ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ УСЛУГ ИЛИ СНАБЖЕНИЕ РЕСУРСАМИ — ВОТ В ЧЕМ ВОПРОС
В. К. МИХАЙЛОВ
Михайлов В. К., советник организационно-аналитического управления Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, государственный советник 3-го класса Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В соответствии с действующим жилищным законодательством субъект, осуществляющий управление многоквартирным домом, обязан среди прочего обеспечивать также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме. Это вытекает из легального определения понятия «управление многоквартирным домом» (ч. 1 ст. 161 ЖК РФ). Поэтому надлежащее регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг имеет важнейшее значение для развития как отдельно взятого многоквартирного дома, так и всей российской институции управления многоквартирными домами в целом.
Согласно Жилищному кодексу Российской Федерации плата за коммунальные услуги включает в себя плату за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение. Несомненным достижением законодателя является то, что в настоящее время при определении коммунальных услуг применяется единый подход, а именно — во всех ныне действующих нормативных правовых актах представлен одинаковый и исчерпывающий перечень видов деятельности. Между тем так было не всегда. Например, Закон о ТСЖ <1> (п. 4 ст. 17) относил к коммунальным услугам «…водо-, тепло-, газо-, электроснабжение, канализацию и другие услуги», оставляя этот перечень открытым; п. 2 ст. 3 Федерального закона от 09.01.1997 N 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» <2> (в ред. от 22.12.2005) относил к коммунальным услугам «…водоснабжение, канализацию, газ, электроэнергию, горячее водоснабжение, центральное отопление»; пункт 3 Постановления Правительства РФ от 02.08.1999 N 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» <3> помимо водо-, газо-, тепло-, электроснабжения и горячего водоснабжения относил к коммунальным услугам также «вывоз бытовых отходов и обслуживание лифтового хозяйства». ——————————— <1> Федеральный закон от 15 июня 1996 г. N 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» // СЗ РФ. 17 июня 1996 г. N 25. Ст. 2963 (с 1 марта 2005 года признан утратившим силу в связи с введением в действие Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»). <2> СЗ РФ. 20 января 1997 г. N 3. Ст. 349. <3> РГ от 13 августа 1999 г. (признан утратившим силу в связи с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 30.08.2004 N 444).
Однако, как и прежде, действующие нормы, регулирующие отношения по водо-, тепло-, газо-, электроснабжению и водоотведению (в частности, ЖК РФ и Правила предоставления коммунальных услуг гражданам <4> и др.), ошибочно определяют правовую природу данных отношений. Они фактически подменяют снабжение коммунальными ресурсами граждан предоставлением коммунальных услуг, что ни в коем случае не допустимо. Надо сказать, что начало данному заблуждению было положено в 1993 году с принятием Общероссийского классификатора услуг населению ОК 002-93 (утвержденного Постановлением Госстандарта России от 28.06.1993), в котором на нормативном уровне фактическая продажа коммунальных ресурсов гражданам была определена как предоставление услуг. ——————————— <4> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» // Российская газета. N 115. 1 июня 2006 г.
Несмотря на, казалось бы, очевидность допущенной правовой неточности — как в указанном Классификаторе, так и в последующих нормативных правовых актах, законодатель не предпринял никаких мер для ее исправления. Более того, он использовал аналогичный ошибочный подход и в недавно принятом «прогрессивном» законодательстве, регулирующем жилищные правоотношения. Под коммунальными услугами сегодня законодательство понимает деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному и горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отоплению (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления) <5>. В Правилах предоставления коммунальных услуг гражданам, принятых во исполнение норм ЖК РФ, исполнителем признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Это могут быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений — иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы. Продажу коммунальных ресурсов исполнителю осуществляет ресурсоснабжающая организация (любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель). Граждане же, использующие коммунальные услуги для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, Правилами именуются потребителями. ——————————— <5> См.: часть 4 статьи 154 ЖК РФ и пункт 3 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам.
Следовательно, с учетом выбранного способа управления (ч. 2 ст. 162 ЖК РФ) управляющая организация, ТСЖ, жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив предоставляет потребителю коммунальные услуги (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление) на основании договора, содержащего условия предоставления коммунальных услуг. При этом коммунальные услуги должны предоставляться потребителю по присоединенной сети в его жилое помещение, круглосуточно (бесперебойно), надлежащего качества, в необходимых объемах. Такая обязанность, к всеобщему удивлению, возложена на исполнителя. Иначе говоря, согласно закону ресурсоснабжающая организация на основании заключенного с исполнителем договора купли-продажи продает коммунальные ресурсы исполнителю, а он (исполнитель), в свою очередь, заключает с потребителем самостоятельный договор на предоставление коммунальных услуг, предметом которого, кроме этих же самых ресурсов, является также деятельность по обслуживанию сетей, через которые осуществляется их подача, и иного оборудования. Вследствие этого у исполнителя возникают обязательства по бесперебойному предоставлению этих услуг надлежащего качества и в необходимых объемах перед всеми потребителями (см. схему N 1). Такая правовая конструкция, как уже отмечалось, небезупречна и крайне сложна в практическом применении, а по большому счету — антисоциальна (наносит сильный урон интересам собственников помещений в многоквартирных домах). По сути, это означает, что исполнитель должен сначала приобрести у ресурсоснабжающей организации энергоресурсы, потом перепродавать их потребителю, вследствие чего он вынужден отстаивать в первую очередь свои интересы, во вторую — ресурсоснабжающей организации (исполнитель требует у потребителя внесения платы за потребленные коммунальные услуги, уплату неустоек, приостанавливает или ограничивает подачу потребителю горячей воды, электрической энергии и газа и т. п. <6>). В то время как, исходя из существа отношений по управлению многоквартирным домом, исполнитель (управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив) при осуществлении своей деятельности по управлению домом обязан обеспечивать соблюдение прав и законных интересов собственников помещений, а также представлять их законные интересы, в том числе в отношениях с третьими лицами. Такое утверждение отчасти подтверждается ст. 138 ЖК РФ, определяющей обязанности ТСЖ. ——————————— <6> Пункт 50 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам.
