(Курбатов А. Я.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ ФОРМЫ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля 2008 года
А. Я. КУРБАТОВ
А. Я. Курбатов, доцент кафедры предпринимательского права Государственного университета — Высшей школы экономики, кандидат юридических наук.
1. Государственные корпорации в российском законодательстве
Впервые понятие государственной корпорации как организационно-правовой формы юридического лица было введено в российское законодательство в 1999 г. следующими Федеральными законами: — от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»; — от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций»; — от 8 июля 1999 г. N 137-ФЗ «О внесении изменения в статью 8 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Данная организационно-правовая форма была предусмотрена для Агентства по реструктуризации кредитных организаций, которое было преобразовано в нее из небанковской кредитной организации, являвшейся открытым акционерным обществом. Впоследствии на основании Федерального закона от 28 июля 2004 г. N 87-ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и отдельных законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» данное Агентство в связи с выполнением его функций было ликвидировано. Незадолго до этого была создана новая государственная корпорация — Агентство по страхованию вкладов. Правовое положение Агентства по страхованию вкладов определяется ст. ст. 14 — 26 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее — Закон N 177-ФЗ). Несколько лет Агентство по страхованию вкладов было единственным представителем такой организационно-правовой формы юридического лица, как государственная корпорация. Однако в течение 2007 г. были приняты федеральные законы о создании еще целого ряда государственных корпораций. В частности, по состоянию на 1 февраля 2008 г. приняты и вступили в силу следующие Федеральные законы: — от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ «О Банке развития» (далее — Закон N 82-ФЗ); — от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» (далее — Закон N 139-ФЗ); — от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее — Закон N 185-ФЗ); — от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (далее — Закон N 238-ФЗ); — от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии» (далее — Закон N 270-ФЗ); — от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (далее — Закон N 317-ФЗ). Кроме того, существуют предложения о создании государственных корпораций еще в некоторых сферах. Это вновь вызвало повышенный интерес к данной организационно-правовой форме и одновременно обострило дискуссию по ряду связанных с ней правовых вопросов. Следует также учитывать, что ранее и в настоящее время в Российской Федерации понятие «корпорация» использовалось и продолжает использоваться в наименованиях организаций, которые по своей организационно-правовой форме являются либо акционерными обществами, создаваемыми с участием государства (например, ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» и ОАО «Объединенная судостроительная корпорация»), либо государственными унитарными предприятиями (например, ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации»). К этим организациям положения, касающиеся государственных корпораций, не применяются. Однако, учитывая наличие одноименной организационно-правовой формы, использование понятия «корпорация» в названиях организаций, не являющихся государственными корпорациями, необходимо запретить.
2. Понятие государственной корпорации как организационно-правовой формы юридического лица в российском законодательстве
Организационно-правовые формы юридических лиц традиционно характеризуют через отражение характерных для них особенностей по следующим элементам: — способам формирования имущества юридического лица; — правам учредителей (акционеров, участников, членов) и самого юридического лица на это имущество; — основаниям возникновения и прекращения прав учредителей (акционеров, участников, членов); — порядку взаимодействия учредителей (акционеров, участников, членов) по поводу управления юридическим лицом; — ответственности учредителей (акционеров, участников, членов) перед кредиторами юридического лица. В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — ФЗ «О некоммерческих организациях») государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Также в этой статье установлено, что государственная корпорация создается на основании федерального закона, а имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Исходя из этого, понятие государственной корпорации как организационно-правовой формы характеризуется следующими признаками: 1) наличием статуса юридического лица, что подразумевает обособленность имущества, за счет которого государственная корпорация отвечает по своим обязательствам, и возможностью выступать в обороте от своего имени (п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ). Как юридическое лицо государственная корпорация приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом и иными правовыми актами (п. 1 ст. 53 Гражданского кодекса РФ); 2) государственная корпорация является некоммерческой организацией, что означает отсутствие цели получения прибыли в качестве основной цели деятельности и, как следствие, отсутствие обязанности перечисления части прибыли учредителю (п. 1 ст. 50 Гражданского кодекса РФ, п. 3 ст. 26 ФЗ «О некоммерческих организациях»); 3) учредителем государственной корпорации признается Российская Федерация в целом, от имени которой как учредителя (например, при осуществлении имущественного взноса, формировании органов управления) на основании закона выступают отдельные государственные органы; 4) отсутствием членства, что подразумевает строго фиксированное участие в государственной корпорации. Это означает, что в государственную корпорацию не могут быть приняты иные лица и соответственно никто, кроме Российской Федерации, не может приобрести полномочия по управлению государственной корпорацией и контролю за ее деятельностью. В свою очередь, Российская Федерация не может прекратить свое учредительство, не ликвидируя саму корпорацию; 5) публичный характер деятельности государственной корпорации, поскольку она осуществляет деятельность в интересах всего общества. Следствием этого является строго целевой характер ее деятельности и использования имущества; 6) государственная корпорация действует на основании закона, т. е. она должна регистрироваться на основании отдельного закона, который является решением Российской Федерации о ее создании и выполняет функции учредительных документов; 7) после внесения имущественного взноса в государственную корпорацию Российская Федерация утрачивает на это имущество право собственности, которое переходит к государственной корпорации как юридическому лицу. Российская Федерация как учредитель государственной корпорации не имеет и обязательственных прав требования на ее имущество. При ликвидации государственной корпорации имущество, оставшееся после удовлетворения требования кредиторов, направляется на цели, предусмотренные законом о ликвидации государственной корпорации. Российская Федерация обладает в отношении государственной корпорации правами на участие в управлении, в том числе контроль.
3. Об использовании понятий «корпорация» и «государственная» для обозначения государственных корпораций
В юридической литературе достаточно часто в отношении государственных корпораций указывается на некорректное использование понятий «корпорация» и «государственная» для их обозначения. В отношении первого понятия это связано с тем, что государственные корпорации не имеют членства и не являются объединением лиц или капиталов, а в отношении второго понятия — с тем, что государственные корпорации, в отличие от государственных предприятий и учреждений, сами как юридические лица являются собственниками своего имущества. Однако применительно к понятию «корпорация» необходимо учитывать следующее. В российской юридической науке на сегодняшний день нет единства мнений как в отношении содержания понятия «корпорация», так и в отношении круга юридических лиц, относящихся к числу корпораций. Этим понятием обозначаются: — объединения лиц на началах членства; — объединения как лиц, так и капиталов; — объединения только капиталов. В связи с этим определить, что обозначается понятием «корпорация» в каждом конкретном случае, можно только исходя из контекста. Это связано, прежде всего, с тем, что содержание данного понятия различается как в континентальной, так и в англосаксонской системах права. В европейском континентальном праве существует деление юридических лиц по критерию членства на корпорации и учреждения. Однако эта классификация чаще всего выводится из германского права. В некоторых национальных правовых системах европейских государств (например, во Франции) понятие «корпорация» вообще не используется при определении форм юридических лиц. В государствах англосаксонской правовой системы под понятием «корпорация», по сути, понимается то, что в российском праве обозначается как «юридическое лицо». В связи с этим уже сами корпорации делятся на единоличные и объединения. Система страхования вкладов граждан в банках РФ была построена на основании опыта функционирования американской системы гарантирования вкладов, а Агентство по реструктуризации кредитных организаций, а затем и Агентство по страхованию вкладов созданы по образу Федеральной корпорации страхования депозитов. Отсюда и появилась такая организационно-правовая форма, как государственная корпорация, являющаяся единоличной корпорацией. В данном случае можно было бы говорить о том, что в российскую правовую систему, относящуюся к континентальной системе права, включен не характерный для нее элемент. Однако здесь необходимо учитывать, что деление юридических лиц по критерию членства на корпорации и учреждения не получило законодательного закрепления в российском праве. Во-первых, учреждения традиционно признаются самостоятельной организационно-правовой формой, а не видом юридических лиц. То же самое теперь можно сказать и о корпорациях. Во-вторых, например, хозяйственные общества, учрежденные одним учредителем, не могут рассматриваться как какие-либо объединения. В-третьих, понятие «членство» в российском законодательстве употребляется в основном в отношении некоммерческих организаций (потребительских кооперативов, общественных и религиозных организаций, ассоциаций и союзов, некоммерческих партнерств, общин коренных малочисленных народов), а из коммерческих организаций — только в отношении производственных кооперативов (ст. 107 Гражданского кодекса РФ). Кроме того, членство существует в крестьянских (фермерских) хозяйствах, которые не признаются юридическими лицами (п. 3 ст. 1, ст. 14 ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»). С этой точки зрения получается, что, например, хозяйственные общества, являющиеся объединением капиталов, не могут быть отнесены к корпорациям. К тому же государственная корпорация — это тоже форма объединения, только особого рода. Она представляет собой одну из правовых форм государственно-частного партнерства, т. е. взаимодействия государства и субъектов частного права. В данном случае государство создает имущественную базу для деятельности корпорации, а от корпорации требуется инициатива в достижении определенных целей. Иными словами, государство не напрямую финансирует определенные программы, а опосредованно (через промежуточное звено, само определяющее направления использования имущества ради достижения целей своей деятельности). Что касается понятия «государственная», то в отношении государственных корпораций оно также имеет иное значение, чем применительно к государственным унитарным предприятиям и учреждениям. В данном случае это понятие означает: созданная по воле государства и на базе его имущества. Предлагаемая замена для обозначения государственных корпораций понятия «государственная» на «публичная» тоже не является идеальным вариантом. Во-первых, в российском праве отсутствует законодательное деление юридических лиц на частные и публичные. В связи с этим все юридические лица подчиняются нормам частного (гражданского) права. Так, к государственным органам, которым для участия в имущественном обороте придается статус юридического лица, как правило, в форме государственного учреждения, тоже применяются соответствующие нормы гражданского права. Государственные корпорации совершенно не обязательно должны наделяться властными полномочиями. Поэтому если юридические лица делить на частные и публичные, то большинство из государственных корпораций попадут в промежуточную группу, отличающуюся как от юридических лиц частного права, так и от государственных органов. Тем самым доктринальная классификация юридических лиц по наличию у них публичного элемента (т. е. деятельности в интересах всего общества) в российском праве будет иметь трехчленное деление: 1) юридические лица частного права (действуют в своих собственных интересах); 2) смешанные юридические лица (действуют в определенных целях публичного характера и могут наделяться для этого отдельными властными полномочиями); 3) юридические лица публичного права (осуществляют функции органов государственной власти). Во-вторых, термин «публичная собственность» используется для объединения понятий государственной (федеральной и субъектов РФ), а также муниципальной собственности, что еще больше будет искажать суть государственной корпорации, учреждаемой только за счет федеральной собственности. Таким образом, можно сделать вывод, что те классификации, в которые пытаются поместить государственные корпорации, носят сугубо доктринальный характер и не закреплены в российском праве. Соответственно государственные корпорации имеют полное право на существование в российском праве именно в смысле отдельной организационно-правовой формы. Однако было бы лучше, если бы такие корпорации именовались федеральные, а не государственные.
