Статья посвящена вопросам определения понятия гражданства как государственного института, его признакам и содержанию, а также месту в системе прав и свобод человека и гражданина.
Ключевые слова: гражданство, суверенитет, осуществление лицом своих прав и свобод, субъективные права человека, гражданство как политико-правовое явление.
Citizenship in a system of rights and freedoms of individuals and institutions of public power
K. Berdnikova
This paper is devoted to the definition of «citizenship» as a state institution, its features and content, as well as a place in the system of rights and freedoms of man and citizen.
Key words: citizenship, sovereignty, the implementation of his or her rights and freedoms, of subjective human rights, citizenship as a political and legal phenomenon.
Определение понятия «гражданство» — нелегкая задача: это объясняется сложностью понимания специфического государственно-правового явления, а также органической связью гражданства с государством и правом. Вряд ли эта задача разрешима формально-логическими средствами, которые могут быть использованы лишь при разработке традиционных дефиниций, в частности при определении права через ближайшее родовое понятие и указании на видовые отличия. В таких условиях любая попытка может претендовать лишь на обобщение всего того, что уже известно об определенном предмете <1>.
———————————
<1> См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1996. С. 100.
Гражданство — понятие, неразрывно связанное с государственностью. Более того, неоспорима связь между гражданством и государственным суверенитетом <1>. Именно с позиции распространения на личность суверенитета государства мы говорим о том, что гражданство является основой правового положения этой личности в государстве: наличие гражданства гарантирует полное распространение на личность всех прав, свобод и обязанностей, закрепленных в законодательстве данной страны. Обладая гражданством, лицо вправе рассчитывать на защиту государством этих прав как на его территории, так и за его пределами. Однако из этого не следует, что осуществление лицом своих прав и свобод, равно как и исполнение обязанностей, устанавливается наличием у него гражданства. Все лица, находящиеся на территории Российской Федерации, обладают практически одинаковыми правами и свободами, за исключением иностранных граждан и лиц без гражданства. Но существует так называемое правило национального режима <2>, в соответствии с которым комплекс прав, свобод и обязанностей граждан России и лиц, не имеющих ее гражданства, аналогичен (за исключением ряда политических и некоторых других прав и обязанностей) и не может не соблюдаться в демократическом государстве, в котором права и свободы человека независимо от его гражданства или подданства выдвигаются на первое место, а их защита является приоритетной задачей самого государства.
———————————
<1> См.: Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974. С. 50 — 51.
<2> См.: Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. М., 1994. С. 11.
В любом современном демократическом государстве гражданство является одним из центральных институтов правового положения личности, определяющих основы правового статуса гражданина <1>. Нельзя недооценивать и роль гражданства в формировании личности граждан государства: являясь политико-юридическим выражением идей равноправия и национального единства, гражданство связано с воспитанием глубоких чувств гражданственности, верности Родине, патриотизма <2>.
———————————
<1> См.: Бондарь Н.С. Гражданин и Российское государство: конституционные основы взаимоотношений. М., 1996. С. 35.
<2> См.: Фарбер И.Е. Указ. раб. С. 47.
Гражданство Российской Федерации, являясь одним из важнейших институтов конституционного права России, определяющих правовой статус личности, обладает целым рядом специфических признаков. Общие принципы, определяющие сущность российского гражданства, лежат в основе понимания всего института гражданства в целом и устанавливаются Конституцией РФ и Федеральным законом от 31.05.2002 N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон о гражданстве 2002 года). Одним из данных принципов является единство российского гражданства.
В юридической науке термин «гражданство» понимается как:
1) политико-правовое явление, определяющее особый характер взаимоотношений человека и политико-социального образования — государства <1>;
———————————
<1> См.: Кутафин О.Е. Избранные труды: В 7 т. Т. 3: Российское гражданство: Моногр. М., 2011. С. 32.
2) одно из основных субъективных прав человека (каждый человек имеет право на гражданство) <1>, т.е. предусмотренная законом возможность лица находиться в обозначенных выше взаимоотношениях с государством или прекратить их;
———————————
<1> Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Права человека: Сборник международных договоров. М., 1989.
