Функции и полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела

(Абдул-Кадыров Ш. М.)

("Законность", 2012, N 9)

Текст документа

ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА

В СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

Ш. М. АБДУЛ-КАДЫРОВ

Абдул-Кадыров Шарпудди Муайдович, первый заместитель прокурора Чеченской Республики, государственный советник юстиции 3 класса.

Автор статьи обосновывает положение о том, что восстановление полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела будет способствовать реальному осуществлению его функций в уголовном судопроизводстве.

Ключевые слова: прокуратура, уголовное судопроизводство, функции, уголовное дело.

The duties and powers of public prosecutors at the stage of initiation of a criminal case

S. M. Abdul-Kadyrov

The author explains that restoration of powers of public prosecutors at the stage of initiation of a criminal case will facilitate his/her actual performance of duties in criminal proceedings.

Key words: the public prosecutor's office, criminal proceedings, duties, a criminal case.

Как известно, функция в переводе с латинского означает обязанность, круг деятельности, назначение, роль. В связи с этим представляется, что главным предназначением прокурора является обеспечение законности в уголовном процессе.

В частности, в соответствии со ст. 21 УПК РФ прокурор, а также следователь и дознаватель от имени государства осуществляют уголовное преследование по делам публичного и частно-публичного обвинения. В каждом случае обнаружения признаков преступления они обязаны принять предусмотренные УПК меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Несмотря на то что, согласно закону, прокурор в осуществлении уголовного преследования является безусловным лидером, он законодательно поставлен в неравные условия, поскольку исключен из перечня субъектов, полномочных, согласно ст. 144 УПК, рассматривать сообщения о преступлении и принимать решения по существу. Он может только перенаправить заявление должностному лицу, которое далеко не всегда оперативно и квалифицированно принимает меры, предписанные уголовно-процессуальным законом. А волокита, допущенная на этой стадии, ставит под сомнение саму возможность раскрытия преступления. На наш взгляд, дороже всех обходится ошибка, допущенная на начальной стадии уголовного процесса. Упущенное время негативно влияет на фиксирование следов преступления, установление свидетелей, подозреваемого, подлежащего задержанию.

Приведу только два конкретных примера, один из которых получил международный резонанс. В марте прошлого года на территории Чеченской Республики пропал без вести гражданин Республики Беларусь С. Несмотря на все усилия прокуроров, уголовное дело по этому преступлению возбуждено органами СУ СК РФ по ЧР лишь в ноябре 2011 г. (ч. 1 ст. 105 УК), т. е. спустя 7 месяцев после безвестного исчезновения. Другое происшествие: в октябре 2011 г. в г. Грозном гражданке К. возле ее дома на территории Ленинского района неизвестный причинил огнестрельное и колото-резаные ранения в область грудной клетки. При очевидных обстоятельствах уголовное дело о покушении на убийство (ч. 3 ст. 30, ч. 1 ст. 105, ч. 1 ст. 222 УК) возбуждено лишь по истечении 40 суток с момента совершения этого особо тяжкого преступления. Все это время органы предварительного расследования "футболили" друг другу материал. А когда дошло до прокурорского реагирования, время уже было упущено. Еще хуже возбуждаются уголовные дела о преступлениях экономической направленности. С учетом этого представляется необходимым вернуть прокурору полномочия по приему и разрешению сообщений о совершенных преступлениях с принятием мотивированных решений о возбуждении уголовного дела и направлении его для производства предварительного расследования, об отказе в этом или о передаче сообщения по подследственности. Актуальность такой меры состоит еще и в том, что на практике граждане все еще считают прокурора главным должностным лицом, осуществляющим функцию уголовного преследования, что вполне соответствует ч. 1 ст. 37 УПК, и искренне недоумевают, когда он проявляет по заявлению о совершенном преступлении не свойственную ему нерасторопность. Возвращение прокурору этих утраченных полномочий позволило бы ему эффективно решать задачу, определенную ст. 21 УПК. Конечно, прокурор не должен, как дежурная часть полиции, принимать все сообщения о преступлениях, но в случае выявления признаков преступления, в том числе и при обращении граждан в прокуратуру, он должен иметь право возбудить уголовное дело.

Одно из полномочий прокурора в досудебных стадиях производства по уголовному делу - проверка исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК). На это его нацеливает и Приказ Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. N 277 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия". Он обязывает прокуроров мерами реагирования осуществлять своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законов в деятельности этих органов, защиту прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений. На практике возникают вопросы, связанные с вынесением акта прокурорского реагирования по выявленным нарушениям закона, которые зачастую носят массовый характер. Общеизвестно, что в этих случаях представление является традиционным актом прокурорского реагирования. Однако его внесение управление Следственного комитета воспринимает болезненно (со ссылками на то, что оно не предусмотрено УПК). В связи с этим по регулярно выявляемым прокурорами нарушениям закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в территориальных органах управления Следственного комитета РФ по ЧР в порядке исключения направляются информации об их устранении, хотя в другие органы предварительного расследования по аналогичным нарушениям вносятся представления. Между тем направляемые информации не являются актом прокурорского реагирования и не влекут каких-либо негативных последствий в случае их нерассмотрения по существу. В итоге это приводит к тому, что из года в год допускаются однотипные нарушения учетно-регистрационной дисциплины, поскольку причины и условия, способствующие им, не устраняются. Виновные должностные лица к дисциплинарной ответственности привлекаются в единичных случаях.