4. Особенности закрепления правового статуса государственных корпораций
Применительно к каждой государственной корпорации принимается отдельный федеральный закон, положения которого имеют приоритет к положениям законодательства о некоммерческих организациях как специальные. В частности, это следует из п. 4 ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которому положения этого Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Соответственно получается, что общее законодательство о некоммерческих организациях применяется к государственным корпорациям в части, не урегулированной специальным законом. В свою очередь законодательство о некоммерческих организациях является специальным по отношению к положениям Гражданского кодекса РФ. Следует отметить, что положения Гражданского кодекса РФ как кодифицированного акта, хотя это и прямо закреплено в его п. 2 ст. 3, не могут пользоваться безусловным приоритетом по отношению к положениям иных федеральных законов, поскольку это противоречит Конституции РФ. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ «в статье 76 Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида», т. е. один федеральный закон, которым и является Гражданский кодекс РФ, не может быть всегда по юридической силе выше остальных (см. абз. 8 п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О «По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности») <*>. ——————————— <*> Подробнее об этом см.: Курбатов А. Я. Порядок разрешения коллизий в российском праве.
Специальный характер положений федеральных законов о государственных корпорациях проявляется и в том, что в соответствии с п. 3 ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» в законе, предусматривающем создание конкретной государственной корпорации, помимо наименования государственной корпорации, цели ее деятельности и места нахождения должны определяться: — порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения); — порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. Так, для того чтобы реорганизовать или ликвидировать Агентство по страхованию вкладов, требуется принятие об этом специального федерального закона (ст. 26 Закона N 177-ФЗ). То же самое установлено в отношении реорганизации и ликвидации: — Банка развития и внешнеэкономической деятельности (далее — Внешэкономбанк) (ч. 1 ст. 19 Закона N 82-ФЗ); — Российской корпорации нанотехнологий (далее — ГК «Роснанотех») (ст. 23 Закона N 139-ФЗ); — Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее — ГК «Олимпстрой») (ст. 21 Закона N 238-ФЗ); — Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (далее — ГК «Ростехнологии») (ст. 18 Закона N 270-ФЗ). В отношении реорганизации Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее — Фонд) тоже установлена необходимость принятия специального федерального закона (ст. 24 Закона N 185-ФЗ), а вот порядок ликвидации уже установлен федеральным законом о его создании. Это связано с тем, что данный Фонд должен прекратить свою деятельность либо с 1 января 2012 г., либо до окончания указанного периода, если будут использованы в полном объеме средства, предназначенные для осуществления его деятельности (ст. 25 Закона N 185-ФЗ). Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее — ГК «Росатом») также может быть реорганизована или ликвидирована на основании специального федерального закона, определяющего порядок ее реорганизации или ликвидации (ст. 41 Закона N 317-ФЗ). Однако заранее установлено: — при реорганизации ГК «Росатом» не применяются положения п. п. 1 и 2 ст. 60 Гражданского кодекса РФ, предусматривающие необходимость уведомления кредиторов о реорганизации и их право потребовать досрочного исполнения обязательств с возмещением убытков; — «согласие кредиторов на перевод их требований не требуется». Здесь, скорее всего, речь идет о переходе обязанностей ГК «Росатом» как должника перед этими кредиторами к правопреемнику на основании передаточного акта или разделительного баланса вне зависимости от согласия кредиторов. Для случаев ликвидации ГК «Росатом» установлено, что ее имущество поступает в федеральную собственность. При этом в соответствии с п. 4 ст. 61 и п. 1 ст. 65 Гражданского кодекса РФ государственная корпорация может быть ликвидирована вследствие признания ее несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание. В отношении всех перечисленных государственных корпораций, за исключением Агентства по страхованию вкладов, прямо оговорено, что к ним не применяются правила, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве) (ч. 2 ст. 19 Закона N 82-ФЗ, ч. 5 ст. 4 Закона N 139-ФЗ, ч. 10 ст. 2 Закона N 238-ФЗ, ч. 3 ст. 4 Закона N 270-ФЗ, ч. 2 ст. 25 Закона N 185-ФЗ, ч. 11 ст. 3 Закона N 317-ФЗ). Однако отсутствие такой оговорки в отношении Агентства по страхованию вкладов данного подхода не изменяет, поскольку закрепление возможности ликвидации только на основании специального закона означает невозможность применения общего законодательства о несостоятельности (банкротстве). Государственные корпорации не отвечают по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственных корпораций, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное (п. 1 ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Действие данного положения подтверждено всеми федеральными законами об отдельных государственных корпорациях. Примером иного, что может быть предусмотрено законом, является возможность выделения Агентству по страхованию вкладов бюджетных средств для покрытия дефицита фонда обязательного страхования вкладов (ст. 41 Закона N 177-ФЗ). Это не является субсидиарной ответственностью Российской Федерации, поскольку решение о покрытии дефицита и о форме такого покрытия должно приниматься в каждом конкретном случае в зависимости от размера дефицита. Государственные корпорации как юридические лица отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (п. 1 ст. 56 Гражданского кодекса РФ, п. 2 ст. 25 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Из этого правила в настоящее время установлены два исключения: 1) не может быть обращено взыскание по обязательствам Агентства по страхованию вкладов на фонд обязательного страхования вкладов, за исключением случаев, когда обязательства Агентства возникли в связи с неисполнением им обязанностей по выплате возмещения по вкладам (ч. 5 ст. 33 Закона N 177-ФЗ); 2) для ГК «Росатом» предусмотрено утверждение Правительством РФ перечня имущества, на которое не может быть обращено взыскание (ч. 9 ст. 3 Закона N 317-ФЗ). Дополнительно следует отметить, что на Агентство по страхованию вкладов, признаваемое в системе обязательного страхования вкладов страховщиком, и на Внешэкономбанк, который осуществляет страхование экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, не распространяется требование о лицензировании страховой деятельности (ч. 3 ст. 15 Закона N 177-ФЗ, п. 8 ч. 3 ст. 3 Закона N 82-ФЗ, п. 5 ст. 1 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»).