3) конституционно-правовой институт.
Существует также определение гражданства как членства лица в государстве; это определение логично увязывается с позиций договорной теории происхождения государства как публично-правового союза населения в рамках территории, политически организованной общности людей.
В.С. Шевцов подчеркивает: «Сущность гражданства заключается в том, что лицо и государство находятся в такой специфически определенной связи, которая сама по себе служит основанием для того, чтобы на это лицо в полной мере могла распространяться юрисдикция данного государства. Гражданство, характеризуемое как правовая связь лица с государством, носит сугубо объективный характер, хотя в свою очередь служит необходимым условием, предпосылкой для установления правового статуса гражданина» <1>.
———————————
<1> Шевцов В.С. Гражданство в Советском союзном государстве. М., 1969. С. 19.
Однако ряд исследователей понятия «гражданство» полагают, что под гражданством следует понимать прежде всего правовую принадлежность лица к государству, позволяющую разграничивать распределение населения между различными государствами. Так, А.А. Головко пишет, что «принадлежность означает не подвластность, а вхождение в состав чего-то. Его (термин «гражданство». — Примеч. ред.) можно применять к человеку, который через принадлежность к государству входит в состав его граждан, т.е. в состав народа» <1>. Суверенитет государства проявляется в том, что оно самостоятельно, посредством правовых норм, определяет круг своих граждан, т.е. круг лиц, постоянно находящихся с ним в общих политико-правовых отношениях, основным условием существования которых выступает государственная принадлежность лица, т.е. гражданство.
———————————
<1> Головко А.А. Человек, личность, гражданин. Мн., 1982. С. 19.
С.В. Черниченко считает, что разница между понятием «принадлежность лица к государству» и «правовая связь лица с государством» трудноуловима, поскольку «в обоих случаях имеется в виду определенное отношение между лицом и государством, носящее юридический характер» <1>.
———————————
<1> Черниченко С.В. Международно-правовые вопросы гражданства. М., 1968. С. 6.
В 70 — 80-е годы прошлого века существовало понимание гражданства как устойчивой правовой связи лица с государством, определяющей его правовое положение не только внутри государства, но и вне его, в международном общении <1>. Эта связь лица с государством характеризуется равноправием между субъектами отношений. Большинство граждан любого государства являются его полными членами и в правовом, и в социальном значении, гражданами в каждом аспекте повседневной жизни государства. Фактическая связь граждан с государством выражается прежде всего в том, что большинство населения государства в нормальных условиях живет на его территории. Н.В. Витрук считает, что «постоянное проживание на территории государства — наиболее типичный и прочный вид фактической связи лица с государством. Наличие такой связи и закрепляется юридически институтом гражданства» <2>.
———————————
<1> См.: Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 245.
<2> Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе / Отв. ред. В.А. Патюлин. М., 1979. С. 37 — 38.
Определяя гражданство как правовую связь, необходимо отметить основные свойства этого явления. Гражданство устойчиво, так как права и обязанности, входящие в его содержание, сохраняются в пространстве и во времени. Его устойчивость объясняется тем, что гражданство не замыкается пространственными пределами государства. Оно сохраняется независимо от того, находится гражданин на территории государства или за его пределами. Гражданство возникает с момента рождения человека либо с момента приобретения его в установленном законом порядке и сохраняется, как правило, на протяжении всей жизни человека, если не возникает вопрос об утрате гражданства.
Государство устанавливает определенные отношения со всеми лицами, находящимися на его территории: гражданами государства, иностранными гражданами, а также лицами без гражданства. В то же время отношения, устанавливаемые с иностранцами и апатридами, уже не обладают таким свойством, как устойчивость. Они существуют до тех пор, пока указанные категории лиц находятся в пределах территории государства, и прекращаются с момента их выезда за его пределы. Правовая же связь между гражданином Российской Федерации и государством носит универсальный характер и сохраняется независимо от того, находится он в ее пространственных пределах или нет. Это различие коренится не только в свойствах гражданства, но и в совокупности тех прав, обязанностей и свобод, которые возникают между государством и гражданином.