Так, в 2011 г. органами прокуратуры Чеченской Республики в поднадзорных подразделениях Следственного комитета РФ выявлено и поставлено на учет 71 преступление, что составляет 64,5% от общего числа по Северо-Кавказскому федеральному округу, из них 5 фактов прямого укрывательства. Вместе с тем по 90 направленным в следственное управление информациям о выявленных нарушениях законов к дисциплинарной ответственности привлечен лишь один следователь. В связи с этим должно быть законодательно закреплено право прокурора не только направлять требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия, но и вносить представление и использовать все иные правовые средства, предусмотренные Законом о прокуратуре.

Одним из самых распространенных способов укрытия преступлений продолжает оставаться незаконный отказ в возбуждении уголовного дела по сообщению о преступлении. Поэтому важно, чтобы у прокурора был действенный рычаг, позволяющий предупредить и пресечь такие попытки. Возвращение полномочия по отмене необоснованных постановлений следователя и руководителя следственного органа об этом в какой-то степени избавило прокурора от необходимости "просить" не нарушать уголовный закон. В результате только в 2011 г. прокуроры отменили 520 незаконных постановлений следователей СУ СК РФ по ЧР об отказе в возбуждении уголовного дела, или 30,7% от общего числа решений этой категории. По каждому одиннадцатому отмененному решению в результате дополнительной проверки возбуждены уголовные дела, а всего 77. Укрепило позиции прокурора и отсутствие в УПК норм, позволяющих обжаловать постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Таким образом, названное постановление прокурора подлежит незамедлительному исполнению, что, правда, далеко не всегда реализуется. Не являются для следователя обязательными и изложенные в постановлении прокурора доводы о конкретных обстоятельствах, подлежащих дополнительной проверке. Поэтому без восстановления прав на дачу письменных указаний следователю, обязательных для исполнения по материалу доследственной проверки, и возбуждение уголовного дела в тех случаях, когда признаки преступления очевидны, говорить о возможности прокурора обеспечить оперативную защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, не приходится.

Так, в июле и октябре 2011 г. следователи СУ СК РФ по ЧР в рамках расследуемого уголовного дела установили факты хищения чужого имущества руководителями коммерческих фирм, на счета которых поступали перечисленные отделением пенсионного фонда денежные средства, предназначенные для реализации положений ФЗ от 29 декабря 2006 г. "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей". Между тем уголовные дела по указанным фактам возбуждены лишь 10 января 2012 г. Другой вопиющий пример - в ОВД по Старопромысловскому району Грозного дознаватель Б. с октября 2007 г. 10 раз незаконно отказывала в возбуждении уголовного дела по заявлению о мошенничестве, связанном с завладением путем обмана квартирой потерпевшей. Уголовное дело по этому факту возбуждено СУ при МВД по ЧР лишь 26 апреля 2011 г., т. е. через 3 года. Обвинительный приговор в отношении А. по ч. 2 ст. 159 УК вступил в законную силу. А следственный комитет до настоящего времени не может усмотреть в действиях дознавателя состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК, хотя в постановлении прокуратуры все подробно расписано.

Кроме того, важно, чтобы законодатель установил срок представления прокурору не только копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, но и самого материала. Считаю оправданным его направление в течение 5 суток после получения запроса, что поставит прокурора в равные условия с руководителем следственного органа в части реализации полномочий по отмене незаконного решения. Необходимо также оговорить в законе, что после получения постановления прокурора об отмене состоявшегося решения об отказе руководитель следственного органа безотлагательно назначает дополнительную проверку, поскольку на практике вопрос решается неделями, а то и месяцами.

Следует отметить, что в уголовном процессе неопределенность в реализации надзорных полномочий в значительной степени снижает эффективность их применения на практике. В частности, в п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК закреплено полномочие прокурора в рассматриваемой стадии передавать материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК (за исключением органов одной системы). Казалось бы, законодатель дает прокурору возможность реально оценить ситуацию и обеспечить оптимальные условия для оперативного раскрытия преступления. Можно ли это сделать, если требуемый материал не представляется для ознакомления? А когда он, наконец, поступает, трудно бывает обосновать основания, если даже актуальность для реализации этого полномочия сохранилась. Как правило, такое изъятие производится по состоявшейся договоренности для улучшения статистики и в других целях, не связанных с проблемами раскрытия преступления и осуществления качественного расследования. При этом у обеих сторон есть возможность манипулировать этой неопределенностью. Положение изменится, если прокурор будет наделен правом истребовать материал проверки и давать по нему указания до принятия решения. Названные проблемы возникают и при передаче уголовных дел.

