Реализация прокурорско-надзорных полномочий в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства

(Чубенко И. С.) («Законность», 2012, N 10) Текст документа

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКО-НАДЗОРНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ ПОДДЕРЖКИ СУБЪЕКТАМ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

И. С. ЧУБЕНКО

Чубенко Ирина Сергеевна, старший прокурор отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономики и охраны природы прокуратуры Хабаровского края, аспирант ФГОУ ВПО Академия Генеральной прокуратуры РФ.

Статья посвящена институциональному анализу правовых оснований применения полномочий правозащитных структур в сфере оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе рассмотрены принципы деятельности инвестиционных уполномоченных и уполномоченных по защите прав предпринимателей. Приведены примеры из судебной практики.

Ключевые слова: прокуратура, прокурорско-надзорные полномочия, омбудсмен, защита прав предпринимателей.

The prosecution and the supervisory authority in the provision of support to small and medium enterprises I. S. Chubenko

The article is devoted to the analysis of the institutional legal basis of authority in the field of human rights organizations to support small and medium-sized businesses, including those considered by the principles of investment authorized and empowered to protect the rights of entrepreneurs. The examples of judicial practice.

Key words: prosecutors, prosecutors and supervisory powers, the Ombudsman, the protection of entrepreneurs’ rights.

Малый и средний бизнес, будучи одной из наиболее многочисленных, но при этом наименее защищенных категорий субъектов предпринимательской деятельности, в большей степени нуждается в соответствующих гарантиях соблюдения своих прав и экономических свобод.

Поэтому все чаще на государственном уровне поднимается вопрос как совершенствования полномочий, функций и принципов организации уже существующих правозащитных органов, так и создания новых структур. В числе последних мер — поручения Президента России Правительству РФ, направленные на обеспечение: 1) внесения изменений в законодательство РФ в целях: — исключения возможности решения хозяйственного спора посредством уголовного преследования; — уточнения подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по экономическим делам; — обеспечения фактической реализации принципа независимости и объективности при вынесении судебных решений; 2) создания до 1 декабря 2012 г. института уполномоченного по защите прав предпринимателей, осуществляющего свою деятельность на федеральном и региональном уровне (подп. «г» п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»). Функциональный сравнительный анализ полномочий прокуратуры с полномочиями других правозащитных органов и структур выявил специфические особенности, присущие российской прокуратуре в силу ее особого государственного статуса, на который указывают теоретики прокурорского надзора, и позволяющие рассматривать ее в качестве одного из основных органов государственной власти, стоящего на страже законности <1>. ——————————— <1> См.: Бровин Г. И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., 1973; Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1991; Мурашин Т. А. Органы прокуратуры в механизме советского государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1972; Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007.

Так, вполне обоснованно утверждение, согласно которому «для прокурора нет других интересов, кроме обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения» <2>. В этом случае характер реализации полномочий органов прокуратуры предопределен главным ее предназначением, состоящим в осуществлении от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. ——————————— <2> Кобзарев Ф. М. Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2006.

Прокурор вступает в прокурорско-надзорные отношения во всех случаях нарушения действующего законодательства, о которых ему становится известно, что концептуальным образом отличает его полномочия, например, от полномочий судебных органов, восстанавливающих законность только в рамках рассмотрения конкретного судебного дела и не имеющих права выходить за границы предмета его рассмотрения <3>, в связи с чем иногда возникают ситуации, при которых законность восстановлена лишь формально, а основное нарушение действующего законодательства не устранено. ——————————— <3> Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме только при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта, решения административного органа (ч. 5 ст. 194 и ч. 7 ст. 210 АПК соответственно).