< Договор снабжения ресурсами > Исполнитель Ресурсоснабжающая Стоимость коммунальных ресурсов организация >
/\ /\
Договор управления Коммунальные ресурсы многоквартирным домом
Стоимость коммунальных и жилищных услуг
Обслуживание сетей, приборов и иного оборудования
V V V
Собственник жилого помещения
Схема N 1. Легальная конструкция предоставления коммунальных услуг (регламентированная в ЖК РФ и в соответствующем Постановлении Правительства РФ)
Кроме того, в позиции законодателя явно прослеживается попытка подменить как субъектов (когда исполнитель фактически выступает в качестве продавца коммунальных ресурсов), так и договоры в целом (когда, заключая договор по предоставлению возмездных услуг, стороны в действительности реализуют права и исполняют обязанности по договору купли-продажи энергоресурсов). Осознавая важность наличия ясного представления по всем этим категориям, мы попытаемся их раскрыть как можно четче. В этой связи возникает объективная необходимость правового упорядочения отношений по снабжению коммунальными ресурсами (водо-, тепло-, газо-, электроснабжению и водоотведению). Для этого важно в рамках настоящей статьи разграничить сделку по отчуждению ресурсов в качестве товара от деятельности по реальному предоставлению услуг и предложить более эффективную правовую схему регулирования отношений по предоставлению гражданам коммунальных услуг, поскольку допущенная неточность в определении их правовой природы приводит к подмене одного договора другим и искажению элементов реальной сделки (как правило, это касается содержания, а в отдельных случаях — и сторон договора). Так, в соответствии с ГК РФ оказанием услуги считается совершение определенных действий или осуществление определенной деятельности (п. 1 ст. 779). В качестве объекта гражданских прав услуга выражается в определенном полезном эффекте (результате) от совершения исполнителем определенных действий либо осуществления им определенной деятельности <7>. Отличие предоставления услуг от купли-продажи заключается в нематериальном характере полезного результата услуг. Нематериальное выражение результата деятельности в качестве критерия разграничения услуг от иных объектов налогообложения (товаров и работ) получило легальное закрепление в Налоговом кодексе Российской Федерации (ст. 38). Кроме того, в качестве дополнительного признака услуг принято также рассматривать невозможность ее существования отдельно от исполнителя и его деятельности <8>. В процессе предоставления услуг исполнитель передает заказчику не сам результат, а действия, к нему приведшие. ——————————— <7> Гражданское право: Учебник. В 2 т. Т. II. Полутом 2 / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: Волтерс Клувер, 2000. С. 5. <8> Романец Ю. В. Система договоров в гражданском праве России. М., 2001. С. 369.
Исходя из сказанного, представляется, что приведенное определение понятия «услуга» вопреки положениям, содержащимся в ЖК, не может охватывать снабжение потребителя коммунальными ресурсами. И это лишний раз доказывает ошибочность позиции законодателя, который фактически свел в одно целое отношения купли-продажи и предоставления услуг, делая акцент именно на последнем. Такое слияние ни в коем случае не допустимо. Конечно, при осуществлении деятельности по снабжению коммунальными ресурсами потребителя снабжающая организация одновременно осуществляет работы и услуги, направленные на обеспечение передачи (продажи) ресурсов, однако это не изменяет истинную правовую природу этих отношений, поскольку потребитель, кроме обеспечения подачи, оплачивает и сами ресурсы, что никак не вписывается в категорию услуги. Более того, потребителю как результат в первую очередь интересен ресурс, а не деятельность, обеспечивающая его подачу. Высказывая аналогичное мнение, Д. П. Гордеев, В. Ю. Прокофьев отмечают, что материально-вещественная природа конечного продукта деятельности по предоставлению коммунальных ресурсов (воды, газа, электрической и тепловой энергии) бесспорна, «…поэтому определение собирательного экономико-правового понятия «коммунальные услуги» ближе к понятию «ресурсоснабжение», являющемуся разновидностью отношений по снабжению (купле-продаже) энергии и других видов ресурсов» <9>. Сказанное подтверждает лишь одно, что ядром данных правоотношений все-таки является купля-продажа коммунальных ресурсов. ——————————— <9> Гордеев Д. П., Прокофьев В. Ю. Новое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг // Жилищное право. 2006. N 8. С. 47.