5. Цели деятельности государственных корпораций как ограничения на использование их имущества
Отличительным признаком вновь созданных государственных корпораций является то, что цели их деятельности сформулированы предельно широко. И если у Агентства по страхованию вкладов основная цель его деятельности сформулирована достаточно четко, то у созданных в последнее время государственных корпораций цели означают по сути сферы или направления их деятельности. Так, целью деятельности Агентства по страхованию вкладов является обеспечение функционирования системы страхования вкладов граждан в банках РФ (ч. 1 ст. 15 Закона N 177-ФЗ). Эта цель корреспондирует с целями самого Закона N 177-ФЗ, которыми являются защита прав и законных интересов вкладчиков банков РФ, укрепление доверия к банковской системе РФ и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему РФ (ч. 1 ст. 1). Достижению этих целей подчинено и выполнение Агентством по страхованию вкладов в отношении кредитных организаций функций конкурсного управляющего или ликвидатора (ст. 50.11 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», ст. 23.2 ФЗ «О банках и банковской деятельности»). Что касается других государственных корпораций, то для сравнения возьмем, например, Внешэкономбанк, который действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства (ч. 1 ст. 3 Закона N 82-ФЗ). ГК «Роснанотех» действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии (ч. 1 ст. 3 Закона N 139-ФЗ). Это больше напоминает направления экономической политики государства, чем цели деятельности юридического лица. Кроме того, следует отметить, что при определении целей деятельности ГК «Роснанотех» используются понятия, не имеющие нормативного определения (нанотехнологии, наноиндустрия, наноматериалы). Вместе с тем вопрос о целях деятельности государственных корпораций имеет ключевое значение, поскольку именно с ними связываются их функции, а также полномочия по использованию имущества. Так, всем государственным корпорациям предоставлено право осуществления предпринимательской деятельности, поскольку при отсутствии прямых запретов должно применяться общее положение, содержащееся в п. 2 ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» и разрешающее государственным корпорациям осуществлять предпринимательскую деятельность. При этом для некоммерческих организаций действует специальное понятие предпринимательской деятельности. Такой деятельностью признаются приносящие прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика (п. 2 ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Кроме того, установлено, что они могут осуществлять предпринимательскую деятельность (деятельность, приносящую доход) лишь постольку, поскольку это служит достижению целей их деятельности и соответствует этим целям, а прибыль (доход), полученная от такой деятельности, подлежит направлению исключительно на достижение данных целей. Однако при отсутствии четко сформулированных целей деятельности у вновь созданных государственных корпораций (т. е. у всех, кроме Агентства по страхованию вкладов), указанные ограничения превращаются в чисто формальные, не имеющие реального содержания. То же самое касается использования имущества государственных корпораций, которое также допускается только для достижения целей (осуществления функций), определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации (п. 2 ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Действие этого положения подтверждено всеми федеральными законами об отдельных государственных корпорациях, кроме Федерального закона о ГК «Росатом» (ч. 3 ст. 16 Закона N 177-ФЗ, ч. 3 ст. 5 Закона N 82-ФЗ, ч. 3 ст. 5 Закона N 139-ФЗ, ч. 3 ст. 5 Закона N 238-ФЗ, ч. 3 ст. 5 Закона N 270-ФЗ, ч. 2 ст. 5 Закона N 185-ФЗ). Применительно к ГК «Росатом» такого положения в Законе N 317-ФЗ не содержится. Однако при отсутствии иного опять же должно применяться общее положение из ФЗ «О некоммерческих организациях». Не урегулирован четко вопрос о такой цели использования имущества, как обеспечение деятельности самих государственных корпораций (зарплата сотрудникам, командировки, представительские расходы, приобретение имущества, необходимого для их деятельности, и т. д.). Вместе с тем очевидно, что полученное от Российской Федерации имущество государственных корпораций не может не использоваться на эти цели. А вот вопрос о том, можно ли на эти цели использовать доходы государственной корпорации, остается не урегулированным должным образом, что порождает соблазн больше заниматься собственным обеспечением, чем осуществлением деятельности в интересах всего общества. У Агентства по страхованию вкладов использование полученных им доходов ограничено тем, что для этой государственной корпорации предусмотрено финансирование расходов строго по смете, а фонд страхования вкладов обособляется от иного его имущества. У других государственных корпораций этого нет, за исключением Фонда, для которого тоже предусмотрено утверждение сметы. Подобная ситуация, когда ограничения в использовании имущества государственных корпораций не имеют реального содержания, должна быть исправлена в законодательном порядке. Во-первых, за счет введения ограничений на определенные виды предпринимательской деятельности. Такая возможность заложена в п. 2 ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях». Государственные корпорации не должны иметь право осуществлять производство товаров, выполнение работ и оказание услуг, а также участвовать в создании коммерческих организаций, переводя тем самым свое имущество в коммерческий сектор деятельности. Во-вторых, необходимо прямо запретить безвозмездное отчуждение и передачу во временное пользование имущества государственных корпораций. В-третьих, следует ввести количественные ограничения на использование доходов, получаемых государственными корпорациями (кроме Агентства по страхованию вкладов), для обеспечения их деятельности.
6. Функции и полномочия государственных корпораций
Для достижения целей своей деятельности государственные корпорации наделяются определенными функциями и соответствующими им правами и обязанностями, в том числе полномочиями властного характера. Функции государственных корпораций можно условно разделить на три группы: 1) связанные с формированием и использованием их имущества; 2) организационно-координирующие (без властных полномочий); 3) распорядительные, регулирующие и контрольные (основанные на властных полномочиях). При этом следует отметить, что российским законодательством запрещается совмещение функций органов власти и местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов (ч. 3 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции»). Однако исключения из этого правила могут быть установлены федеральными законами, которыми в данном случае являются федеральные законы об отдельных государственных корпорациях. Кроме того, этой же частью запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти и местного с амоуправления, в том числе по контролю и надзору (т. е. полная замена государственной корпорацией определенных органов власти и местного самоуправления). Исключение сделано только для ГК «Росатом». Из функций первой группы, которые могут быть предоставлены государственным корпорациям федеральными законами, можно отметить: — осуществление от имени Российской Федерации прав акционеров открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации (п. 1 ст. 39 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). В частности, такие полномочия временно осуществляет ГК «Росатом» в отношении тех открытых акционерных обществ, акции которых планируется передать ей в качестве имущественного взноса Российской Федерации (ч. 3 ст. 38 Закона N 317-ФЗ); — осуществление отдельных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (п. 2 ст. 39 ФЗ «О рынке ценных бумаг»). Например, Внешэкономбанк может осуществлять на рынке ценных бумаг дилерскую, депозитарную деятельность, деятельность по управлению ценными бумагами (ч. 5 ст. 3 Закона N 82-ФЗ). Остальные полномочия закрепляются по-разному для каждого отдельного вида государственных корпораций. Для примера можно взять выпуск ценных бумаг. Такая возможность прямо предусмотрена только для Агентства по страхованию вкладов (ч. 1 ст. 16 Закона N 177-ФЗ) и для Внешэкономбанка (ч. 3 ст. 3 Закона N 82-ФЗ). У остальных государственных корпораций прямого закрепления такого правомочия нет. Однако это не означает, что они не могут этого делать, поскольку правовое регулирование их деятельности основано на общедозволительном принципе правового регулирования: раз прямо не запрещено специальным законом или общим ФЗ «О некоммерческих организациях», значит, разрешено. В частности, это подтверждается открытым перечнем источников формирования имущества государственных корпораций. Ограничения здесь, как уже отмечалось, в настоящее время связаны только с целями их деятельности. При этом применительно к эмиссионным ценным бумагам государственные корпорации вправе выпускать только облигации. Акции и опционы эмитента могут выпускать только акционерные общества (ст. 2 ФЗ «О рынке ценных бумаг»). В качестве примеров функций второй группы можно привести: — участие служащих Агентства по страхованию вкладов в проверках банков, проводимых Центральным банком РФ (ст. 32 Закона N 177-ФЗ), а также в разработке нормативных актов Центрального банка РФ, регулирующих порядок такого участия (п. 1 ч. 6 ст. 27 Закона N 177-ФЗ); — обязанности Фонда по осуществлению мониторинга реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и по переселению граждан из аварийного жилищного фонда (п. 5 ч. 2 ст. 4 Закона N 185-ФЗ); — осуществление ГК «Олимпстрой» финансирования мероприятий по изъятию в соответствии с законодательством РФ объектов недвижимости для федеральных нужд в целях строительства олимпийских объектов (п. 4 ч. 3 ст. 3 Закона N 238-ФЗ); — обязанности ГК «Ростехнологии» оказывать содействие деятельности открытого акционерного общества «Рособоронэкспорт» как организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения (п. 7 ч. 3 ст. 3 Закона N 270-ФЗ). Примерами функций третьей группы являются: — полномочия Агентства по страхованию вкладов по определению порядка расчета страховых взносов в фонд страхования вкладов граждан и ставки этих взносов (п. 7 ч. 2 ст. 15, ч. 7 ст. 36 Закона N 177-ФЗ); — полномочия Внешэкономбанка как агента валютного контроля (п. 5 ч. 3 ст. 3 Закона N 82-ФЗ); — полномочия ГК «Олимпстрой» в интересах строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий запрашивать и получать у государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений необходимую информацию (п. 9 ч. 3 ст. 3 Закона N 238-ФЗ); — передаваемые ГК «Росатом» полномочия ликвидируемого Федерального агентства по атомной энергии, предусмотренные ФЗ «Об использовании атомной энергии» и Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» (ч. ч. 3 и 9 ст. 6 Закона N 317-ФЗ), а также полномочия ГК «Росатом» по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (ст. 8 Закона N 317-ФЗ). У ГК «Роснанотех», Фонда, ГК «Ростехнологии» властных полномочий нет. Они выполняют организационно-координирующие функции и финансирование проектов. Тем самым, если исходить из приведенной выше классификации юридических лиц по наличию в их деятельности публичного элемента, то получается, что понятием «государственная корпорация» объединяются разные разновидности юридических лиц: ГК «Росатом» является в полном смысле этого понятия юридическим лицом публичного права (получил полномочия ликвидированного органа государственной власти), а остальные государственные корпорации являются смешанными юридическими лицами (действуют в определенных целях и могут наделяться для этого отдельными властными полномочиями). Также следует отметить, что в отношении ряда властных полномочий государственных корпораций, например ГК «Олимпстрой», по запрашиванию информации не установлено ответственности за неисполнение соответствующих требований государственной корпорации. Остается лишь предполагать возможность их принудительной реализации в судебном порядке, если позволят процессуальные конструкции. При этом сами государственные корпорации не могут быть наделены правом применения ответственности административного характера. Например, Агентство по страхованию вкладов для этого имеет право обращаться в Центральный банк РФ с предложением о применении к банкам мер ответственности (п. 4 ч. 2 ст. 15 Закона N 177-ФЗ). Это связано с тем, что правом применения мер государственного принуждения обладают только уполномоченные государственные органы. Данное обстоятельство является серьезным недостатком конструкции, когда выполнение властных полномочий передается государственным корпорациям, который одновременно является аргументом в пользу того, что государственным корпорациям могут передаваться только отдельные властные полномочия, а связанные с ними меры государственного правового принуждения должен осуществлять государственный орган, осуществляющий контроль (надзор) в данной сфере.