Например, в ходе судебного разбирательства по заявлению ООО «Ягуар-2» на неправомерный отказ управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Нижегородской области (далее — управление) в регистрации перехода права собственности на объект недвижимого имущества, приобретенного в рамках Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон N 159-ФЗ), арбитражным судом сделан вывод исходя из фактических обстоятельств дела о том, что управление, осуществляя государственную регистрацию перехода права собственности имущества к ООО «Ягуар-2», вышло за пределы делегированных ему ст. ст. 13 и 17 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» полномочий, потребовав представления дополнительных документов, подтверждающих соблюдение условий возникновения у общества преимущественного права на приобретение в собственность спорного помещения <4>. В качестве способа восстановления нарушенного права суд возложил на управление обязанность по регистрации договора купли-продажи в 10-дневный срок. ——————————— <4> Постановление Президиума ВАС РФ от 25 июля 2011 г. N 1018/11 по делу N А43-3374/2010-10-67 «Заявление о признании незаконным решения государственного органа об отказе в государственной регистрации перехода права собственности на объект недвижимости правомерно удовлетворено, так как в силу статей 13 и 17 Закона о регистрации объектом правовой экспертизы регистратора является только договор купли-продажи, истребование у заявителя дополнительных документов не допускается».

Вместе с тем управление в судебное заседание представило доказательства отсутствия государственной регистрации договора аренды спорного недвижимого имущества, заключенного комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации города Дзержинска Нижегородской области с ООО «Ягуар-2» на срок более 1 года, что, в свою очередь, свидетельствует об отсутствии у последнего преимущественного права на приобретение недвижимого имущества в порядке, предусмотренном Законом N 159-ФЗ. Аналогичная позиция в отношении отсутствия регистрации договора аренды изложена в п. 4 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 ноября 2009 г. N 134 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — информационное письмо Президиума ВАС РФ от 5 ноября 2009 г. N 134). Однако в рамках судебного разбирательства, предметом которого является оценка правомерности действий регистратора, характер полномочий судебных органов не позволяет дать правовую оценку факту наличия преимущественного права у ООО «Ягуар-2» на льготный порядок приобретения объекта недвижимого имущества, поскольку этот вопрос не входит в предмет рассмотрения дела. Одновременно суд не наделен правом или обязанностью направления соответствующих материалов, сведений, например, в правоохранительные органы для принятия соответствующего решения. Восстановление законности в этом случае возможно путем направления в арбитражный суд заявления о признании сделки ничтожной и применении последствий недействительности ничтожной сделки. В п. 11 информационного письма Президиума ВАС РФ от 5 ноября 2009 г. N 134 в числе лиц, заинтересованных в предъявлении таких требований, указаны субъект Федерации и муниципальное образование, в собственности которых находится недвижимое имущество, государственное или муниципальное унитарное предприятие, которое осуществило его отчуждение с нарушением требований закона, а также прокурор. Вполне вероятно, что из перечисленных лиц, в чью компетенцию входит проверка наличия предусмотренных законодательством оснований для возникновения преимущественного права покупки государственного или муниципального имущества на льготных основаниях, только прокуратура будет отстаивать интересы государства в случаях откровенных махинаций в сфере имущественной поддержки малого и среднего бизнеса. Другой вопрос заключается в том, чтобы в органы прокуратуры своевременно попадала информация о нарушениях подобного рода. Приоритет защиты законности возникает и в том случае, когда, например, предприниматель, подавший прокурору жалобу о нарушениях его прав органом власти, через некоторое время обращается с заявлением об отсутствии претензий в связи с урегулированием «конфликта» мирным путем, что иногда встречается в прокурорской надзорной практике. В этой ситуации при установлении прокурором фактических нарушений со стороны органа власти такое заявление не может рассматриваться в качестве повода к прекращению проверки или непринятию соответствующих мер прокурорского реагирования (п. 1.7 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2007 г. N 200), поскольку прокурор, осуществляя свои полномочия, не является адвокатом конкретного лица, а обязан в первую очередь стоять на страже законности, обеспечивая предупредительный надзор таким образом, чтобы не допустить подобных нарушений в будущем в отношении уже других лиц. Часть механизма предупредительного надзора — привлечение виновных лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности, тем более что этого прямо требует п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, а также аналогичные положения отраслевых приказов Генерального прокурора РФ (например, п. 1.6 Приказа от 27 марта 2009 г. N 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). Другая правозащитная структура в сфере бизнеса — инвестиционные уполномоченные в федеральных округах — ориентирована на защиту прав предпринимателей-инвесторов в рамках механизма медиации, предполагающего содействие, посредничество в устранении административных барьеров с использованием имиджевого статуса омбудсмена, его политического влияния на деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления и исключающего принятие мер в случае отсутствия соответствующего обращения инвестора. Эта особенность деятельности инвестиционных уполномоченных, отличающая их от «альтернативных прокуроров по инвестиционным вопросам», отмечена на очередной встрече в рамках реализации мер по улучшению инвестиционного климата <5>. ——————————— <5> В федеральных округах появились инвестиционные уполномоченные. URL: http://sochi24.ru/politika/v-federalnyh-okrugah-poyavilis-investicionnye-upolnomochennye.201183.36228.html.

