Международные договоры и иерархия источников внутригосударственного права

(Осминин Б. И.) ("Журнал российского права", 2012, N 11) Текст документа

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ И ИЕРАРХИЯ ИСТОЧНИКОВ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА

Б. И. ОСМИНИН

Осминин Борис Иванович, ведущий научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Статья посвящена положению международных договоров в национальной правовой системе. В Нидерландах непосредственно применимые договоры могут иметь приоритет перед Конституцией. В Австрии международным договорам может придаваться конституционный статус. Некоторые государства придают договорам о правах человека статус, равный конституционным нормам. В большинстве стран определенные категории международных договоров обладают приоритетом перед ординарным законодательством, но всегда уступают конституционным нормам. В государствах, относящихся к третьей группе, договоры, инкорпорированные законом, обычно имеют статус ординарного закона, и их действие может быть подчинено принципу "последующий закон отменяет предыдущий". Согласно Конституции ЮАР международные договоры должны соответствовать Конституции и актам парламента.

Ключевые слова: иерархическая система источников внутригосударственного права, приоритет договоров перед всеми законами, приоритет договоров перед всеми предшествующими законами, приоритет всех законов перед договорами, правило о преимуществе более позднего по времени принятия акта.

International treaties and hierarchy of sources of domestic law B. I. Osminin

The article is devoted to the place of international treaties in the domestic legal system. In the Netherlands directly applicable treaties may take precedence over the Constitution. In Austria international treaties may be given the status of constitutional law. A few states separate out human rights treaties for constitutional status. In most of the countries certain kinds of international treaties enjoy a higher position than ordinary law, but are always subject to constitutional provisions. In the third category of states treaties incorporated by statute will generally have the same rank as ordinary legislation and may be subject to the principle lex posterior derogat lex priori. South Africa's Constitution subordinates international treaties to both the Constitution and acts of parliament.

Key words: hierarchical scheme of domestic law's sources, priority of treaties over all laws, priority of treaties over all prior laws, priority of all laws over the treaties, the "later-in-time" rule.

В практике государств часто возникает вопрос о том, обладает ли международный договор большей юридической силой, чем внутригосударственный правовой акт, т. е. должен ли применяться международный договор, устанавливающий иные правила, чем внутригосударственное право. В целом общепризнано, что необходимо добросовестное выполнение государствами своих международных договорных обязательств и без соблюдения принципа pacta sunt servanda поддержание нормальных отношений между государствами невозможно. Теоретически здесь все предельно ясно: международные договоры должны соблюдаться, а участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Однако на практике при возникновении коллизии между международным договором и внутригосударственным правовым актом возникают сложности с реализацией принципа pacta sunt servanda, так как далеко не все государства готовы пожертвовать национальным правом ради соблюдения международных договоренностей. Действительно, если международный договор и внутригосударственный правовой акт противоречат друг другу, а решение о согласии на обязательность для государства договора принято на более низком уровне, чем решение о принятии внутригосударственного правового акта, либо соответствующие решения приняты на одном и том же уровне, но внутригосударственный правовой акт принят позднее, чем вступил в силу для государства договор, то вопрос о том, какой из актов - международный или внутригосударственный - обладает большей юридической силой и должен быть применен, для правоприменительных органов является далеко не праздным. Особенно сложно принять решение в пользу применения международного договора в том случае, если международный договор устанавливает иные правила, чем конституция государства. Иерархическая система источников внутригосударственного права располагает их в зависимости от юридической силы акта в соответствии с установленным конституцией распределением компетенции между органами государственной власти. Положение, которое занимают в этой иерархии международные договоры, обычно зависит от уровня принятия решения о согласии на их обязательность, т. е. статус международного договора либо соответствует статусу акта, посредством которого он инкорпорируется во внутригосударственное право, либо международному договору придается приоритет в применении перед актами, равными по юридической силе с актом, посредством которого договор инкорпорирован во внутригосударственное право, и всеми нижестоящими актами. С точки зрения места, занимаемого международными договорами в иерархической системе источников внутригосударственного права в зависимости от их юридической силы (без учета принципа верховенства права Европейского союза, прежде всего учредительных договоров), можно выделить четыре группы государств: 1) государства, в которых международные договоры превалируют над внутригосударственным правом в целом, включая конституцию, или приравнены к конституционным нормам или законам; 2) государства, в которых международные договоры обладают приоритетом в применении перед всем текущим законодательством независимо от времени издания последнего (до или после вступления международного договора в силу для государства); 3) государства, в которых международные договоры превалируют только в отношении предшествующих законов; 4) государства, в которых все законы (независимо от времени вступления международного договора в силу) имеют приоритет перед всеми международными договорами независимо от факта их одобрения парламентом <1>. -------------------------------- <1> См.: Hollis D. A Comparative Approach to Treaty Law and Practice // National Treaty Law & Practice / D. Hollis, M. R. Blakeslee, J. B. Ederington, eds. The American Society of International Law. Martinus Nijhoff. 2005. P. 47 - 48. International Law and Domestic Legal Systems: Incorporation, Transformation and Persuasion / Ed. by D. Shelton. N. Y., 2011. P. 5 - 6.