7. Источники формирования имущества государственных корпораций
Применительно ко всем государственным корпорациям в законах об их создании содержится открытый перечень источников формирования имущества, т. е. перечень видов деятельности и отдельных сделок, в результате которых у них возникают права собственности и иные имущественные права (ст. 34 Закона N 177-ФЗ, ч. 1 ст. 5 Закона N 82-ФЗ, ч. 1 ст. 5 Закона N 139-ФЗ, ч. 1 ст. 5 Закона N 185-ФЗ, ч. 1 ст. 5 Закона N 238-ФЗ, ч. 1 ст. 5 Закона N 270-ФЗ, ч. 2 ст. 17 Закона N 317-ФЗ). Соответственно по данному вопросу можно руководствоваться общим перечнем источников формирования имущества некоммерческих организаций, содержащимся в п. 1 ст. 26 ФЗ «О некоммерческих организациях». Согласно этому пункту источниками формирования имущества некоммерческой организации в денежной и иных формах являются: — регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов). Применительно к государственным корпорациям это могут быть только разовые поступления от имени Российской Федерации; — добровольные имущественные взносы и пожертвования; — выручка от реализации товаров, работ, услуг; — дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; — доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации; — другие не запрещенные законом поступления. В связи с этим следует не согласиться с точкой зрения, что государственные корпорации, как и другие некоммерческие организации, обладают специальной правосубъектностью (понятие, объединяющее правоспособность и дееспособность). Этот термин означает возможность осуществлять только те виды деятельности, которые предусмотрены законом или учредительными документами. Государственные корпорации также вправе привлекать денежные средства, например в виде займов. Однако возможность установления численных ограничений такого привлечения наблюдательными советами предусмотрена только для ГК «Роснанотех» (п. 12 ч. 1 ст. 11 Закона N 139-ФЗ), ГК «Олимпстрой» (п. 13 ч. 1 ст. 12 Закона N 238-ФЗ), а также Внешэкономбанка, для которого такие ограничения устанавливает Правительство РФ в Меморандуме о финансовой политике (ч. 6 ст. 4 Закона N 82-ФЗ). Причем из операций с ценными бумагами под эту формулировку подпадает только выпуск облигаций и векселей (ст. ст. 815 и 816 Гражданского кодекса РФ). Источниками формирования имущества государственной корпорации также могут являться регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом. Данное положение включено применительно к страховым взносам банков, привлекающих денежные средства граждан во вклады, в фонд страхования вкладов. Внесение этих страховых взносов обязательно в силу Закона N 177-ФЗ. Их упоминание в ФЗ «О некоммерческих организациях» потребовалось в связи с тем, что для них устанавливается особый порядок исчисления и уплаты, чем у страховых взносов, предусмотренных законодательством об иных видах страхования. Регулярные взносы упоминаются также применительно к ГК «Ростехнологии» (ч. 1 ст. 5 Закона N 270-ФЗ), но что это может означать, пока остается неясным. Помимо этого в ФЗ «О некоммерческих организациях» установлено, что порядок регулярных поступлений от учредителей (участников, членов) может определяться учредительными документами некоммерческой организации (п. 2 ст. 26). Применительно к государственным корпорациям это может быть предусмотрено только в отношении Российской Федерации и только в законах. В то же время законами могут устанавливаться ограничения на источники доходов некоммерческих организаций отдельных видов. Применительно к Агентству по страхованию вкладов и Фонду эти ограничения установлены в виде исчерпывающих перечней объектов и форм размещения (инвестирования): у Агентства по страхованию вкладов — средств фонда страхования вкладов, у Фонда — свободных денежных средств (ст. 38 Закона N 177-ФЗ, ст. ст. 5 и 21 Закона N 185-ФЗ). В данном случае в отношении Фонда использованы подходы, ранее выработанные применительно к Агентству по страхованию вкладов, которое может размещать (инвестировать) свободные денежные средства только в определенные финансовые инструменты и только при наличии определенных условий. Однако при наличии открытого перечня источников формирования их имущества это не может означать запрет осуществлять иные виды деятельности или отдельные сделки. Также можно отметить, что государственные корпорации не могут быть получателями доходов от целевого капитала, т. е. не могут имущество, сформированное за счет пожертвований, передавать в доверительное управление (п. 7 ст. 2 ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»). Иное имущество передавать в доверительное управление государственные корпорации могут. Из имущества государственных корпораций в обязательном порядке формируются: — у Агентства по страхованию вкладов — фонд обязательного страхования вкладов, который обособляется от иного его имущества (ст. 33 Закона N 177-ФЗ); — у Внешэкономбанка — уставный капитал (ст. 18 Закона N 82-ФЗ). Специально для этого внесено дополнение в п. 1 ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» о возможности формирования у государственных корпораций уставного капитала. В остальном государственным корпорациям, кроме Агентства по страхованию вкладов и Фонда, законами предоставляется право для достижения целей, ради которых они созданы, формировать в составе своего имущества целевые резервы (фонды). Решения о создании таких резервов (фондов) и о порядке расходования составляющих их средств принимаются наблюдательными советами этих государственных корпораций. Для Агентства по страхованию вкладов и Фонда законом предусмотрено утверждение смет расходов. У Агентства по страхованию вкладов ее утверждает совет директоров (п. 9 ст. 19 Закона N 177-ФЗ), у Фонда — Правление, но в пределах объемов, утвержденных Наблюдательным советом Фонда (п. 6 ст. 10 Закона N 185-ФЗ).
8. Имущественный взнос Российской Федерации
Исходя из понятия государственной корпорации, основным источником формирования ее имущества является имущественный взнос Российской Федерации. Каких-либо специальных ограничений по видам используемого для этого имущества федеральные законы не устанавливают. Соответственно здесь действует только общее ограничение. В качестве имущественного взноса в государственную корпорацию не может вноситься имущество, которое должно находиться исключительно в государственной собственности (см., например, п. 6 ч. 1 ст. 18 Закона N 317-ФЗ в части, касающейся специального сырья и делящихся материалов). Исходя из действующих федеральных законов, имуществом, вносимым в государственную корпорацию в качестве имущественного взноса Российской Федерации, может являться: 1) имущество ликвидируемых организаций. Например, имущественный взнос Российской Федерации в имущество Агентства по страхованию вкладов осуществлялся путем передачи ему ликвидируемой государственной корпорацией «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» денежных средств (ч. 1 ст. 50 Закона N 177-ФЗ). В качестве имущественного взноса Российской Федерации в ГК «Росатом» передается имущество, закрепленное на праве оперативного управления за ликвидируемым Федеральным агентством по атомной энергии (пп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 18 Закона N 317-ФЗ); 2) имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий. Такая передача предусмотрена для ГК «Росатом» (ст. 37 Закона N 317-ФЗ). Это признано особым способом прекращения унитарного предприятия как юридического лица, отличным от его реорганизации или ликвидации (ст. 21.2 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»); 3) бюджетные средства. В частности, в 2007 г. в соответствии со ст. 2.1, ч. 1 ст. 135.1 и ст. 135.2 ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» для внесения имущественного взноса Российской Федерации в государственные корпорации решено использовать средства Стабилизационного фонда РФ (Внешэкономбанк, ГК «Роснанотех»), средства, поступающие от открытого акционерного общества «Нефтяная компания «ЮКОС» в счет погашения налоговой задолженности (Фонд), средства федерального бюджета (Внешэкономбанк, ГК «Роснанотех»). С 1 января 2008 г. данная практика получила закрепление в п. 2 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ как возможность предоставления государственным корпорациям субсидий; 4) ценные бумаги, находящиеся в федеральной собственности. Например, предусмотрена передача Внешэкономбанку находящихся в федеральной собственности акций ОАО «Российский банк развития» и ЗАО «Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк» (п. 2 ч. 1 ст. 18 Закона N 82-ФЗ); 5) права требования по договорам. Так, со дня государственной регистрации ГК «Олимпстрой» к ней переходят все права и обязанности по государственным контрактам, заключенным от имени Российской Федерации федеральным государственным унитарным предприятием «Объединенная дирекция Федеральной целевой программы «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 — 2014 годы)», а полученные по этим контрактам до указанного дня результаты становятся дополнительным имущественным взносом Российской Федерации в эту государственную корпорацию (ч. 2 ст. 22 Закона N 238-ФЗ). При этом следует учитывать, что на случаи передачи имущественного взноса Российской Федерации в собственность государственных корпораций не распространяется действие ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (пп. 8 п. 2 ст. 3). От приватизации такая передача отличается тем, что данное имущество предоставляется безвозмездно, используется для целей публичного характера и может быть возвращено в федеральную собственность при ликвидации государственной корпорации. Тем самым передачу имущественного взноса Российской Федерации в собственность государственных корпораций следует признать отдельным способом прекращения государственного права собственности наряду с целым рядом таких способов, на которые законодательство о приватизации не распространяется и которые перечислены в п. 2 ст. 3 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Поскольку передача имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий государственным корпорациям признана особым способом прекращения унитарных предприятий как юридических лиц, в данном случае также не подлежит применению ст. 34 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», согласно которой преобразование унитарного предприятия в организации иной организационно-правовой формы осуществляется в соответствии с законодательством о приватизации.
