(Мадьярова А. В.) («Практика муниципального управления», 2013, N 4)
ОБРАЩЕНИЕ С БЕЗНАДЗОРНЫМИ ЖИВОТНЫМИ — ЧЬЯ СФЕРА ОТВЕТСТВЕННОСТИ?
А. В. МАДЬЯРОВА
Мадьярова А. В., кандидат юридических наук, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
У органов местного самоуправления возникает немало вопросов по поводу обращения с безнадзорными животными — их отлова, содержания, обезвреживания и компетенции муниципалитета в этой сфере. В настоящее время отсутствует целостное регулирование вопросов обращения с безнадзорными животными, включая разграничение компетенции органов публичной власти разных уровней в данной сфере. В связи с этим существует известная правовая неопределенность, порождающая трудности на практике. На рассмотрении Государственной Думы находится законопроект N 458458-5 «Об ответственном обращении с животными», которым предполагается урегулировать в т. ч. указанные проблемы. Законопроект был принят в первом чтении 23 марта 2011 г., а второе чтение не прошел. Сейчас, когда вопросы обращения с безнадзорными животными специально не регламентируются, проблема определения компетенции органов власти в этой сфере решается в зависимости от того, рассматривается ли эта функция в рамках благоустройства территории или санитарно-эпидемиологического благополучия. Напрямую безнадзорные животные упоминаются только в гражданском законодательстве в разрезе права собственности. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (далее — ГК РФ) органы местного самоуправления наряду с полицией обязаны содействовать розыску собственника животного, а также передаче задержанного животного для временного (до обнаружения собственника) содержания лицам, имеющим необходимые условия для этого (ст. 230 ГК РФ). Кроме того, предусмотрено возникновение права муниципальной собственности на безнадзорное животное: это происходит при необнаружении собственника в течение шести месяцев и отказе лица, содержавшего животное в это время, от приобретения его в собственность. В этом случае порядок использования животного определяется органом местного самоуправления (ст. 231 ГК РФ). Надо сказать, что в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 131-ФЗ) указание на подобные полномочия органов местного самоуправления отсутствует, и это создает известную неопределенность в вопросе о порядке их исполнения. Как известно, вопросы местного значения определяются только указанным Федеральным законом, а полномочия, закрепляемые за органами местного самоуправления иными федеральными законами и не подпадающие под перечень вопросов местного значения, могут рассматриваться либо как делегированные государственные полномочия, либо как права по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения (ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ). Первое означает, что такие полномочия обязательны к исполнению только в случае, если федеральным законом о бюджете предусмотрены субвенции на их осуществление (ч. 7 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ), чего, как известно, в рассматриваемом случае нет. Второе означает, что осуществление данных функций является не обязанностью, а правом органов местного самоуправления и осуществляется ими исключительно за счет собственных средств (ч. 2 ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ). В этой связи возможен следующий алгоритм рассуждений. Закрепление в ГК РФ полномочия по обращению с безнадзорными животными в качестве прав органов местного самоуправления представляется неверным. Об этом свидетельствуют, во-первых, императивные формулировки Кодекса при возложении данных полномочий на органы местного самоуправления, а во-вторых, отсутствие иных субъектов, уполномоченных в данной сфере согласно Кодексу и иным законам (тогда как сама конструкция прав органов местного самоуправления подразумевает возможность их участия в осуществлении «чужих» полномочий). Таким образом, следует признать, что указанные функции относятся к обязанностям органов местного самоуправления, установленным законом. И в этой связи следующий ключевой вопрос: относятся ли эти обязанности к собственным полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения или должны рассматриваться как государственные полномочия, переданные федеральным законом для осуществления органам местного самоуправления? В условиях отсутствия четкой законодательной регламентации данной проблемы в принципе имеет право на существование любое из приведенных толкований. Однако содержание рассматриваемых полномочий, их «локальный» характер, непосредственная связь с вопросами обеспечения жизнедеятельности населения территории обусловливают подход, согласно которому при наличии более или менее подходящих вопросов местного значения их следует рассматривать в составе таковых. Так, представляется, что закрепленные ГК РФ полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными вполне могут рассматриваться в рамках их компетенции по благоустройству территории (п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ). Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ благоустройство территории поселения (городского округа) определяется как комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. В Методических рекомендациях по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утв. Приказом Минрегиона России от 27.12.2011 N 613 (далее — Методические рекомендации Минрегиона), благоустройство территории определяется как комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства. Итак, на основании ГК РФ к полномочиям органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными домашними животными относятся: — содействие розыску собственника животного; — содействие передаче задержанного животного для временного (до обнаружения собственника) содержания лицам, имеющим необходимые условия для этого; — содержание и использование животного, поступившего в муниципальную собственность (при необнаружении прежнего собственника или отказе временного владельца принять его в собственность). Поскольку ГК РФ рассматривает животных, в т. ч. безнадзорных, исключительно как имущество, то и полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными направлены на определение их дальнейшей гражданско-правовой судьбы как имущества — определение собственника и распоряжение имуществом при отсутствии собственника. Обращает на себя внимание, что органы местного самоуправления обязаны лишь содействовать как поиску собственника, так и передаче животного во временное владение других лиц. Они не обязаны содержать обнаруженное бесхозяйное животное в период розыска собственника. В силу этого они не обязаны и учреждать организации, осуществляющие временное содержание таких животных (приюты, питомники и т. п.). Однако, как представляется, на основании этого же правового регулирования за ними следует признать право учреждать соответствующие муниципальные организации. Такая деятельность, безусловно, будет способствовать обеспечению безопасности населения, а следовательно, и благоустройству территории. Причем данное право, будучи правом по решению вопросов местного значения в сфере благоустройства, может осуществляться без учета ограничений, установленных п. 3 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ). Кстати, функции по охране окружающей среды и защите животных относятся к видам деятельности, которыми могут заниматься социально ориентированные некоммерческие организации (подп. 3 п. 1 ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). В частности, подобные некоммерческие организации могут оказывать услуги по содержанию и устройству безнадзорных животных. Органы местного самоуправления со своей стороны вправе оказывать поддержку таким организациям. Пример. Администрация Иркутска определила компанию, которая займется в городе отловом и содержанием безнадзорных собак в 2013 г. С животными должны проводиться необходимые ветеринарные мероприятия: клеймение, вакцинация против бешенства, стерилизация и кастрация, обработка от паразитов, дегельминтизация. На каждую собаку заводится карточка, кроме того, подрядчик должен способствовать поиску хозяина для животных. Обо всех проведенных мероприятиях подрядчик раз в неделю будет отчитываться в отделе санитарного состояния комитета по ЖКХ администрации Иркутска. Отслеживать выполнение работ можно будет и через Интернет. Сейчас разрабатывается сайт, на котором будут размещаться информация о месте отлова животных, проведенных мероприятиях, фотографии, чтобы желающие найти себе питомца могли выбрать его. Также ведется подготовка аукциона на отлов и содержание собак до конца 2013 г. Всего за год необходимо отловить 1350 собак. На это из бюджета города Иркутска выделено 6,5 млн. руб. В Федеральном законе от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Федеральный закон N 52-ФЗ) не содержится специальных положений о безнадзорных животных и порядке обращения с ними. Однако безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в т. ч. способных повлечь летальный исход, в связи с чем мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области защиты населения от болезней, общих для человека и животных, предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечения. В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона N 52-ФЗ осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов РФ. Согласно ст. 6 Федерального закона N 52-ФЗ к компетенции субъектов РФ относится в т. ч. принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, контроль за их исполнением, разработка, утверждение