В.С. Нерсесянц отмечает, что на различных этапах исторического пути к современной концепции прав человека мы имеем дело с тем или иным вариантом привилегированного человека. Последним типом такого привилегированного человека в историческом ряду является гражданин, а последней формой прав привилегированного человека — права гражданина в их соотношении с правами человека <1>.
———————————
<1> См.: Нерсесянц В.С. Права человека в истории политической и правовой мысли (от древности до Декларации 1789 года) // Права человека в истории человечества и в современном мире. М., 1989. С. 23.
Рассматривая гражданство как определенное правоотношение, следует отметить, что содержание такого правоотношения составляют взаимные субъективные права и юридические обязанности гражданина и государства: право граждан требовать от государства защиты своих прав и законных интересов, в том числе за пределами государства, и, соответственно, обязанность государства оказывать такую защиту; право государства требовать у гражданина подчинения правопорядку и, соответственно, обязанность гражданина исполнять законы <1>.
———————————
<1> См.: Бойцов В.Я. К вопросу о понятии гражданства как государственно-правового отношения. Свердловск, 1969. С. 22 — 23.
Гражданство как правоотношение характеризуется тем, что оно является правовым состоянием. Лицо, произвольно или непроизвольно вступающее в отношения гражданства, характеризуется определенным состоянием, которое по существу своему безусловно, т.е. имеет силу и требует признания не только лицом и государством, состоящим в этом отношении, но и всеми другими лицами и организациями. При этом такое состояние, однажды установившись, не может прекратиться только по воле пребывающих в нем лиц.
Одним из аспектов определения понятия гражданства как правовой связи является вопрос о соотношении в ней политического и правового компонентов. В Законе РФ от 28.11.1991 N 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» законодатель определил гражданство как устойчивую правовую связь человека с государством, тогда как в Законе СССР от 23.05.1990 N 1518-1 «О гражданстве СССР» гражданство определялось как политико-правовая связь человека с государством. Закон о гражданстве 2002 года характеризует гражданство как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией.
Отказ от политического компонента в законодательном определении, по мнению ряда ученых, имеет положительную сторону. Политизация правового статуса гражданства влечет за собой его неустойчивость, а решение вопросов гражданства ставится в зависимость от соотношения политических сил. Определение гражданства как правового явления освобождает квалификацию гражданства от оценочных политических подходов, нередко осложняющих реализацию права на гражданство <1>.
———————————
<1> Конституционное право Российской Федерации: Учеб. / Под ред. М.И. Кукушкина, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1995. С. 116.
Гражданство представляет собой своеобразное субъективное право. С.Н. Братусь характеризовал субъективное право «как меру возможного или дозволенного поведения лица» <1>. Аналогичных взглядов придерживались и другие ученые <2>.
———————————
<1> Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 8 — 21.
<2> См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 229; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 57; Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 172 — 173; Лазарев В.В. Общая теория права и государства. М., 1994. С. 32 — 33.
С.С. Алексеев отмечал: «Субъективное право в самом общем виде представляет собой меру дозволенного поведения» <1>. Но понятие «субъективное право» не может существовать само по себе в чистом виде, оно всегда рассматривается в связях и отношениях с иными понятиями и отношениями и требует определения субъектов отношений.
———————————
<1> Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1960. С. 8 — 21.