9. Правовая природа взносов в фонд страхования вкладов
Обязательность участия банков, привлекающих денежные средства граждан во вклады, в силу Закона N 177-ФЗ в системе страхования вкладов граждан и соответственно обязательность внесения ими взносов в фонд страхования порождает необходимость решения вопроса о разграничении указанных взносов с налогами и сборами. Это связано с установленными законодательством требованиями, что, если какой-либо обязательный платеж соответствует признакам налогов и сборов, то порядок его установления и взимания должен соответствовать определенным принципам правового регулирования налоговых отношений (принципам налогообложения). Согласно п. 5 ст. 3 Налогового кодекса РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными этим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные им либо установленные в ином порядке. Кроме того, существует требование ст. 17 Налогового кодекса РФ о необходимости закрепления в законах, устанавливающих налоги и сборы, помимо наименования самого налогового платежа существенных его элементов. При этом следует отметить, что определение какого-либо конкретного понятия означает выделение характерных признаков (отличительных качеств) того явления, которое обозначается данным понятием. Соответственно тождественность понятий должна означать совпадение всех характерных признаков (отличительных качеств), обозначаемых данными понятиями явлений. Отсутствие у явления хотя бы одного из признаков, составляющих определение какого-либо понятия, означает, что данное явление под это определение не подпадает. В соответствии с п. 1 ст. 8 Налогового кодекса РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Из этого определения можно выделить следующие признаки понятия «налог»: 1) обязательность уплаты в силу закона; 2) отчуждение принадлежащего налогоплательщику имущества (денежных средств) в пользу государства; 3) индивидуальная безвозмездность платежа, не предполагающая получение конкретным налогоплательщиком эквивалентной выгоды; 4) безвозвратность в случае последующего уменьшения налогооблагаемой базы (исчезновения объекта налогообложения); 5) принудительность его взимания в случае неуплаты налогоплательщиком в добровольном порядке; 6) уплата платежа в целях финансирования расходов публичной власти. Строго целевой характер платежа не может служить признаком для разграничения налогов и сборов с другими платежами, поскольку этот признак характерен как для налоговых, так и для неналоговых платежей (см., например, абз. 1 п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 22-П «По делу о проверке конституционности Постановлений Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 года N 962 «О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования» и от 14 октября 1996 года N 1211 «Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы»). Согласно п. 2 ст. 8 Налогового кодекса РФ под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Тем самым выделение в налоговом законодательстве понятия «сбор» обусловлено существованием обязательных платежей, безвозвратно уплачиваемых в пользу государства с целью финансирования расходов публичной власти, но в отличие от налогов являющихся индивидуально возмездными, т. е. связанными с совершением в пользу плательщика действий публично-правового характера, и соответственно не предполагающих их обязательное принудительное взыскание в случае неуплаты в добровольном порядке. Если сопоставить закрепленные в Законе N 177-ФЗ признаки страховых взносов в фонд страхования вкладов с признаками налогов, то получится следующее. 1. Они также обязательны для уплаты в силу закона (ч. 3 ст. 6 Закона N 177-ФЗ). 2. Средства, вносимые в фонд страхования вкладов в виде взносов банков, тоже теряют свою индивидуальную определенность, но поступают не в пользу государства или муниципального образования, а в собственность Агентства по страхованию вкладов (ч. 2 ст. 33 Закона N 177-ФЗ). 3. Внесение взносов в фонд страхования вкладов также носит безвозмездный характер, поскольку является только необходимым условием для фактического осуществления конкретным банком привлечения средств физических лиц уже после получения соответствующей лицензии (ч. 1 ст. 28, ч. 1 ст. 35 Закона N 177-ФЗ). 4. Взносы банков в фонд страхования вкладов, как и налоги, являются безвозвратными, т. е. не подлежащими возврату в случае прекращения деятельности банка по привлечению средств граждан либо его ликвидации. 5. Последствием неуплаты взносов в фонд страхования вкладов будет являться их взыскание в судебном порядке с начислением пени (ст. 37 Закона N 177-ФЗ). 6. Система страхования вкладов устанавливается для защиты интересов физических лиц — вкладчиков, для чего требуется персонификация личности каждого конкретного вкладчика и определение объема его требований. Поэтому в данном случае речь уже идет не о публичных, а о совокупных частных интересах. Тем самым взносы банков на цели страхования вкладов физических лиц отличаются от налогов двумя признаками: 1) суммы этих взносов будут поступать в собственность не государства или муниципального образования, а специализированной организации как самостоятельного юридического лица; 2) они взимаются с целью защиты частных интересов вкладчиков. Отсутствие права государственной собственности в данном случае не позволяет вообще говорить об учете этих средств в доходах бюджетов либо о наличии государственного внебюджетного фонда. От сборов уплата взносов банками на цели страхования вкладов физических лиц будет дополнительно отличаться еще двумя признаками: 1) она будет носить безвозмездный характер; 2) указанные взносы будут подлежать принудительному взысканию в случае их неуплаты в добровольном порядке. Таким образом, страховые взносы в фонд страхования вкладов физических лиц как не совпадающие по указанным признакам с налогами и сборами не могут быть признаны взносами, подпадающими под действие налогового законодательства, и, следовательно, являются обязательными платежами неналогового характера.
10. Распоряжение имуществом государственных корпораций
Государственной корпорации как собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, а также по своему усмотрению совершать в отношении этого имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам (ст. 209 Гражданского кодекса РФ). В качестве основного ограничения, установленного законом, как уже отмечалось, является обязанность государственных корпораций использовать имущество только для достижения целей своей деятельности. Каких-либо иных ограничений по сравнению с уже упоминавшимся перечнем источников формирования имущества некоммерческих организаций, содержащимся в п. 1 ст. 26 ФЗ «О некоммерческих организациях», федеральные законы не устанавливают. Соответственно государственные корпорации в соответствии с целями своей деятельности вправе: — организовывать производство товаров, выполнение работ, оказание услуг; — приобретать и продавать акции, облигации и другие ценные бумаги; — вносить вклады в кредитные организации; — отчуждать имущество, находящееся в их собственности; — сдавать имущество в аренду, временное пользование и доверительное управление и т. д. Кроме того, государственные корпорации вправе участвовать в хозяйственных обществах и в товариществах на вере в качестве вкладчика, создавать некоммерческие организации, а также вступать в ассоциации и союзы, что предполагает уплату членских взносов (п. п. 2 и 4 ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Помимо этого, государственная корпорация может приобретать имущество, выступать заказчиком работ и услуг для достижения своей деятельности и обеспечения собственного функционирования. Причем перечень имущества, который может находиться в собственности государственных корпораций, также является открытым (п. 1 ст. 25 ФЗ «О некоммерческих организациях», п. 1 ст. 213 Гражданского кодекса РФ). Однако данные возможности не в полной мере были учтены при установлении порядка принятия решений о совершении государственными корпорациями соответствующих этим видам деятельности сделок с имуществом, который, по сути, сводится к тому, что решения об этом должны принимать наблюдательные советы (советы директоров) государственных корпораций, а в некоторых случаях — Правительство РФ. В данном случае единый подход при правовом регулировании отсутствует. В то же время порядок принятия таких решений должен являться одним из основных элементов обеспечения целевого использования имущества государственными корпорациями. В частности, применительно к деятельности Агентства по страхованию вкладов такой порядок установлен только в части определения направлений, порядка, условий и предельного размера размещения (инвестирования) средств фонда страхования вкладов, которые ежегодно определяются советом директоров (ч. 2 ст. 38 Закона N 177-ФЗ). Из этого порядка выпадают сделки с иным имуществом, а также участие в создании