и реализация региональных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В Санитарно-эпидемиологических правилах СП 3.1.7.2627-10, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 N 54, регулирование численности безнадзорных животных путем их отлова и содержания в специальных питомниках, их иммунизация против бешенства рассматриваются как мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей. Организация и проведение указанных мероприятий осуществляются при реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения и относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (п. п. 9.2, 9.5). Закон РФ от 14.05.1993 N 4979-1 «О ветеринарии» к полномочиям субъекта РФ в области ветеринарии также относит защиту населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (ст. 3). Подпунктом 5 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 184-ФЗ) к ведению субъектов РФ отнесены предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий. На этом основании в последние годы стала складываться правоприменительная практика, которая признает, что полномочия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ и, соответственно, к расходным обязательствам субъектов РФ (см., например, Определения Верховного Суда РФ от 28.01.2010 N 32-В09-22, от 04.07.2012 N 88-АПГ12-2, письмо Минфина России от 19.09.2011 N 06-04-11/01-348). Между тем такое понимание еще не вполне устоялось, и споры о компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ продолжаются. Пример. В Определении Верховного Суда РФ от 09.03.2010 N 32-В09-20 констатируется, что действующие в настоящее время федеральные законы прямо не предусматривают в числе санитарно-противоэпидемических мероприятий отлов безнадзорных собак и кошек и не возлагают на органы власти субъектов РФ обязанности по установлению порядка их отлова, содержания и использования. Постановлением правительства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 23.07.2001 N 366-н вся работа с животными, в т. ч. их отлов и передержка, возложена на органы местного самоуправления и жилищно-коммунальные службы. При этом управление Роспотребнадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре (территориального отдела в г. Нягани и Октябрьском районе) в ответ на обращение заявителя указало, что вопросы отлова и утилизации бесхозяйных животных не регулируются санитарным законодательством. Такая позиция особенно удивительна, поскольку вступает в явное противоречие с вышестоящим ведомственным актом в системе самого Роспотребнадзора — упомянутым СанПиН <*>. ——————————— <*> Материалы по обращению главы администрации Октябрьского района Ханты-Мансийского автономного округа — Югры А. П. Куташова к председателю Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления В. Б. Кидяеву от 27.02.2012 (вх. N 35226-6) // Архив Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
В Методических рекомендациях Минрегиона (п. 8.10.6) закреплено: отлов бродячих животных рекомендуется осуществлять специализированным организациям по договорам с администрацией муниципального образования в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования на эти цели. Все это, конечно, порождает известную неопределенность и неустойчивость практики в части понимания вопроса о границах и объеме ответственности разных уровней власти в сфере обращения с безнадзорными животными. Безусловно, данная проблема нуждается в более четком законодательном урегулировании. Тем не менее по совокупности факторов можно утверждать, что в настоящее время преобладает тенденция рассматривать полномочия по отлову и содержанию безнадзорных животных в рамках собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Данный подход означает также следующее. Согласно п. 6 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ вправе передать полномочия в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия органам местного самоуправления. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочия может осуществляться только законом субъекта РФ. В этой связи, в частности, упомянутое постановление правительства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры нельзя рассматривать как правовую форму передачи государственных полномочий по отлову и содержанию безнадзорных животных органам местного самоуправления. Также следует отметить, что согласно Федеральному закону N 52-ФЗ органы местного самоуправления наряду с иными субъектами обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств. Эту норму можно рассматривать как юридическое основание признания права органов местного самоуправления заниматься отловом и содержанием безнадзорных домашних животных. Данную деятельность можно трактовать и обосновывать либо как решение вопросов местного