Однако, как показывает практика, медиативных полномочий явно не достаточно для решения серьезных проблем, в том числе связанных с нарушением антимонопольного законодательства при рассмотрении инвестиционных проектов. В таком случае инвесторы обоснованно вынуждены прибегать к помощи прокуратуры, обладающей реальными полномочиями по устранению нарушений закона, или Федеральной антимонопольной службы, полномочия которой в настоящее время предполагается в полном объеме задействовать при проверке правомерности отказов в реализации на местах инвестиционных проектов <6>. ——————————— <6> Омбудсмены открыли прием. Инвестиционные уполномоченные в федеральных округах приступили к работе. URL: http://www. rg. ru/2011/08/16/ombudsmeny. html.

Региональный опыт создания уполномоченных по защите прав предпринимателей в Ульяновской области и Республике Башкортостан свидетельствует о построении их деятельности по аналогичному принципу, нацеленному на «поиск компромисса» между бизнесом и чиновниками. Законодательный механизм рассмотрения поступающих к ним жалоб и обращений предполагает не самостоятельное принятие процессуальных решений, а направление в нарушившие права предпринимателей органы рекомендаций, ходатайств относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и законных интересов либо направление соответствующих материалов в иные уполномоченные органы, включая правоохранительные <7>. ——————————— <7> Закон Ульяновской области от 6 октября 2011 г. N 166-ЗО «Об Уполномоченном по правам предпринимателей в Ульяновской области. URL: http://law. ulgov. ru/news/6075.html.

В случае если правовой статус образованных в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» уполномоченных по защите прав предпринимателей не будет дополнен реальными процессуальными правами по устранению нарушений закона (например, как предполагается, правом приостановления мер регулирующего воздействия на 45 дней и их отмены) <8>, то эффективность функционирования нового правового института во многом будет зависеть от уровня взаимодействия с органами прокуратуры, как это имеет место во взаимодействии с теми же Уполномоченным по правам человека и Уполномоченным по правам ребенка. ——————————— <8> Инвестпрокурор. URL: http://www. gazeta. ru/business/2012/04/10/4341521.shtml.

Оказание поддержки малому и среднему бизнесу является в настоящее время важной стратегической государственной задачей, в связи с чем только в 2011 г. на эти цели из средств федерального бюджета выделено более 4,5 млрд. руб. (для сравнения в 2010 г. — более 2,5 млрд. руб.), при коэффициенте софинансирования с бюджетами субъектов Федерации от 50% до 80%. Основу имущественной поддержки малых и средних предпринимателей составляют объекты недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Перечисленное делает крайне актуальным соблюдение режима законности в указанной сфере, охрану государственного и публичного интереса. Рассмотренные основания вступления прокурора в прокурорско-надзорные отношения как раз позволяют одновременно обеспечить защиту прав малых и средних предприятий и соблюдение режима законности расходования бюджетных средств, распоряжения государственным и муниципальным имуществом, что решает обозначенную задачу и в целом повышает правовые гарантии реализации государственной политики в сфере поддержки малого и среднего бизнеса.

Пристатейный библиографический список

1. Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007. 2. Бровин Г. И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., 1973. 3. Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1991. 4. Кобзарев Ф. М. Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2006. 5. Мурашин Т. А. Органы прокуратуры в механизме советского государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1972.

——————————————————————

Название документа