К ВОПРОСУ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ КАЗЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА НАРУШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>
А. И. ЗЕМЛИН
——————————— <*> Zemlin A. I. To the issue of liability of state owned institutions and their officials for violations of budget legislation.
Землин Александр Игоревич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.
В статье анализируются пробелы и противоречия российского бюджетного и административного законодательства, устанавливающего основания применения мер принуждения и ответственности к казенным учреждениям и их должностным лицам за нарушения установленного порядка осуществления бюджетных расходов.
Ключевые слова: ответственность за нарушения бюджетного законодательства, казенные учреждения, получатели бюджетных средств, меры принуждения за нарушения порядка осуществления бюджетных расходов.
The author analyzes the gaps and contradictions in the Russian budget and administrative legislation establishing the grounds for measures of coercion and liability to state-owned institutions and their officials for violation of the established order of budget expenditure.
Key words: liability for violations of budget legislation, state-owned institutions, beneficiaries of budget funds, measures of coercion for violation of the established order of budget expenditure.
Динамика роста правонарушений в бюджетной сфере, а также все большее усложнение способов их совершения неминуемо ставят перед государством задачу совершенствования системы охранительных норм. В связи с этим вполне объяснимый интерес, предопределенный в том числе и реформированием правового положения государственных (муниципальных) учреждений, вызывает ответственность казенных учреждений как участников бюджетных отношений, а также их должностных лиц. Естественно, при наличии соответствующего основания к нарушителям законодательства могут применяться традиционно выделяемые в правовой науке виды ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная, материальная и гражданско-правовая. Вместе с тем вполне основательно отмечается, что в последние годы в связи с бурным развитием финансового, в частности бюджетного, законодательства в науке стала выделяться и финансово-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности <1>. При этом там же утверждается, что финансово-правовая ответственность есть разновидность юридической ответственности, поэтому содержит все ее признаки, но имеет и специфику, обусловленную особенностями финансово-правового регулирования. В целом с данным умозаключением можно согласиться, отметив, однако, что автор поменял местами причину со следствием, не избежав распространенной логической ошибки доказательства через доказываемое. Речь должна идти о том, что финансово-правовая ответственность есть разновидность юридической ответственности потому, что обладает всеми ее признаками. ——————————— <1> Карасева М. В. Политические аспекты российского бюджетного процесса // Государство и право. 2002. N 1.
Анализируя основания и порядок привлечения к финансовой ответственности казенных организаций и их должностных лиц за нарушения бюджетного законодательства, следует сразу же оговориться о том, что именно бюджетным законодательством в основном и регламентируются отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств государства. В преамбуле БК РФ утверждается, что в данном нормативно-правовом акте определены «основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства». Далее, в ст. 1 БК РФ, указано: «Настоящий Кодекс устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» <2>. Часть четвертая Кодекса полностью посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. ——————————— <2> Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 N 145-ФЗ.
Несмотря на сказанное, следует отметить, что бюджетное законодательство весьма пробельно, схематично и противоречиво решает вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства. В целом вопросы, связанные с установлением оснований и мер ответственности за нарушение казенными учреждениями установленных правил принятия и исполнения бюджетных обязательств, можно представить себе следующим образом. В соответствии со ст. 281 БК РФ к нарушениям бюджетного законодательства относится неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Установление факта нарушения бюджетного законодательства влечет применение к нарушителю мер принуждения, перечень которых содержится в ст. 282 БК РФ: — предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; — изъятия бюджетных средств; — приостановления операций по счетам в кредитных организациях; — наложения штрафа; — начисления пени; — иных мер, определенных в соответствии с БК РФ и федеральными законами. Как основательно отмечает Н. П. Ольховская, меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства, представленные в ст. 283 БК РФ, следует отличать от мер предупреждения такого рода нарушений <3>. Речь, в частности, идет об отказе органа Федерального казначейства в принятии к учету бюджетных обязательств, которое, как мы уже отмечали ранее, может быть заявлено только по формальным признакам, например при отсутствии установленных реквизитов или неправильном оформлении платежных документов, а также отказе в санкционировании исполнения обязательства, который возможен как по формальному основанию, так и в случае превышения лимитов бюджетных обязательств. В указанных случаях целью таковых действий органа, исполняющего бюджет, является не кара, а принуждение бюджетополучателя к надлежащему исполнению порядка и процедур бюджетного процесса. ——————————— <3> Ольховская Н. П. Расчетные правоотношения с участием учреждений Вооруженных Сил Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. М.: Вузовский учебник, 2011. С. 174.