значения в сфере благоустройства территории, либо как участие в осуществлении государственных полномочий (ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ), а именно, с учетом сказанного, в рамках полномочий субъекта РФ в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия. Принципиальная разница между названными вариантами интерпретации заключается в том, что при первой трактовке (в рамках благоустройства) данная деятельность может осуществляться вне зависимости от факта и степени дотационности муниципального образования, а во втором — в прямой зависимости от этих обстоятельств. В соответствии с п. 3 ст. 136 БК РФ право устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов местного значения, принадлежит лишь муниципальным образованиям, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда РФ субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 30% собственных доходов местного бюджета. Иными словами, если рассматривать право на отлов и содержание безнадзорных животных как право по решению вопроса местного значения «организация благоустройства территории», то его вправе осуществлять в т. ч. поселение, городской округ, уровень дотационности которого равен или превышает указанный 30-процентный лимит. Если же рассматривать данное право как участие в осуществлении государственных полномочий, то его реализация возможна только при условии, что уровень дотационности ниже этой границы. Так какой же вариант толкования предпочтителен? К сожалению, на этот вопрос трудно дать однозначный ответ. В случае возникновения проблем и споров, в т. ч. судебных, на практике для отстаивания своей позиции можно руководствоваться любым из предложенных вариантов, а также использовать оба подхода с учетом бюджетной обеспеченности муниципального образования и фактического течения дела. Кроме того, следует отметить следующее. Как было показано выше, органам местного самоуправления законом (ГК РФ) предписано осуществлять работу по предотвращению и пресечению безнадзорности животных, в т. ч. по обеспечению их содержания в специальных местах. При этом в реальной жизни трудно разделить изъятие животного из уличной среды в целях розыска собственника и отлов в целях обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности. Отлов и содержание безнадзорных животных — это комплексная функция, которая имманентно связана с обеспечением и благоустройства, и санитарно-эпидемиологического благополучия, и ее нельзя свести только к чему-то одному. Более того, сами сферы благоустройства и санитарно-эпидемиологической обстановки неразрывно сопряжены между собой. Показательно, что в законодательном определении благоустройства в качестве одной из целей проводимых мероприятий обозначено поддержание и улучшение санитарного состояния территории. Поэтому и деятельность в этой сфере может осуществляться одновременно различными уровнями власти в рамках их компетенции, важно лишь произвести адекватное и понятное разграничение прав и обязанностей. Поэтому нет никакого противоречия в утверждении, что ответственность за осуществление отлова и содержания безнадзорных животных возложена на органы государственной власти субъектов РФ (в рамках санитарно-эпидемиологических полномочий), а органы местного самоуправления управомочены участвовать в осуществлении данной деятельности (в рамках полномочий по благоустройству территории). В этой связи представляются необоснованными возражения прокурора г. Усть-Кут на Порядок отлова и содержания безнадзорных животных на территории Усть-Кутского муниципального образования (городского поселения) со ссылкой на то, что полномочия в данной сфере принадлежат субъекту РФ и органам местного самоуправления они не передавались. В этом случае, кстати, прокурор проигнорировал даже положения ГК РФ, тогда как в указанном Порядке целью отлова животных обозначался прежде всего именно розыск собственника и содержание животного также регулировалось на время такого розыска <*>. ——————————— <*> Материалы по обращению администрации муниципального образования «Город Усть-Кут» к Председателю Государственной Думы С. Е. Нарышкину от 14.02.2012 (вх. N 34930-6) // Архив Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
Итак, подведем итог. На наш взгляд, органы местного самоуправления по общему правилу, с одной стороны, не обязаны, а с другой — вправе заниматься вопросами отлова, содержания, обезвреживания (иммунизации) и использования (в т. ч. утилизации) безнадзорных животных. Обязанность осуществлять данные виды деятельности возникает у органов местного самоуправления в двух случаях: — при передаче соответствующих полномочий органам местного самоуправления законом субъекта РФ; — при поступлении таких животных в муниципальную собственность в порядке ст. 231 ГК РФ.