Вместе с тем во взглядах ученых нет единого мнения о существовании у лица субъективных прав по поводу гражданства. Сторонники одной научной позиции (И.Е. Фарбер, О.О. Миронов, Н.В. Витрук) выступают за признание гражданства субъективным правом <1>. Другие ученые полагают, что гражданство не может иметь качества субъективного права, поскольку оно является двусторонней связью между личностью и государством и носит объективный характер, и только государство обладает суверенным правом решать вопрос об установлении или прекращении этой связи <2>. Действительно, гражданство носит прежде всего объективный характер и возникает независимо от субъективного волеизъявления лица, примером чего является приобретение гражданства по рождению. Но существуют и другие основания приобретения гражданства, не учитываемые представителями первого направления и обязательно требующие волеизъявления лица. В частности, это требование распространяется на приобретение гражданства в порядке регистрации, приема, восстановления в гражданстве, оптации. Субъективное право по поводу гражданства возникает и в случаях прекращения гражданства.
———————————
<1> См.: Фарбер И.Е. Указ. раб. С. 54 — 55; Миронов О.О. Содержание категории «советское гражданство» // Проблемы конституционного права. Вып. 1. Саратов, 1974. С. 89.
<2> См.: Полянский В.В. Советское гражданство: (Политико-правовые проблемы): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1979. С. 9; Он же. Принципы советского гражданства // Советское государство и право. 1980. N 5. С. 124.
Особенность гражданства как субъективного права состоит в том, что оно является необходимой предпосылкой для наделения лица всеми правами, свободами и обязанностями, закрепленными Конституцией РФ. Вместе с тем при рассмотрении гражданства как субъективного права и гражданства как правоотношения возникает вопрос: может ли субъективное право по поводу гражданства существовать вне правоотношения? Н.Г. Александров допускал возможность существования определенных прав вне правоотношений, рассматривая эти права в качестве элементов общей правоспособности. Действительным же оно становится только тогда, когда его обладатели вступают в конкретные правоотношения <1>.
———————————
<1> См.: Александров Н.Г. Право и законность в период развитого строительства коммунизма. М., 1961. С. 230.
Институт гражданства имеет сложную структуру. Нормы института гражданства объединяются в обособленные группы, образуя субинституты по отношению к институту гражданства в целом. Такими субинститутами можно считать, например, порядок приобретения и прекращения гражданства, гражданство детей и гражданство родителей, гражданство субъектов Федерации, двойное гражданство.
Гражданство по своей природе непосредственно связано и с государственным суверенитетом, и с территориальным устройством государства, и с правовым положением личности, так как служит необходимой предпосылкой для обладания правами и обязанностями граждан. Последнее дало основания для отнесения института гражданства в качестве субинститута к более широкому правовому институту — институту основ правового статуса граждан <1>. В качестве субинститутов в него, кроме института гражданства, входят институт прав, свобод и обязанностей граждан; институт правосубъектности и т.д. Таким образом, институт гражданства представляет собой самостоятельный межотраслевой комплексный институт права, ядро которого составляют нормы конституционного (государственного) права.
———————————
——————————————————————
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина «Конституционное право России» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное).
——————————————————————
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 151 — 153.
Содержание института гражданства — это совокупность правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений по поводу связи лица с государством, служащих основой правового состояния большей части населения государства.
В институте гражданства представлены нормы национального и международного права. Сердцевину его составляют нормы Конституции РФ и Закона о гражданстве 2002 года, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, регулирующие отношения гражданства. Доктринальный аспект института гражданства охватывает вопросы, связанные с изучением основополагающих международно-правовых документов о правах и свободах человека и гражданина, с декларацией о государственном суверенитете (актов независимости), а также с анализом господствующих в конкретном государстве доктрин, теоретических постулатов, взглядов и воззрений относительно гражданства.
Давая характеристику гражданства как правовой связи между субъектами права, необходимо отметить основные свойства этого явления. Гражданство — это не только правовая связь между гражданином и государством. Правовая связь существует и между иностранцами и государством пребывания. Специфика правовой связи гражданина со своей страной заключается в ее устойчивости, которая проявляется во времени и в пространстве <1>. В первом случае речь идет о непрерывности гражданства, во втором — о подчинении гражданина власти своего государства независимо от фактических связей между ними. В отношении собственных граждан государство обладает высшей властью независимо от их местонахождения. Исключения составляют случаи двойного гражданства, предоставления политического убежища и статуса беженца.
