(Муршудова В. М.) («Семейное и жилищное право», 2012, N 2)
ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР ОТВЕТСТВЕННОСТИ К ОРГАНАМ ЗАПИСИ АКТОВ ГРАЖДАНСКОГО СОСТОЯНИЯ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦАМ (РАБОТНИКАМ) <*>
В. М. МУРШУДОВА
——————————— <*> Murshudova V. M. Problems of accountability measures to the organs of civil status and their officials.
Муршудова Вусале Муршуд кызы, консультант аппарата Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, аспирантка 2-го курса юридического факультета М. М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В данной статье исследуются проблемы видов юридической ответственности, которые могут быть применены к органам записи актов гражданского состояния и их должностным лицам (работникам) на основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок привлечения к ответственности.
Ключевые слова: органы записи актов гражданского состояния, ответственность органов записи актов гражданского состояния, ответственность должностных лиц, виды ответственности.
The article investigates the problem of legal liability, which can be applied to the organs of civil status and their officials (employees) based on analysis legislation which regulates the ground and procedure of responsibility.
Key words: organs of civil status, liability of the organs of civil status, liability of officials, kinds of liability.
Эффективность правовых механизмов ответственности государственных органов и органов местного самоуправления является важнейшим вопросом не только правовой науки, но и правоприменительной практики. В правовой науке юридической ответственностью называется применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке <1>. ——————————— <1> См.: Марченко М. Н. Курс лекций по теории государства и права. М., 1999. С. 377.
Органы записи актов гражданского состояния наряду с другими органами государственной власти и органов местного самоуправления несут ответственность за незаконные действия (бездействие). Статья 78 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» <2> (далее — Закон об актах гражданского состояния) предусматривает ответственность работников органов записи актов гражданского состояния, нарушивших права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства при государственной регистрации актов гражданского состояния. Необходимо отметить, что ответственность указанных лиц наступает при наличии вины. Причем по общему правилу если речь идет о преступлении, то вину работника органа записи актов гражданского состояния нужно доказывать, т. е. действует один из важнейших принципов судопроизводства — презумпция невиновности, тогда как при совершении других видов правонарушений (административных, налоговых и др.) наличие вины работника предполагается до тех пор, пока не будет доказано обратное. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.
Ответственность работники органов записи актов гражданского состояния несут за вред, причиненный как незаконными решениями, например необоснованный отказ в регистрации акта гражданского состояния, так и действием (бездействием), например разглашение тайны усыновления (удочерения), непредставление в налоговые органы сведений о государственной регистрации актов гражданского состояния и т. д. В зависимости от совершенного правонарушения соответствующие лица могут быть привлечены к различным видам юридической ответственности: уголовной, административной, гражданско-правовой (имущественной), конституционно-правовой, дисциплинарной. Каждый вид ответственности имеет свою специфику и условия привлечения к соответствующим мерам ответственности. Разными будут и субъекты, привлекаемые к ответственности. Вопрос о субъекте ответственности всегда остается краеугольным и важным. Важно отличать ответственность органов и их должностных лиц (работников). В законодательстве не содержится единого определения понятия должностного лица. Специальное определение содержится в гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации <3>. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <4> содержится определение должностного лица местного самоуправления. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954. <4> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Кроме того, если орган загса как юридическое лицо заключает договор об оказании соответствующих услуг и нарушит условие такого договора, ответственность будет нести это юридическое лицо. Таким образом, ответственность могут нести как публично-правовые образования, должностные лица органов загса, так и соответствующее юридическое лицо. В соответствии со ст. 4 Закона об актах гражданского состояния государственная регистрация актов гражданского состояния производится не только органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, образованные в соответствии с Законом об актах гражданского состояния, законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе органы местного самоуправления сельских поселений — на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти. Государственная регистрация актов гражданского состояния граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации, производится консульскими учреждениями Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации в соответствии с Законом об актах гражданского состояния. Таким образом, на органы местного самоуправления, наделенные полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, и на консульские учреждения Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и их должностных лиц при осуществлении ими государственной регистрации актов гражданского состояния распространяются права, обязанности и ответственность, возложенные Законом об актах гражданского состояния на органы записи актов гражданского состояния и их должностных лиц. Ответственность за правильность государственной регистрации актов гражданского состояния и качество составления записей актов гражданского состояния возлагается на руководителя соответствующего органа записи актов гражданского состояния. Согласно ч. 1 ст. 12 Закона об актах гражданского состояния сведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с государственной регистрацией акта гражданского состояния, являются персональными данными, относятся к категории конфиденциальной информации, имеют ограниченный доступ и разглашению не подлежат. Уголовная ответственность предусмотрена за разглашение тайны усыновления (удочерения) из корыстных или низменных побуждений вопреки воле усыновителя (ст. 155 Уголовного кодекса Российской Федерации). Тайна усыновления охраняется законом, поэтому работники органов записи актов гражданского состояния, судьи и иные лица, осведомленные об усыновлении (удочерении), не вправе без согласия усыновителей (усыновителя) сообщать какие-либо сведения об усыновлении и выдавать документы, из содержания которых видно, что усыновители (усыновитель) не являются родителями (одним из родителей) усыновленного ребенка. Объектом данного преступления являются общественные отношения, возникающие в связи с усыновлением (удочерением). Объективная сторона состава преступления выражается в разглашении тайны усыновления (удочерения) вопреки воле усыновителя. Разглашение тайны усыновления представляет собой сообщение усыновленному, а также любому другому лицу сведений о действительном происхождении усыновленного, т. е. о том, кто является его кровными родителями, а также других обстоятельств и подробностей, связанных с усыновлением (удочерением). Форма такого сообщения (устная, письменная, анонимная) не имеет юридического значения <5>. ——————————— <5> См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. А. И. Рарога. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2011 (автор комментария к ст. 155 — В. С. Савельева).