некоммерческих организаций и уплата в них членских взносов. Такая же ситуация складывается с Фондом в отношении его временно свободных денежных средств (ч. 1 ст. 21 Закона N 185-ФЗ). У ГК «Роснанотех» подобные правила охватывают и участие в других организациях, и отчуждение имущества (п. п. 9 и 14 ч. 1 ст. 11 Закона N 139-ФЗ), и инвестирование временно свободных денежных средств (п. 3 ч. 3 ст. 6, ч. 2 ст. 20 Закона N 139-ФЗ). Однако все равно выпадают вклады и передача имущества другим лицам на условиях возвратности. Кроме того, использование понятия «инвестирование» порождает вопрос о том, какие сделки государственных корпораций попадают под понятие инвестиций (ст. 1 ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»). В частности, внесение вкладов в кредитные организации или денежных средств в паевые инвестиционные фонды, т. е. профессиональным финансовым посредникам, не является инвестициями. Также к ним не может быть отнесена, например, выдача поручительств. Подобная ситуация складывается и у ГК «Ростехнологии» (п. 5 ч. 1 ст. 7, п. 14 ч. 1 ст. 12 Закона N 270-ФЗ). В отношении ГК «Олимпстрой» дополнительно предусмотрено принятие наблюдательным советом и решений о внесении вкладов (п. п. 10, 14, 15 и 16 ч. 1 ст. 12 Закона N 238-ФЗ). Однако остальные проблемы все равно остаются. У ГК «Росатом» такая же ситуация, как у ГК «Роснанотех» и ГК «Ростехнологии» (п. п. 14 — 16 ч. 1 ст. 24 Закона N 317-ФЗ), за одним исключением. Для ГК «Росатом» Правительство РФ должно утвердить перечень имущества, сделки с которым подлежат согласованию с ним (ч. 3 ст. 17 Закона N 317-ФЗ). Кроме того, на ГК «Росатом» саму возложен контроль за совершением сделок подведомственными ей организациями (п. 15 ч. 1 ст. 39 Закона N 317-ФЗ). Единственным исключением является Внешэкономбанк, в отношении которого эти вопросы урегулированы более четко. Так, наблюдательный совет Внешэкономбанка принимает решения об одобрении сделок или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения Внешэкономбанком имущества, балансовая стоимость которого составляет 10 и более процентов от размера собственных средств (капитала) Внешэкономбанка на последнюю отчетную дату, предшествующую дате принятия решения о заключении таких сделок, а также принимает решения о создании юридических лиц (пп. 6 и 12 ч. 1 ст. 12 Закона N 82-ФЗ). Основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий устанавливаются в Меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка, утверждаемом Правительством РФ (ч. 6 ст. 4 Закона N 82-ФЗ). Для того чтобы уйти от перечисленных проблем, необходимо для обозначения сделок государственных корпораций в перечисленных выше случаях использовать единую систему понятий и единые критерии выделения сделок. Смысл закрепления в законе порядка, согласно которому решения о совершении государственными корпорациями определенных сделок принимаются их наблюдательными советами (советами директоров), а в некоторых случаях — Правительством РФ, заключается в том, что наличие таких решений должна проверять другая сторона в сделке, а их отсутствие будет означать ничтожность совершенных государственной корпорацией сделок (п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 мая 1998 г. N 9 «О некоторых вопросах применения статьи 174 Гражданского кодекса Российской Федерации при реализации органами юридических лиц полномочий на совершение сделок»). Кроме того, на государственные корпорации распространяется действие ст. 27 ФЗ «О некоммерческих организациях», которая регулирует порядок совершения сделок с заинтересованностью. При совершении таких сделок заинтересованными лицами признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с организациями или гражданами, с которыми совершаются сделки, в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. Данные сделки должны быть одобрены органом управления государственной корпорации. Таким органом является правление, поскольку к его компетенции должно относиться решение всех вопросов, прямо не отнесенных к компетенции высшего органа управления государственной корпорации. Несоблюдение этого правила делает такие сделки оспоримыми (п. 4 ст. 27 ФЗ «О некоммерческих организациях»). При этом следует учитывать, что на случаи отчуждения имущества государственными корпорациями также не распространяется действие ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», поскольку в этих случаях речь идет уже об отчуждении имущества, находящегося в собственности государственных корпораций, а не в государственной. Также в случаях, когда государственная корпорация приобретает имущество, выступает заказчиком работ или услуг, не подлежит применению ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», поскольку в этих случаях речь уже не идет об использовании бюджетных средств. Исключение могут составлять случаи, когда государственная корпорация, приобретая товары, работы, услуги, будет действовать от имени Российской Федерации в рамках возложенных на нее органом государственной власти функций государственного заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Законом подобное прямо разрешается (п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса РФ). Такая конструкция описана применительно к государственным (муниципальным) учреждениям в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации». В части использования государственными корпорациями денежных средств действует порядок принятия решений об их использовании, который уже не связан с одобрением конкретных сделок. Он заключается в том, что наблюдательные советы (советы директоров) государственных корпораций принимают решения об использовании их прибыли, а также резервов и фондов там, где они образуются, т. е. о направлениях использования денежных средств (п. 8 ст. 21 Закона N 177-ФЗ, п. 5 п. 1 ст. 12 Закона N 82-ФЗ, п. п. 8 и 20 ч. 1 ст. 11 Закона N 139-ФЗ, ч. 1 ст. 7 Закона N 185-ФЗ, п. п. 8 и 21 ч. 1 ст. 12 Закона N 238-ФЗ, п. п. 13 и 15 ч. 1 ст. 12 Закона N 270-ФЗ, п. п. 4, 5 и 10 ч. 1 ст. 24, ч. 5 ст. 20 Закона N 317-ФЗ).
11. Форма собственности государственных корпораций
Если говорить о формах собственности, то здесь необходимо учитывать существование двух подходов: 1) специально-юридического, согласно которому, все, что не является государственным и муниципальным, относится к частной форме собственности; 2) экономического, в соответствии с которым, помимо указанных выше, выделяются иные формы и, в частности, смешанная форма собственности, которая чаще всего подразумевает, что в формировании имущества участвовало публично-правовое образование. Действующее российское законодательство закрепляет именно второй подход. Это подтверждается тем, что перечень форм собственности, данный в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ и в п. 1 ст. 212 Гражданского кодекса РФ, является открытым. Согласно содержащимся там положениям в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Существование иных форм собственности также проявляется в наличии особых требований к субъектам, имущество которых сформировано за счет государственного и муниципального имущества. Так, юридические лица, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25 процентов, не могут выступать покупателями приватизируемого государственного и муниципального имущества, за исключением случаев внесения имущества и исключительных прав в уставный капитал открытых акционерных обществ (п. 1 ст. 5 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). И этот запрет установлен несмотря на то, что данные юридические лица, как и государственные корпорации, являются собственниками своего имущества, а под приватизацией государственного и муниципального имущества как раз понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц (ст. 1 названного Закона). Это говорит о том, что имущество юридических лиц, сформированное за счет государства, разграничивается с частной собственностью. И если иные формы собственности начинают выделяться в законодательстве начиная с доли участия государства более 25 процентов, то в отношении 100-процентного участия это является еще более очевидным. Применительно к государственным корпорациям особую форму собственности их имущества можно обозначать как собственность государственных корпораций. Отличительными признаками этой формы собственности от частной собственности являются: — строго целевой характер использования имущества; — решение основных вопросов, связанных с использованием имущества, наблюдательными советами (советами директоров), формируемыми из представителей Российской Федерации как учредителя; — отсутствие членства, что применительно к имущественным вопросам означает невозможность перехода контроля за использованием имущества к иным лицам, кроме представителей Российской Федерации; — после ликвидации имущество направляется на цели, указанные в специальном законе, в том числе может возвращаться в федеральную собственность.