———————————
<1> См.: Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. С. 160.
Устойчивость во времени и в пространстве — один из признаков гражданства, характеризующий его как феномен, существующий постоянно и не подвергающийся воздействию внешних факторов. Постоянство не означает, что гражданство нерасторжимо. Международным и внутригосударственным правом закреплено наряду с правом человека на гражданство право на отказ от него. Устойчивость правовой связи — это признак отношений гражданства, не присущий отношениям с участием иностранцев, даже если последние постоянно проживают на территории иностранного государства. Это отличает граждан от иностранцев, которые даже при выезде с территории иностранного государства могут иметь с ним определенные правовые отношения, например, по уплате налога на недвижимое имущество, но теряют при этом саму правовую связь с государством. Не обладая устойчивостью, правовая связь государства и иностранца основана на фактическом отношении между ними. Это положение свойственно и гражданству, но не имеет для него обязательного значения. Речь идет о фактической (действительной) связи между иностранцем и государством, выражающейся в постоянном месте жительства на его территории. Применительно к гражданству этот признак именуется эффективностью гражданства и имеет первостепенное значение как в национальном, так и в международном праве.
Гражданство обладает таким свойством, как непрерывность. Свойству непрерывности сопутствует устойчивость гражданства, которая означает, что содержание гражданства сохраняется с момента его приобретения в соответствии с условиями, установленными законодательством данного государства, пожизненно либо до момента его прекращения. Вместе с тем устойчивость гражданства, а также прав и обязанностей, составляющих его содержание, является формально юридической. Она не предполагает обязательной фактической устойчивости гражданства и образующих его содержание прав и обязанностей. На нее не влияют ни объем прав той или иной категории граждан, ни их обеспеченность, ни фактическое неравенство граждан в том или ином государстве. Устойчивость гражданства выступает основным правовым критерием, отличающим его от правовой связи, существующей между государством и проживающими в нем временно или постоянно иностранцами или лицами без гражданства.
Наряду с правовой устойчивостью гражданство обладает свойством фактической связи лица с государством, так как существование гражданства обусловлено государственной организацией общества и неразрывно связано с государством. Гражданство есть юридическое оформление состава населения государства <1>.
———————————
<1> См.: Витрук Н.В. Указ. раб. С. 26 — 38.
Понятия «гражданство» и «гражданин», будучи неразрывно связанными, имеют разное правовое содержание и не могут отождествляться.
Следует согласиться с мнением Б.В. Щетинина, который полагал, что правовой статус гражданина можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих отношения между гражданином и государством по поводу приобретения, утраты и охраны прав гражданства, предоставления гражданам гарантированных по закону прав и свобод, а также выполнения возложенных на граждан по закону обязанностей <1>.
———————————
<1> См.: Щетинин Б.В. Гражданин и социалистическое государство // Советское государство и право. 1975. N 2. С. 4.
Таким образом, гражданство является важнейшим элементом правового статуса личности и основой взаимоотношений гражданина и государства. С гражданством связаны существенные юридические последствия для человека: объем его прав, свобод и обязанностей и гарантированность государственной защиты этих прав и свобод.
Гражданство — это правовое состояние, которое предполагает наличие взаимных прав и обязанностей как у гражданина по отношению к государству, так и у государства по отношению к гражданину.
Гражданство является комплексным правовым институтом, отношения в котором регулируются нормами различных отраслей права. Основу его составляют нормы конституционного права, регламентирующие гражданство как устойчивую политико-правовую связь физического лица с конкретным государством. Нормы административного права определяют содержание механизма решения вопросов гражданства (приобретения, изменения и утраты гражданства), а также взаимной ответственности сторон — участниц правоотношений гражданства. Этой же цели служат нормы уголовного и гражданского права. Нормы международного права направлены на устранение коллизий, возникающих между национальным законодательством различных, особенно сопредельных, государств. Приоритет международных норм перед правовыми нормами национального законодательства также создает основу для демократического развития института гражданства.