Субъектом преступления может быть лицо, обязанное хранить факт усыновления (удочерения) как служебную или профессиональную тайну, т. е. специальный субъект и иное лицо, достигшее возраста 16 лет, разгласившее тайну усыновления (удочерения) из корыстных или иных низменных побуждений. Указанная статья не устанавливает перечень лиц, которые являются специальными субъектами, но в любом случае речь идет о тех лицах, которые обладают информацией об усыновлении в силу своего служебного положения, следовательно, если такие лица разглашают информацию об усыновлении, то речь идет о разглашении ими служебной или профессиональной тайны. К таким лицам могут быть отнесены судьи, работники органов загса, сотрудники органов опеки и попечительства, лица, осуществившие государственную регистрацию усыновления, руководители и служащие воспитательных, образовательных и лечебных учреждений и др. Субъективная сторона данного преступления характеризуется виной в виде прямого умысла. Причем важно отметить, что если для иных лиц мотив преступления имеет значение, а именно: преступление должно быть совершено из корыстных или иных низменных побуждений, то лица, обязанные хранить факт усыновления (удочерения) как служебную или профессиональную тайну, привлекаются к уголовной ответственности независимо от мотивов поведения. Преступление считается оконченным с момента сообщения о факте усыновления (удочерения) хотя бы одному лицу, независимо от наступивших последствий. В целях обеспечения охраны конфиденциальной информации, в том числе тайны усыновления, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают создание надлежащих условий хранения книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг) в органах записи актов гражданского состояния. Пунктом 2 ст. 15.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <6> установлена административная ответственность должностных лиц за непредставление в налоговые органы в установленный срок сведений о государственной регистрации актов гражданского состояния для осуществления налогового контроля, а равно представление таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде. ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Аналогичные положения закреплены и в Налоговом кодексе Российской Федерации <7> (п. 3 ст. 85 НК РФ). Срок представления сведений о государственной регистрации актов гражданского состояния составляет 10 дней после дня регистрации физических лиц. ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
Необходимо отметить, что органы записи актов гражданского состояния могут нести и гражданско-правовую ответственность. Основанием ответственности будет являться неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных договором (например, договором об оказании дополнительных платных услуг, связанных с регистрацией брака в торжественной обстановке или с предоставлением технических возможностей лицам, занимающимся организацией проведения регистраций браков, рождений и других торжественных мероприятий), или иное причинение вреда в результате противоправного действия, не связанного с нарушением договора. В соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации <8> вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред может иметь как имущественный, так и неимущественный характер. Так, на основании ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть взыскана также компенсация морального вреда. Компенсация морального вреда может быть взыскана при наличии нескольких условий: нарушения личных неимущественных прав потерпевшего, противоправность деяния причинителя вреда, наличие причинно-следственной связи между действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов и наступившими последствиями и наличие вины. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Вред, причиненный органами записи актов гражданского состояния, возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования вне зависимости от того, кто является его непосредственным причинителем — государственный орган или его должностное лицо. Указание на то, что вред возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, означает, что ответчиком в этом случае выступает соответствующее публично-правовое образование. Этот вывод можно сделать, исходя из ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации <9>, согласно которой Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками. Вместе с тем государство, принимая на себя бремя ответственности за вред, причиненный в результате деятельности должностных лиц государственных органов, имеет правовые возможности применения определенных последствий к непосредственному нарушителю. Одним из таких последствий является требование о взыскании с нарушителя суммы возмещенного за счет казны Российской Федерации ущерба, так называемое регрессное требование. ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Нельзя не отметить, что в последнее время стал актуальным вопрос о конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В науке конституционного права под конституционно-правовой ответственностью понимается отрицательная оценка государством деятельности граждан, государственного органа или должностного лица, а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы <10>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина «Конституционное право России» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <10> См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 34 — 35.
В силу отсутствия четко и однозначно сформулированного законодателем систематизированного нормативного подхода к данному институту возникает много спорных вопросов, в том числе одним из спорных является вопрос о конституционно-правовой ответственности органов загса. Основным нормативным правовым актом, регламентирующим ответственность органов государственной власти субъектов РФ, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно ст. 3.1 указанного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности. Кроме того, в отношении работника органов записи актов гражданского состояния может быть применена и дисциплинарная ответственность. Итак, анализируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что к органам записи актов гражданского состояния могут быть применены все известные виды юридической ответственности: конституционно-правовая, уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная. Применение того или иного вида ответственности зависит от характера общественных отношений, на которое было направлено посягательство со стороны соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления или их должностных лиц.
Литература
1. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть 2. Т. 3 / Под ред. П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2011 (авторы комментария к статье 1069 — Л. Ю. Михеева и П. В. Крашенинников). 2. Марченко М. Н. Курс лекций по теории государства и права. М., 1999. 3. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. А. И. Рарога. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2011 (автор комментария к ст. 155 — В. С. Савельева). —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина «Конституционное право России» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— 4. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2007.