12. Порядок управления государственными корпорациями
У каждой государственной корпорации структура органов управления и порядок их формирования могут быть индивидуальными. Общим у них является трехзвенная система органов управления: 1) высший орган управления — наблюдательный совет или совет директоров; 2) коллегиальный орган управления — правление; 3) единоличный исполнительный орган — генеральный директор, председатель или президент. При этом члены наблюдательного совета (совета директоров), за исключением единоличного исполнительного органа, входящего туда по должности, не должны работать в государственной корпорации на постоянной основе, а члены коллегиального органа управления, наоборот, должны являться работниками государственной корпорации. Высшие органы управления государственных корпораций в силу требований законов об их создании формируются из представителей различных государственных органов федерального уровня (Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания, Центрального банка РФ). Единственное исключение составляет Фонд, в наблюдательный совет которого дополнительно включаются представители Общественной палаты РФ. Председатели наблюдательных советов (советов директоров) назначаются на должность Президентом РФ или Правительством РФ. Исключение составляют Внешэкономбанк, у которого Председателем наблюдательного совета является Председатель Правительства РФ, и Агентство по страхованию вкладов, председатель совета директоров которого избирается самим советом директоров по представлению Правительства РФ. Единоличные исполнительные органы государственных корпораций назначаются также Президентом РФ или Правительством РФ. Исключение опять же составляет Агентство по страхованию вкладов, генеральный директор которого назначается на должность советом директоров по представлению председателя совета директоров. В ряде государственных корпораций законом дополнительно предусмотрено обязательное образование иных органов: ревизионных комиссий, подразделений внутреннего аудита, а также научно-технических советов (у ГК «Роснанотех» и ГК «Росатом»). Недостатками существующего порядка формирования и деятельности органов управления государственных корпораций являются: — отсутствие автоматического лишения права представительства в наблюдательном совете (совете директоров) государственной корпорации при уходе лица с должности в том органе, представителем которого оно являлось. Пока действует обратное правило, что уход с должности не прекращает членство в высшем органе управления (см., например, п. 7 Положения о наблюдательном совете государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 июля 2007 г. N 488); — отсутствие единого подхода по вопросу выплаты вознаграждений членам наблюдательных советов (советов директоров). Так, применительно к Внешэкономбанку установлено, что размер вознаграждений и компенсаций членам его наблюдательного совета утверждается Правительством РФ (ч. 3 ст. 9 Закона N 82-ФЗ). В отношении Фонда, наоборот, закреплено, что его наблюдательный совет действует на общественных началах (ч. 2 ст. 7 Закона N 185-ФЗ). Для других государственных корпораций ничего на этот счет в законе не установлено, что порождает юридическую проблему: либо это означает отсутствие возможности осуществления таких расходов, либо данный вопрос каждая государственная корпорация может решать самостоятельно. В Агентстве по страхованию вкладов действует первый подход, поскольку члены его совета директоров вознаграждение не получают; — нет имущественной ответственности членов наблюдательных советов (советов директоров), которые принимают ключевые решения по деятельности государственных корпораций, а ответственность за их реализацию несут единоличные исполнительные органы как должностные лица либо государственные корпорации как юридические лица. Однако это противоречие предопределено сущностью государственных корпораций, поскольку члены их наблюдательных советов (советов директоров) в данных отношениях не являются самостоятельными субъектами и соответственно не несут самостоятельной имущественной ответственности. Эти лица являются представителями Российской Федерации, на которую в конечном итоге и лягут негативные последствия деятельности государственной корпорации в виде недостижения поставленной цели ее деятельности и невозможности возместить затраты на создание этой государственной корпорации. В подобных случаях данные представители могут нести только дисциплинарную ответственность как должностные лица тех государственных органов, представителями которых они являлись. Если представителями будут назначаться лица, не имеющие трудовых отношений с такими органами, то и этот вариант исключается.
13. Контроль за деятельностью государственных корпораций
По данному вопросу можно выделить несколько направлений. Во-первых, за деятельностью государственных корпораций контроль осуществляется Российской Федерацией как учредителем через государственные органы федерального уровня, которые назначают единоличные исполнительные органы государственных корпораций, а также чьи представители участвуют в работе высших органов управления государственных корпораций. Во-вторых, за государственными корпорациями могут осуществляться специальные виды контроля. Однако по этим видам контроля единый подход при правовом регулировании также отсутствует. Так, если формально исходить из положений ст. 2 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», на государственные корпорации этот Закон распространяться не должен, поскольку переданное им имущество уже перестает быть бюджетными средствами и федеральной собственностью. Соответственно распространить контроль Счетной палаты РФ на государственные корпорации можно только путем прямого указания в законе. В то же время такие указания установлены только в отношении Агентства по страхованию вкладов (п. 3 ст. 42 Закона N 177-ФЗ) и ГК «Росатом» (ч. 15 ст. 3 Закона N 317-ФЗ). Причем применительно к Агентству по страхованию вкладов такое указание сформулировано крайне неудачно, так как в п. 3 ст. 42 Закона N 177-ФЗ речь идет о контроле за расходованием средств федерального бюджета, направленных в фонд обязательного страхования вкладов. Строго говоря, средства федерального бюджета в фонд обязательного страхования вкладов не направлялись, поскольку Агентству по страхованию вкладов были переданы средства ликвидируемого Агентства по реструктуризации кредитных организаций (ч. 1 ст. 5 ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и отдельных законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций», п. 1 ст. 50 Закона N 177-ФЗ). В отношении других государственных корпораций указаний о распространении на них контроля Счетной палаты РФ не содержится. Что касается контроля, осуществляемого Федеральной регистрационной службой как уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации некоммерческих организаций, то порядок осуществления данного контроля, предусмотренный п. п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях», на большинство государственных корпораций не распространяется в силу прямых оговорок в Законе (ч. 5 ст. 4 Закона N 82-ФЗ, ч. 2 ст. 4 Закона N 139-ФЗ, ч. 3 ст. 4 Закона N 238-ФЗ, ч. 2 ст. 4 Закона N 270-ФЗ, ч. 2 ст. 6 Закона N 317-ФЗ). В то же время такие оговорки не установлены в отношении Агентства по страхованию вкладов и Фонда, хотя на них этот вид контроля также не распространяется в силу действующей системы контроля через участие Российской Федерации в управлении этими государственными корпорациями. Однако во избежание возможности двойственного толкования законодательства закрепление тех или иных подходов осуществления государственного контроля для всех государственных корпораций должно быть одинаковым. В-третьих, следует отметить, что лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных корпорациях, хотя и не являются государственными служащими, признаются должностными лицами в целях применения уголовно-правовой ответственности по преступлениям против государственной власти и интересов государственной службы (см. примечание N 1 к ст. 285 Уголовного кодекса РФ).
14. Отчетность государственных корпораций
Государственные корпорации обязаны представлять годовую отчетность (а в некоторых случаях и квартальную) в органы, участвующие в образовании их органов управления. Так, Агентство по страхованию вкладов представляет годовую отчетность в Правительство РФ и Центральный банк РФ (ч. 3 ст. 24 Закона N 177-ФЗ); Внешэкономбанк — в Правительство РФ (ч. 3 ст. 6 Закона N 82-ФЗ); ГК «Роснанотех» — в Правительство РФ (ч. 4 ст. 7 Закона N 139-ФЗ); Фонд — Президенту РФ, в Государственную Думу, Совет Федерации, Правительство РФ и Общественную палату РФ (ч. 3 ст. 12 Закона N 185-ФЗ); ГК «Олимпстрой» — Президенту РФ, в Правительство РФ, а также в Оргкомитет «Сочи 2014» (ч. ч. 8 — 10 ст. 8 Закона N 238-ФЗ); ГК «Ростехнологии» — Президенту РФ и в Правительство РФ (ч. 5 ст. 8 Закона N 270-ФЗ); ГК «Росатом» — в Правительство РФ (ч. 9 ст. 34 Закона N 317-ФЗ). Достоверность бухгалтерской и финансовой отчетности, входящей в состав годовой отчетности государственных корпораций, подтверждается обязательной аудиторской проверкой. Аудиторская фирма и размер ее вознаграждения ежегодно определяется высшим органом управления государственной корпорации на конкурсной основе (ч. 2 ст. 42 Закона N 177-ФЗ, ч. 1 ст. 8 Закона N 82-ФЗ, ч. 1 ст. 8 Закона N 139-ФЗ, ч. 2 ст. 13 Закона N 185-ФЗ, ч. 1 ст. 9 Закона N 238-ФЗ, ч. 1 ст. 9 Закона N 270-ФЗ, ч. 2 ст. 35 Закона N 317-ФЗ). Государственные корпорации также обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации (п. 2 ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческой организации»). Кроме того, государственные корпорации как некоммерческие организации предоставляют отчетность органам государственной статистики и налоговым органам в соответствии с законодательством РФ (п. 1 ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
15. Сферы деятельности государственных корпораций
Одним из основных вопросов, касающихся государственных корпораций, является вопрос об обоснованности их создания в тех или иных сферах. Это связано с тем, что они могут наделяться властными полномочиями и получают имущество от Российской Федерации. У них больше возможностей по получению льгот. Это дает им значительные преимущества по сравнению с иными юридическими лицами. В связи с этим положение п. 1 ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которому государственные корпорации создаются Российской Федерацией для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, должно рассматриваться в системе ряда конституционных установлений. Во-первых, государственные корпорации могут создаваться Российской Федерацией только для решения тех вопросов, которые отнесены к ее ведению (ст. 71 Конституции РФ). Делегировать другому лицу полномочия, которые ей не принадлежат, Российская Федерация не может. Во-вторых, необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выработанную применительно к нотариусам, согласно которой «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления от 19 мая 1998 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»). Следует обратить внимание, что в данной правовой позиции речь идет о передаче только отдельных функций и только функций исполнительной власти. Иными словами, нельзя передавать функции законодательной и судебной власти, а также полностью заменять государственными корпорациями исполнительные органы власти. В связи с этим возникает серьезный вопрос о соответствии Конституции РФ Закона N 317-ФЗ и ч. 3 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» в части полной передачи ГК «Росатом» функций органа государственной власти. Федеральная служба по атомной энергии являлась федеральным органом исполнительной власти (п. п. 4 и 13 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»). В-третьих, в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Причем данное положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации. Применительно к государственным корпорациям это означает, что их можно создавать только в сферах, где отсутствует конкурентная среда. Развивать конкуренцию за счет государственных корпораций невозможно. С их помощью как раз производятся обратные процессы — монополизация деятельности и централизация управления. Этот момент является дополнительным аргументом в пользу того, что государственные корпорации не должны осуществлять производство товаров, выполнение работ и оказание услуг, а также участвовать в создании коммерческих организаций. Иначе они смогут вторгаться в сферы деятельности коммерческих организаций и выступать для них конкурентами.