Поскольку же предметом такой купли-продажи является отчасти энергия (электрическая и тепловая), отчасти иные ресурсы (вода и газ), передаваемые главным образом через присоединенную сеть, то представляется более правильным применить нормы о договоре энергоснабжения, содержащиеся в ГК РФ. При этом надо сразу оговориться, что мы не склонны считать подпадающим под правила договора энергоснабжения поставку любых ресурсов лишь в силу осуществления такой поставки через присоединенные сети, а также настаивать на однотипности этих отношений. Однако в связи с необходимостью комплексного и по возможности единообразного регулирования отношений по снабжению коммунальными ресурсами мы вынуждены прибегнуть к довольно распространенному приему законодательной техники, призванному компенсировать отсутствие специальных норм. Тем более что сама ст. 548 ГК напрямую допускает такую возможность — при необходимости регулирования отношений, связанных со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, можно руководствоваться правилами о договоре энергоснабжения (статьи 539 — 547 ГК РФ). Вместе с тем использование подобной схемы способствует решению также отдельных проблем в правильном понимании природы этих отношений и в деле их соотношения с другими нормами действующего законодательства. Так, согласно ст. 539 ГК по договору энергоснабжения энергоснабжающая организация обязуется подавать абоненту (потребителю) через присоединенную сеть энергию, а абонент обязуется оплачивать принятую энергию, а также соблюдать предусмотренный договором режим ее потребления, обеспечивать безопасность эксплуатации находящихся в его ведении энергетических сетей и исправность используемых им приборов и оборудования, связанных с потреблением энергии. Договор энергоснабжения заключается с абонентом при наличии у него отвечающего установленным техническим требованиям энергопринимающего устройства, присоединенного к сетям энергоснабжающей организации, и другого необходимого оборудования, а также при обеспечении учета потребления энергии.
Исполнитель Стоимость коммунальных ресурсов Ресурсоснабжающая > организация
/\ /\ /\
Договор управления Договор снабжения многоквартирным домом ресурсами
Стоимость коммунальных и жилищных услуг Коммунальные ресурсы
Обслуживание сетей, приборов и иного оборудования
V V V V
Собственник жилого помещения
Схема N 2. Альтернативная конструкция приобретения коммунальных ресурсов
В случае приобретения коммунальных ресурсов на стороне продавца выступает ресурсоснабжающая организация, а в связи с тем, что принимает, использует и оплачивает коммунальный ресурс потребитель (а не исполнитель), то и второй стороной данного договора (покупателем), разумеется, является сам потребитель, и ни в коем случае не исполнитель, как это определено в законодательстве. В рамках этих отношений, возникающих между ресурсоснабжающей организацией (продавец) и потребителем (покупатель), на продавца возлагается обязанность по предоставлению по присоединенной сети коммунальных ресурсов в жилое помещение потребителя, круглосуточно (бесперебойно), надлежащего качества, в необходимых объемах, а потребитель обязан оплатить принятый ресурс и обеспечить безопасность эксплуатации присоединенных сетей и исправность используемых им в связи с этим приборов и оборудования. В этом случае исполнитель в рамках заключенного договора управления (если ТСЖ или специализированный потребительский кооператив — то устава) осуществляет отдельные правомочия собственников и берет на себя определенные обязанности потребителя (осуществляет работы и предоставляет услуги по обеспечению исправности присоединенных сетей и используемого оборудования). Вместе с тем он также выступает в качестве представителя потребителя, в том числе и в договоре снабжения коммунальными ресурсами, контролирует надлежащее исполнение обязанностей продавца (см. схему N 2). Такая конструкция полностью соответствует положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющим договор энергоснабжения, следовать им или хотя бы учитывать которые при разработке ЖК РФ и Правил предоставления коммунальных услуг гражданам законодатель посчитал необязательным.
Схема N 3. Договорные отношения по предоставлению коммунальных услуг при непосредственном управлении
Важно также отметить, что правильность предлагаемой конструкции этих отношений находит подтверждение в нормах Жилищного кодекса, регулирующих предоставление коммунальных услуг при непосредственном управлении. Согласно ч. 2 ст. 164 ЖК РФ и п. 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» данные договоры заключаются каждым собственником помещения, осуществляющим непосредственное управление многоквартирным домом от своего имени. Участниками этих договорных отношений являются собственники, с одной стороны, и ресурсоснабжающая организация — с другой. В этом случае ответственность за режим и качество подачи холодной воды, горячей воды, электрической энергии, газа и тепловой энергии, а также водоотведения несет ресурсоснабжающая организация. При этом обслуживание внутридомовых инженерных систем, являясь непосредственной обязанностью собственников помещений в многоквартирном доме (как и в договоре энергоснабжения), осуществляется либо собственниками самостоятельно, либо лицами, привлекаемыми ими (см. схему N 3).