Понятие нарушения бюджетного законодательства, являющегося основанием привлечения к финансовой ответственности казенного учреждения, содержится в ст. 281 БК РФ, согласно которой «неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения». Обращает на себя внимание тот факт, что БК РФ не содержит понятия «бюджетное правонарушение». Данный термин подменен понятием «нарушение бюджетного законодательства», что не является одним и тем же и не позволяет контрольным и правоохранительным органам устанавливать в выявленном противоправном деянии состав правонарушения и, следовательно, привлекать к ответственности на законных основаниях. Видимо, такое решение законодателя объясняется тем, что до последнего времени российская правовая система не знала иных видов юридической ответственности, кроме традиционных: гражданской, дисциплинарной, административной и уголовной. Действительно, в статьях главы 28 БК РФ установлены лишь меры государственного принуждения, применяемые за то или иное нарушение бюджетного законодательства, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должен определяться КоАП РФ <4>. ——————————— <4> Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30.12.2001 N 195-ФЗ.
По нашему мнению, следует исходить из того, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства отвечает всем признакам, свойственным юридической ответственности в целом: — наступает за нарушение норм права — бюджетная ответственность наступает за нарушение норм бюджетного законодательства. В нашем случае существенное значение имеет правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, согласно которой при неисполнении (ненадлежащем исполнении) денежного обязательства вид юридической ответственности и мера ответственности, применяемая к нарушителю, определяются нормой права, устанавливающей ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнения) соответствующего вида денежного обязательства <5>; ——————————— <5> Письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1996 г. N С2-7/ОП-706 «Обзор отдельных постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по спорам, связанным с расчетами (без участия банков)» // СПС «КонсультантПлюс».
— в мерах ответственности за нарушение бюджетного законодательства выражается правовая оценка деяния от имени государства; — регулируется нормами права и влечет за собой применение к нарушителю правопорядка мер государственного принуждения. В нашем случае ответственность установлена в главе 28 БК РФ; — реализуется в процессуальных формах. Как мы отмечали ранее, согласно норме ст. 1 БК РФ, «настоящий Кодекс устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Поскольку под правонарушением понимается противоправное, общественно опасное виновное деяние, за совершение которого законом установлена ответственность и наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, а санкции выступают в качестве мер ответственности, следует признать нарушение бюджетного законодательства правонарушением с установлением его юридического состава. Подробный перечень оснований, по которым применяются меры ответственности, представлен в ст. 283 БК РФ, а далее перечислены конкретные нарушения бюджетного законодательства, за совершение которых к нарушителю могут быть применены меры принуждения. Число таковых нарушений весьма значительно, однако применительно к принятию и исполнению казенными учреждениями бюджетных обязательств они могут быть представлены такими составами, как: — нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289 БК РФ); — неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (ст. 293 БК РФ); — несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294 БК РФ); — несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295 БК РФ); — несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296 БК РФ); — финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297 БК РФ); — осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301 БК РФ); — нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление (ст. 302 БК РФ); — несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов (ст. 303 БК РФ). Сопоставление перечня оснований, по которым применяются меры ответственности, представленного в ст. 283 БК РФ и перечисленных выше нормах БК РФ, устанавливающих отдельные виды нарушений, приводит к выводу о юридико-технической их несостоятельности. Так, в перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК РФ, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 290, 291, 298 — 302 Кодекса. Соответственно, складывается ситуация, когда основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства не является осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка, хотя в последующем такое нарушение указано в ст. 301 БК: предусмотрены соответствующая мера ответственности в виде блокировки расходов, которая, как уже отмечалось ранее, больше не применяется, предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также административная ответственность. Несмотря на то что перечень, установленный ст. 283 БК РФ и закрепляющий основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, не является исчерпывающим, включение указанного деяния представляется необходимым. Полагаем, что поскольку меры государственного принуждения, равно как и основания их применения, должны иметь строго ограниченный характер и закрепляться исключительно БК РФ, постольку для унификации предусмотренных законом мер государственного принуждения они должны быть однозначно и исчерпывающе закреплены в ст. 282 БК РФ. В целях единообразного толкования и правильного применения мер государственного принуждения за бюджетные правонарушения правоприменительными органами целесообразно из ст. 282 БК РФ исключить формулировку «иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами». В противном случае неоднозначное их толкование