16. Государственные корпорации и иные организационно-правовые формы
Один из аспектов вопроса об обоснованности создания государственных корпораций в тех или иных сферах связан с выбором этой организационно-правовой формы из числа существующих организационно-правовых форм юридических лиц. Решение этого вопроса, прежде всего, должно осуществляться через выбор между коммерческим и некоммерческим видом организаций. Государственные корпорации, исходя из их сущности, должны создаваться в тех сферах, где деятельность не может осуществляться на коммерческой основе. Исключение составляют сферы, где требуется преодоление кризисных явлений и соответственно деятельность в которых не представляет интереса для коммерческих организаций. Так, Агентство по реструктуризации кредитных организаций создавалось для преодоления системного банковского кризиса 1998 г., Агентство по страхованию вкладов — для преодоления кризиса доверия вкладчиков к банковской системе. Причем в последнем случае у государства был выбор закрепить право осуществления страхования вкладов граждан в банках РФ либо за государственной корпорацией либо передать это право коммерческим страховым организациям. Однако риски осуществления страхования вкладов граждан в тот период были настолько высоки, что этот вид страхования не представлял интереса для коммерческих страховых организаций. Поэтому даже при создании действующей системы страхования вкладов, носящей некоммерческий характер, банки допускались в нее только после проверки их финансовой устойчивости. В связи с этим применительно к страхованию вкладов был выбран первый вариант, а вот, например, при создании системы обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, когда эти факторы отсутствовали, был выбран второй вариант. В результате появились два примера для сравнения. В настоящее время система страхования вкладов уже давно отлажена, в ней повышается размер страхового возмещения, поднимается вопрос о расширении сферы ее действия на индивидуальных предпринимателей и некоммерческие организации. А вот применительно к системе страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств еще идет поиск оптимального варианта взаимодействия между субъектами страховых отношений. В частности, с 1 марта 2008 г. поэтапно начинают вступать в силу очередные изменения в ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (внесены ФЗ от 1 декабря 2007 г. N 306-ФЗ), существенно меняющие порядок взаимодействия между субъектами этого вида страхования. Не в пользу системы страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств говорит и значительное количество судебных споров со страховыми организациями по поводу получения страхового возмещения. Это не говорит о том, что первый вариант изначально лучше. Просто применительно к системе страхования вкладов, в силу сложившейся кризисной ситуации, у государства не было времени, чтобы несколько лет отлаживать эту систему, заниматься неизбежными в данной ситуации случаями неисполнения обязательств страховщиками, формировать систему контроля и т. д. Нельзя сбрасывать со счетов и вопросы международного авторитета Российской Федерации. В данном случае очень хорошим примером являются Олимпийские зимние игры 2014 г. в г. Сочи, организация проведения которых является международным обязательством Российской Федерации. Здесь достижение результата должно быть обеспечено обязательно и точно в срок, для чего и создана ГК «Олимпстрой». Выбором государства в пользу создания коммерческой организации в форме акционерного общества, помимо коммерческого характера деятельности, может быть создание почвы для дальнейшей приватизации акций либо развития этого акционерного общества за счет привлечения частных инвестиций путем дополнительного выпуска акций, т. е. государство всегда может снять с себя ответственность за его дальнейшее развитие, переложив ее на частных инвесторов. Такие организации созданы государством в сфере железнодорожных перевозок и энергетики. Ответственность за будущую деятельность государственной корпорации государство с себя снять не может, поскольку Российская Федерация является единственно возможным ее учредителем. Внесение частных инвестиций в государственную корпорацию не означает получение инвестором права на участие в управлении и контроль над ней. Государство в любой момент может ликвидировать государственную корпорацию путем принятия специального закона, а ее имущество опять возвратить в федеральную собственность. Государственные и казенные унитарные предприятия, являющиеся коммерческими организациями, с точки зрения функционирования отличаются от государственных корпораций следующим: — они могут быть созданы только в строго определенных сферах, как правило затрагивающих вопросы безопасности государства либо связанных с использованием имущества, изъятого из оборота или ограниченно оборотоспособного (п. 4 ст. 8 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»); — более жестким управлением, осуществляемым непосредственно государственным органом (ст. 20 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»); — большей скованностью в использовании имущества, поскольку их полномочия по распоряжению имуществом определенного вида либо ограничены необходимостью получения согласия собственника либо вообще запрещены (ст. ст. 18 и 19 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»). Примером сфер, где созданы такие предприятия, являются: организация воздушного движения и судостроение. У государственных корпораций указанные ограничения отсутствуют. При выборе из числа организационно-правовых форм некоммерческих организаций необходимо учитывать следующее. Учреждения, в отличие от государственных корпораций, действуют по заданию собственника (п. 1 ст. 296 Гражданского кодекса РФ), отчуждение закрепленного за ними имущества не допускается (п. 1 ст. 298 Гражданского кодекса РФ), отвечают по своим обязательствам только денежными средствами, в связи с чем собственник несет по этим обязательствам субсидиарную ответственность (п. 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ). Соответственно возможностью проявления инициативы в достижении целей их деятельности они не наделяются. Фонды по своему правовому статусу очень близки к государственным корпорациям, но они учреждаются гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов. Создать и соответственно ликвидировать фонд по решению государства без участия иных субъектов нельзя. Получается, что фонды отличаются от государственных корпораций тем, что их учредителями могут выступать физические и юридические лица, а в государственных корпорациях — только Российская Федерация. Немаловажным является и вопрос собственности. На государственные корпорации также похож правовой статус Центрального банка РФ. В частности, Центральный банк РФ является юридическим лицом, а получение прибыли не является целью его деятельности (ч. 3 ст. 1, ч. 2 ст. 3 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», что позволяет отнести его к некоммерческим организациям. Для достижения целей своей деятельности Центральный банк РФ наделен административными полномочиями как государственный орган (в частности, применять к кредитным организациям меры воздействия) и правом осуществлять приносящую доход деятельность (т. е. банковские операции и сделки). В связи с этим существуют предложения о признании Центрального банка РФ государственной корпорацией. Однако, поскольку организации данной организационно-правовой формы являются собственниками переданного им имущества, для имущества, находящегося в ведении Центрального банка РФ, например золотовалютных резервов, средств на счетах государственных органов, это является невозможным. Поэтому уставный капитал и иное имущество Центрального банка РФ признаются федеральной собственностью. В соответствии с целями своей деятельности Центральный банк РФ осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним имуществом. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Центрального банка РФ не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом (ч. 1 ст. 2 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Соответственно у Центрального банка РФ особая организационно-правовая форма, существующая в единственном экземпляре, — Центральный банк РФ (Банк России). Такой подход укладывается в действующее законодательство, поскольку перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций является открытым и может дополняться федеральными законами (см. п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса РФ, п. 3 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Что касается прав Центрального банка РФ в отношении находящегося в его ведении имущества, то эти права также нельзя сводить к праву хозяйственного ведения или оперативного управления. Центральный банк РФ владеет этим имуществом на особом вещном праве. В частности, его правомочия по распоряжению своим имуществом ограничено только целями деятельности. Таким образом, государственные корпорации имеют принципиальные отличия от иных организационно-правовых форм юридических лиц.
17. Направления совершенствования законодательства о государственных корпорациях
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о наличии определенной несогласованности между законами, регулирующими деятельность отдельных государственных корпораций. В частности, это проявляется в отсутствии единых подходов в решении ключевых вопросов деятельности государственных корпораций. В результате получается парадоксальная с юридической точки зрения ситуация: юридические лица одной организационно-правовой формы действуют по разным правилам и, наоборот, организации, обозначающие себя как корпорации, не имеют к государственным корпорациям никакого отношения. В связи с этим в законодательном порядке необходимо: — запретить использование термина «корпорация» в наименованиях организаций, которые по своей организационно-правовой форме не являются государственными корпорациями; — запретить государственным корпорациям осуществлять производство товаров, выполнение работ и оказание услуг, участвовать в создании коммерческих организаций, а также безвозмездно отчуждать и передавать во временное пользование свое имущество; — ввести количественные ограничения на использование доходов, получаемых государственными корпорациями (кроме Агентства по страхованию вкладов), для обеспечения их деятельности; — если государственная корпорация наделяется властными полномочиями, то должен быть определен государственный орган, применяющий связанные с ними меры государственного правового принуждения; — выработать единый подход к порядку согласования высшими органами управления государственных корпораций определенных сделок, а также установления количественных ограничений на привлечение и размещение средств, в том числе через использование единой системы понятий и критериев выделения сделок; — закрепить обязательность проведения публичных торгов при заключении сделок выше, чем на определенную законом сумму; — распространить контроль Счетной палаты РФ на все государственные корпорации; — закрепить правило об автоматическом прекращении права представительства в высшем органе управления государственной корпорации при уходе лица с должности в том органе, представителем которого оно являлось; — установить, что члены высших органов управления государственных корпораций действуют на общественных началах; — выработать и закрепить законодательно критерии для решения вопроса о целесообразности создания государственных корпораций в тех или иных сферах с учетом положений Конституции РФ. Причем по данному вопросу предварительно требуется получение от Конституционного Суда РФ решения о толковании Конституции РФ. До законодательного решения этих вопросов создание новых государственных корпораций необходимо прекратить.
