элемент принуждения в рамках и на основе законов со стороны государства и его органов, то налицо функция государственного управления. Законное право принуждения является отличительной чертой государства. 3. По характеру. Функции государственного управления органов исполнительной власти носят обязательный характер в силу обеспечения нормами Конституции РФ и их компетенции, причем являются обязательными не только для физических и юридических лиц, но и для органов исполнительной власти при осуществлении своих функций — они не вправе отказаться от совершения определенных действий, например по лицензированию, если это предписано им нормативными правовыми актами. То есть они не могут не быть реализованными, чего нельзя сказать о «публичных услугах». Они не являются обязательными и могут не предоставляться, если частное лицо не имеет потребности в них и не обращается за их оказанием. Таким образом, мы приходим к выводу, что социальная услуга, являясь разновидностью публичных услуг, вытекает из государственных функций, следует за ними <21>. Разграничение понятий «социальная услуга», «функция государства», «функция государственного органа» имеет важное значение не только для правовой доктрины, но и для правоприменительной практики. Отождествление этих понятий усложняет правоприменительную деятельность в сфере оказания социальных услуг. Так, сосредоточение на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов функции социальной поддержки населения <22> приводит к ограничению возможности получения гражданами социальных услуг из-за недостатка финансовых средств услугодателя. ——————————— <21> В этой части мы разделяем точку зрения Н. В. Путило. См.: Путило Н. В. Система публичных услуг. Социальные услуги. С. 9. <22> См.: Областной закон Ленинградской области от 30 декабря 2005 г. N 130-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере социальной защиты населения».
Для преодоления их смешения целесообразно использовать в качестве базового понятие «компетенция», в рамках которого можно выделять функции и услуги. Для последних характерно возникновение в соответствии с интересом получателей услуги — личным, корпоративным, профессиональным, общественным как в силу необходимости его постоянного удовлетворения, так и по обращениям, запросам. Модель правоотношений в любом случае заложена в признанном правом интересе <23>. В рамках компетенции государственных органов в укрупненном виде можно выделить функции «организации и управления» (акты, положения, контроль и т. п.), «ресурсного обеспечения» (материального, финансового, информационного), «легализации» (лицензирование, стандарты и т. п.), «оказания услуг» <24>. Выполнение публичной обязанности в последнем случае отличается от первых трех случаев производностью от законных интересов потребителя услуг — либо его обращением, либо императивной формулой в пользу нео пределенного круга лиц. ——————————— <23> См. подробней: Правовое обеспечение национальных интересов / Под ред. В. Г. Вишнякова. М.: Юридическая литература, 2005. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Тихомирова Ю. А. «Теория компетенции» включена в информационный банк согласно публикации — «Журнал российского права», N 10, 2000. —————————————————————— <24> Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001. С. 200 — 205.
В процессе нормотворчества и практической деятельности следует достаточно четко разграничивать действия органов исполнительной власти по выполнению ими возложенных на них функции государства и собственно действий по оказанию социальных услуг. Исследование социальных услуг в рамках общей теории государства и права, формирование позитивного научного знания о данном явлении требует применения методологии правовой науки. Конкретизация имеющихся познавательных средств, определение совокупности приемов и методов познания, методологических подходов, применяемых для изучения данного явления, происходит исходя из особенностей предмета исследования, форм его существования и специфики решаемых научных задач. Изложенные представления о правовой природе и сущности данного явления могут послужить основой для такой конкретизации, выбора и использования методологического инструментария при организации и проведении теоретико-правовых исследований по данной проблеме.
Библиография
Официальные документы
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 (в ред. от 25 декабря 2008 г.) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023. Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150. Областной закон Ленинградской области от 30 декабря 2005 г. N 130-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере социальной защиты населения» // Вестник правительства Ленинградской области. 2005. N 69.
Литература
Бачило И. Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. Калашников С. В. Функциональная теория социального государства. М.: Экономика, 2002. Лазарев В. В., Липень С. В., Саидов А. Х. Теория государства и права: Учебник / Под ред. К. Х. Абдурахманова. Ташкент: AKADEMIYA, 2007. Найговзина Н. Б. Некоторые вопросы реализации разграничения полномочий по уровням власти в здравоохранении // Кодекс. 2005. N 1 — 2. Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1985. Пахоленко Н. Б. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период // Политические проблемы теории государства. М., 1993. Правовое обеспечение национальных интересов / Под ред. В. Г. Вишнякова. М.: Юридическая литература, 2005. Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. N 4. Путило Н. В. Система публичных услуг. Социальные услуги // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сб. научных трудов / Под ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007. Розенфельд В. Г. Прокуратура в системе органов власти Российской Федерации: цели и функции // Служение истине. Научное исследование / Под ред. Л. Д. Кокорева. Воронеж, 1997. Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. Терещенко Л. К. Функция государственных услуг // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. Т. Я. Хабриевой, С. Е. Нарышкина. М.: Инфра-М, 2006. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Тихомирова Ю. А. «Теория компетенции» включена в информационный банк согласно публикации — «Журнал российского права», N 10, 2000. —————————————————————— Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001. Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. Философский словарь / Под ред. М. М. Розенталя. М., 1972.