уполномоченными федеральными органами исполнительной власти может повлечь за собой неправомерное применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации. Также нельзя не отметить, что некоторые основания, выделенные ст. 283 Кодекса в качестве самостоятельных, при установлении мер ответственности объединены в один состав бюджетного правонарушения. Например, имеющие существенное значение для обеспечения законности принятия и исполнения бюджетных обязательств казенными учреждениями основания применения мер ответственности, выделенные в ст. 283 как три отдельных вида, а именно неперечисление, неполное перечисление и несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, далее включены в один состав бюджетного правонарушения, предусмотренного ст. 293 БК РФ. Помимо этого, при формулировании основания и мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства, также имеющего существенное значение в рамках настоящего исследования, законодатель в ст. 296 БК РФ в наименовании статьи («несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи») указал на одно основание применения мер ответственности, а в содержании статьи указал на иное основание («финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись»). При этом не вполне понятна позиция законодателя, устанавливающего ответственность за несвоевременное доведение уведомления о бюджетных ассигнованиях, которое отменено и не применяется уже несколько лет. Видимо, поэтому ответственность за указанное нарушение установлена в виде штрафа в соответствии с КоАП РСФСР. Отсылка к нормативному правовому акту РСФСР, утратившему силу более девяти лет назад как в этом конкретном случае, так и в еще тринадцати составах БК РФ (ст. ст. 292 — 295 , 297 — 300, 302 — 306), свидетельствует о недостаточном внимании законодателя к вопросу правовой охраны бюджетных отношений. Приступая к исследованию собственно оснований и мер бюджетной ответственности, применяемой к учреждениям за нарушения, связанные с принятием и исполнением бюджетных обязательств, следует оговориться, что к ответственности за нарушение бюджетного законодательства привлекается достаточно узкий круг субъектов, а именно участников бюджетного процесса, к числу которых относятся получатели бюджетных средств. Таким образом, указанная ответственность распространяется на казенные учреждения. К ответственности за нарушения бюджетного законодательства не могут быть привлечены бюджетные либо автономные учреждения. Важно также отметить, что законодатель при установлении мер ответственности за совершение отдельных нарушений отсылает к нормам законодательства об административных правонарушениях и к УК РФ. При этом в отдельных статьях БК РФ наряду с предупреждением о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса содержится и иная мера наказания, применяемая одновременно к тому же лицу, например наложение штрафа и вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Поскольку согласно КоАП РФ предупреждение, как и штраф, является основным наказанием, а применение двух основных административных наказаний за одно и то же правонарушение не допускается, постольку применяемое в бюджетной сфере предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса не может являться административным наказанием. Таким образом, за правонарушения, предусмотренные БК РФ, может наступать одновременно два вида ответственности: административная и собственно ответственность за нарушения бюджетного законодательства (финансовая ответственность). Наиболее типичными и распространенными нарушениями бюджетного законодательства казенными учреждениями, связанными с принятием и исполнением бюджетных обязательств, являются следующие. Нецелевое расходование средств федерального бюджета (ст. 289 БК РФ). Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет: 1. Наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ). Согласно указанной статье субъектами ответственности являются как должностные лица, так и сами юридические лица. Мера ответственности установлена в виде штрафа, налагаемого на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей, а на юридических лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей. Применительно к получателям бюджетных средств применение штрафа представляется не только нецелесообразным, но и нелогичным. Поскольку расходы казенного учреждения осуществляются исключительно в соответствии со сметными назначениями и в пределах лимитов бюджетных обязательств, которые, естественно, не предусматривают уплаты штрафов, то в порядке субсидиарной ответственности штраф должен быть уплачен Министерством обороны, которое для выделения средств на эти цели направляет требование (заявку) в Федеральное казначейство, которое планирует средства из федерального бюджета, а затем в порядке, установленном главой 24.1 БК РФ, взыскивает их в тот же бюджет. Полагаем, что в целях ликвидации не имеющего ни карательного, ни экономического значения, складывающегося в результате применения штрафа в отношении казенного учреждения громоздкого перераспределительного механизма целесообразно указанную норму из ст. 289 БК РФ и ст. 15.14 КоАП РФ исключить. По факту нецелевого использования средств федерального бюджета Росфиннадзором составляется протокол об административном правонарушении в порядке ст. ст. 28.1 — 28.9 КоАП РФ и рассматривается дело об административном правонарушении в порядке ст. ст. 29.1 — 29.13 КоАП РФ. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение бюджетного, валютного законодательства, законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд — по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ). Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении <6> (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). ——————————— <6> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 23 июля 2009 г. по делу N А63-627/2009-С6-37.