——————————————————————
Вопрос: Организация А обратилась в арбитражный суд с исковым заявлением о взыскании с организации Б задолженности по договору подряда и договорной неустойки за период с 01.01.2012 по 30.09.2012. Договором подряда предусмотрен претензионный порядок урегулирования споров. До предъявления иска организация А направила организации Б претензию с требованием об уплате задолженности и договорной неустойки за период с 01.01.2012 по 30.06.2012. Организация Б заявила ходатайство об оставлении искового заявления без рассмотрения в части требований о взыскании договорной неустойки, начисленной за период с 01.07.2012 по 30.09.2012 в связи с несоблюдением претензионного порядка. Правомерны ли требования организации Б? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2013)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
Вопрос: Организация А обратилась в арбитражный суд с исковым заявлением о взыскании с организации Б задолженности по договору подряда и договорной неустойки за период с 01.01.2012 по 30.09.2012. Договором подряда предусмотрен претензионный порядок урегулирования споров. До предъявления иска организация А направила организации Б претензию с требованием об уплате задолженности и договорной неустойки за период с 01.01.2012 по 30.06.2012. Организация Б заявила ходатайство об оставлении искового заявления без рассмотрения в части требований о взыскании договорной неустойки, начисленной за период с 01.07.2012 по 30.09.2012 в связи с несоблюдением претензионного порядка. Правомерны ли требования организации Б?
Ответ: По рассматриваемому вопросу в судебной практике существуют две позиции. 1. Требования организации Б неправомерны. 2. Требования организации Б правомерны.
Обоснование: Согласно п. 2 ч. 1 ст. 148 АПК РФ арбитражный суд оставляет исковое заявление без рассмотрения, если после его принятия к производству установит несоблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка урегулирования спора с ответчиком, если это предусмотрено федеральным законом или договором. По рассматриваемому вопросу в судебной практике имеются две позиции. 1. Требования организации Б неправомерны, ее ходатайство не подлежит удовлетворению. Увеличение размера исковых требований о взыскании пеней за счет увеличения периода их начисления не является новым или дополнительным требованием по отношению к заявленным первоначально. Обязанности дополнительно направить претензию с указанием срока, в течение которого начисляются пени за период рассмотрения дела в арбитражном суде, действующее законодательство не предусматривает. Для признания досудебного порядка урегулирования спора соблюденным в претензии достаточно указания на обязанность ответчика уплатить пени согласно условиям договора. Поскольку несоответствие между суммой пеней, указанной в претензии, и суммой пеней, заявленной истцом в исковом требовании или заявлении об уточнении исковых требований, не является основанием для вывода о несоблюдении истцом претензионного порядка, указание в претензии требования об уплате неустойки с определением ее суммы на день предъявления претензии свидетельствует о соблюдении истцом досудебного порядка урегулирования спора (см., например, Постановления ФАС Московского округа от 05.03.2012 по делу N А40-11723/11-63-89, ФАС Северо-Западного округа от 19.10.2006 по делу N А56-48056/2005, ФАС Поволжского округа от 04.08.2010 по делу N А55-19035/2009 (Определением ВАС РФ от 08.10.2010 N 13581/10 отказано в передаче данного дела для пересмотра в порядке надзора), Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2009 N 07АП-3350/09 по делу N А45-734/2009, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.06.2010 N 17АП-5117/2010-ГК по делу N А60-4466/10). 2. Требования организации Б правомерны, исковое заявление в части требований о взыскании договорной неустойки, суммы которой не указывались в претензии, подлежит оставлению без рассмотрения. При взыскании пеней за разные периоды претензии должны быть предъявлены по суммам за каждый период (см., например, Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 25.12.2009 по делу N А67-2774/2009, ФАС Поволжского округа от 13.09.2010 по делу N А65-29558/2009 (Определением ВАС РФ от 27.09.2011 N ВАС-18552/10 отказано в передаче данного дела для пересмотра в порядке надзора), ФАС Уральского округа от 06.04.2012 N Ф09-2268/12 по делу N А07-9519/2011, ФАС Северо-Кавказского округа от 16.07.2010 по делу N А53-7861/2009, Седьмого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2009 N 07АП-7238/09 по делу N А27-4920/2009-1, Первого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2011 по делу N А43-20352/2010).
Н. Б.Тихонова Эксперт КонсультантПлюс Подписано в печать 27.03.2013