В настоящее время прокурор при обнаружении признаков преступления обязан выносить мотивированное постановление о направлении материалов в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК). С 2011 г. это постановление стало четвертым самостоятельным поводом для возбуждения уголовного дела (п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК). А что изменилось? На наш взгляд, только статус документа и то, что ранее постановление прокурора оформлялось следователем дополнительно рапортом, а теперь законодателем последний избавлен от этой необходимости. Однако сложности со следствием как были, так и остались. В частности, стало нормой возбуждение уголовных дел в 3, 10-дневные сроки и продление срока до 30 суток без достаточных оснований. Радикально повлиять на это прокурор не в состоянии.

Так, в 2011 г. по всем инициативным материалам прокуроров безотлагательно возбуждено лишь одно уголовное дело. Из общей массы дел: возбужденных в течение 3 суток - 29%, до 10 - 45% и до 30 - 25%. По 27 постановлениям прокуратуры республики о совершенных преступлениях с ущербом на общую сумму более 25 млн. руб. следователи возбудили 12 уголовных дел в срок до 3 суток, 7 - до 10 и 8 - до 30. При очевидных обстоятельствах по четырем материалам уголовные дела возбуждены не в отношении конкретных лиц, а по фактам. В итоге судебная перспектива этих дел поставлена под сомнение, упущена возможность для оперативного возмещения государству ущерба, причиненного в результате хищения бюджетных средств. Хуже обстоят дела по другим поводам для доследственных проверок. Из 29326 сообщений о преступлениях 9639 рассмотрены в срок свыше 3 суток (32,8%), а свыше 10 суток - 752 (2,5%). Как следствие, по преступлениям в сфере экономики, уголовные дела по которым возбуждены следователями СУ СК РФ по ЧР, ущерб государству по предъявленным обвинениям составляет 654,5 млн. руб., а возмещено на стадии следствия лишь 99,5 млн. руб., т. е. 15,2%. Действенных рычагов, позволяющих предотвратить эти нарушения, в распоряжении прокурора нет. С учетом этого представляется необходимым предусмотреть в УПК право прокурора безотлагательно возбуждать уголовное дело при очевидных признаках преступления, выявленных в ходе осуществления надзорной деятельности, в том числе по результатам проверок исполнения законов, а также при незаконном отказе в возбуждении уголовного дела.

Одно из ключевых в рассматриваемой стадии - полномочие прокурора на отмену постановления о возбуждении уголовного дела в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для этого (ч. 4 ст. 146 УПК). Но и здесь есть законодательные барьеры, которые значительно ослабляют позиции прокурора.

Так, если постановление о возбуждении уголовного дела направляется прокурору незамедлительно, то материалы дела могут быть представлены в неопределенный срок. При этом срок для отмены логично привязан к поступлению материала. Спрашивается, что мешает представить прокурору все дело, если для определения своей позиции ему всего-то даются 24 часа? Доводы о том, что это будет препятствием для производства следователем (дознавателем) неотложных и других процессуальных действий, на практике не выдерживают никакой критики. Если сторона обвинения одержима идеей оперативности обеспечения уголовного преследования, то не существует никаких объективных препятствий для ее реализации. Кроме того, следует исключить, как порочную, практику отмены постановления о возбуждении уголовного дела, если по нему выполнены следственные и другие процессуальные действия, в том числе ограничивающие конституционные права граждан. Сложившийся порядок не только нарушает права граждан на реабилитацию (ст. ст. 133 - 134 УПК), но и позволяет ответственным должностным лицам манипулировать статистикой.

В каждом случае, когда по делу выполнены следственные и другие процессуальные действия, ограничившие конституционные права граждан, а оснований для его возбуждения не было, оно подлежит прекращению. И здесь возвращение прокурору права на прекращение незаконно возбужденного дела будет служить дополнительной гарантией реализации прав граждан на защиту от незаконного уголовного преследования и повысит личную ответственность должностных лиц, обеспечивающих уголовное преследование. В 2011 г. прокуроры органов прокуратуры республики отменили 21 незаконное постановление о возбуждении уголовных дел (руководители следственных подразделений отменили 2). В подавляющем большинстве случаев по делам были проведены следственные и другие процессуальные действия. Прекращение уголовного дела, по которому проводились следственные и иные процессуальные действия, соответствует и ч. 1 ст. 24 УПК, где указывается, что "уголовное дело не может быть возбуждено, а возбужденное уголовное дело подлежит прекращению".

Восстановление полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела будет способствовать реальному осуществлению его функций в уголовном судопроизводстве.

------------------------------------------------------------------

Название документа