Определяясь в понятии «нецелевое использование бюджетных средств», следует исходить из того, что арбитражная практика позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства <7>. Если же цель достигнута, но эта деятельность сопровождалась неправомерными действиями, «подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств» <8>. В этих ситуациях должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона «О бухгалтерском учете». Арбитражные суды квалифицируют как правомерное поведение, не содержащее признаков нецелевого использования бюджетных средств, случаи, например, самовольного определения направления и порядка использования бюджетных средств, выделенных образовательному учреждению (исходя из Закона Российской Федерации «Об образовании»). Так, суд указал, что факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке, в нарушение постановления Правительства Российской Федерации о выделении соответствующего кредита не может рассматриваться как нецелевое использование кредита <9>. ——————————— <7> См.: Постановление Десятого Арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2009 г. по делу N А41-24313/08. <8> Евтеева М. Ю. О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета (из практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа) // Вестник ВАС РФ. 2001. N 12. <9> Обзор судебно-арбитражной практики ФАС Волго-Вятского округа от 20 апреля 2001 г. «Отчет по спорам, связанным с нецелевым использованием средств федерального бюджета», утв. Протоколом президиума ФАС Волго-Вятского округа от 20 апреля 2001 г. N 6. Текст Обзора опубликован не был.
Ранее ответственность за нецелевое использование бюджетных средств федерального бюджета предусматривалась законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, а толкование норм и разъяснения о порядке их применения приводились в приказах и письмах Министерства финансов и Государственной налоговой службы Российской Федерации <10>. Действующее законодательство содержит несколько схожих определений нецелевого использования бюджетных средств (ст. 289 БК РФ; ст. 15.14 КоАП РФ; ст. 285.1 УК РФ) весьма расплывчатого содержания. В подзаконных нормативных актах также можно встретить определение нецелевого использования средств федерального бюджета. Так, в п. 2 Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации <11> установлено, что нецелевое использование средств федерального бюджета — направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. ——————————— <10> См., например: письма Министерства финансов Российской Федерации от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета», от 4 октября 1995 г. N 3-Е1-5 «О применении штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета», письмо ГНС РФ от 17 июля 1996 г. N ПВ-6-11/487 «Об ответственности организаций за нецелевое использование средств федерального бюджета, несвоевременный возврат этих средств, а также за просрочку уплаты процентов за их использование» (утратили силу). <11> Утверждена Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.04.2001 N 35н (утратил силу) // БНА. 2001. N 30.
При этом конкретизируется, что нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде: а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год; б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год; в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд; г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления; д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством. В настоящее время арбитражные суды в большей части придерживаются следующей позиции: несмотря на то что благодаря произведенным расходам была достигнута цель использования денежных средств, бюджетные средства были израсходованы на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в бюджетной росписи, уведомлении об изменении бюджетных ассигнований, смете доходов и расходов. Эти факты в совокупности свидетельствуют о наличии в действиях получателя бюджетных средств состава правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ и ст. 289 БК РФ <12>. ——————————— <12> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20.09.2007 N А33-4586/07-Ф02-6400/07. Аналогичные решения вынесены ФАС Волго-Вятского округа в Постановлении от 27.07.2006 N А28-21622/2005-998/30, ФАС Уральского округа в Постановлении от 03.10.2006 N Ф09-8810/06-С5, ФАС Восточно-Сибирского округа в Постановлении от 31.08.2007 N А69-125/07-8-Ф02-5281/07.
Видимо, следует исходить из того, что нецелевое использование средств федерального бюджета — это правонарушение. До недавнего времени данное правонарушение являлось, согласно ст. 283 БК РФ, лишь основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Сегодня же нецелевое использование бюджетных средств влечет административную и уголовную ответственность, т. е., при наличии соответствующего состава, квалифицируется в качестве административного правонарушения или преступления. Нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции. 2. Изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. При выявлении нецелевого использования бюджетных средств Росфиннадзором оформляется уведомление о подлежащих изменению лимитах бюджетных обязательств в пределах сумм нецелевого использования отдельно по каждому факту нецелевого использования, а также отдельно по каждому главному распорядителю и подведомственным ему распорядителям и получателям средств федерального бюджета. Оформленные таким образом уведомления (реестр) отправляются в Министерство финансов Российской Федерации. Таким образом, если нарушителем бюджетного законодательства является казенное учреждение, субсидиарную ответственность по обязательствам, вытекающим из установленных фактов нарушений бюджетного законодательства, несет главный распорядитель средств федерального бюджета, к которому применяется мера принуждения в виде изменения (уменьшения) утвержденных на соответствующий финансовый год бюджетных ассигнований на сумму средств, израсходованную не по целевому назначению подведомственным ему казенным учреждением. 3. Вынесение представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. 4. Привлечение к уголовной ответственности при наличии состава преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ: расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере (свыше 1500000 руб.), влечет применение санкции по части первой ст. 285.1, а совершение того же деяния, но группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном размере (свыше 7500000 руб.) влечет применение наказания, предусмотренного квалифицированным составом преступления. Следовательно, нецелевое расходование денежных средств, совершенное в размере, не превышающем 1500000 руб., не является уголовно наказуемым деянием, но может повлечь за собой не только уменьшение финансирования на следующий год на сумму нецелевого использования, но и возбуждение дела об административном правонарушении Росфиннадзором. Несмотря на то что ст. 1 БК РФ гласит, что «настоящий Кодекс устанавливает правовые основы порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации», процессуальный порядок привлечения к ответственности за нарушения норм законодательства БК РФ не урегулирован. Статья 284 БК РФ закрепляет, что применение мер принуждения осуществляется в «порядке, предусмотренном настоящим Кодексом и иными федеральными законами». Между тем исключительно эта статья устанавливает полномочия федеральных органов исполнительной власти по применению мер принуждения в бюджетной сфере (но никак не саму процедуру привлечения к ответственности), а иных федеральных законов с соответствующими процессуальными нормами в настоящее время нет. Полномочием привлекать к ответственности за нарушение бюджетного законодательства наделены Федеральное казначейство и его территориальные органы, а также Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы. Полномочия органов власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства установлены ст. 284 БК РФ, ст. 23.7 КоАП РФ. Министерство финансов Российской Федерации по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, выявленным Росфиннадзором и Счетной палатой Российской Федерации, вправе выносить решения о сокращении лимитов бюджетных обязательств, выделенных главному распорядителю бюджетных средств в размере нецелевого использования <13>. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации, связанные с принуждением в отношении проверяемых субъектов, установлены Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» <14>. Согласно ст. ст. 15, 23, 24 Закона по результатам проведенных ревизий и проверок Счетная палата направляет органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления об устранении выявленных нарушений, а также обязательные для исполнения предписания. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Российской Федерации Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. При наличии в нарушении бюджетного законодательства состава преступления меры ответственности назначаются судом в соответствии с уголовным закон одательством (ст. ст. 289, 293, 296 — 303 БК РФ, ст. ст. 285.1, 285.2 УК РФ). ——————————— <13> См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. N 162н «Об утверждении порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой» // БНА. 2006. N 8. <14> Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Российская газета. 14.01.1995. N 9, 10.
При этом действия федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц в области применения мер принуждения, а именно вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, наложение штрафа и приостановление операций по лицевым счетам, могут быть обжалованы в арбитражный суд в порядке п. 1 ст. 198 АПК РФ. Должностные лица федеральных органов исполнительной власти при неправомерном применении мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации несут установленную законом уголовную, административную, дисциплинарную ответственность (ст. 284 БК РФ). В частности, руководители Росфиннадзора и его территориальных органов в порядке, установленном БК РФ и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных ст. 283 БК РФ: — принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных получателями не по целевому назначению; — выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций — получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств; — привлекают к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. Руководители Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета <15>. ——————————— <15> См., например: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 12.12.2005 N Ф03-А73/05-1/3931.
Таким образом, ответственность за нарушение бюджетного законодательства следует определить как применение уполномоченными органами власти установленных законом мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства при осуществлении ими принятия и исполнения бюджетных обязательств. Специфика привлечения к ответственности казенных учреждений и (или) их должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства обусловлена особым статусом субъекта и правовым режимом бюджетных средств и расходов.