Такая классификация касается главным образом договоров, заключенных с санкции парламента. Международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для государства приняты органами исполнительной власти в форме соответствующих административных актов и без участия парламента, занимают в иерархической системе источников внутригосударственного права положение более низкое, чем закон. Следует отметить, что в конституциях некоторых государств вопрос о месте международных договоров в иерархии источников внутригосударственного права остается открытым. Так, в ст. 98 Конституции Японии установлено, что Конституция является верховным законом страны и любые государственные акты, противоречащие ее положениям, не имеют юридической силы. Однако в этой же статье предусмотрено, что "заключенные Японией договоры... должны добросовестно соблюдаться". Большинство исследователей сходятся во мнении, что договоры, одобренные парламентом, во внутригосударственной правовой системе Японии обладают силой закона. В первую группу входят государства, в которых положения международного договора, одобренного парламентом квалифицированным большинством голосов, требуемым для внесения изменений в конституцию, могут превалировать не только над законами, но даже над конституцией (Нидерланды), или таким положениям может придаваться статус конституционных норм или законов (Австрия, Аргентина, Бразилия, Мексика). Согласно ст. 94 Конституции Нидерландов действующие нормы законов не применяются, если они противоречат положениям международных договоров, обязательных для всех лиц, т. е. на которые субъекты национального права могут непосредственно опираться, в том числе при защите своих прав в суде. Следовательно, такие международные договоры обладают приоритетом как в отношении предшествующих, так и в отношении последующих законов. При этом в соответствии со ст. 91 Конституции Нидерландов "любое положение международного договора, вступающее в противоречие с Конституцией, подлежит одобрению большинством не менее чем в две трети голосов депутатов Генеральных штатов" (такое большинство требуется и для внесения изменений в Конституцию). Таким образом, "договоры, инкорпорированные во внутреннее право королевства, превалируют над внутренним правом (включая Конституцию), если они по своему содержанию могут быть обязательными для всех лиц" <2>. В качестве одного из недавних примеров одобрения парламентом международного договора двумя третями голосов можно привести Римский статут Международного уголовного суда. В его ст. 27 предусматривается, что должностное положение главы государства или правительства, члена правительства или парламента, избранного представителя или должностного лица правительства не освобождает лицо от уголовной ответственности согласно Статуту. Это положение рассматривалось в качестве нормы, которая может вступить в противоречие со ст. 42 Конституции Нидерландов, по которой "министры, а не Король несут ответственность за деятельность правительства" <3>. -------------------------------- <2> Expression of Consent by States to Be Bound by a Treaty. Analytical Report and Country Reports. Part II: Country Reports. Netherlands. Committee of Legal Advisers on Public International Law (CAHDI). Council of Europe. CAHDI (2001). 3. Strasbourg, 23 January 2001. P. 173. <3> Nollkaemper A. The Netherlands // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study / Ed. by D. Sloss. Cambridge University Press, 2009. P. 329.

В Австрии международным договорам, прошедшим процедуру парламентского одобрения, может придаваться статус конституционного или ординарного закона, остальные договоры имеют статус административных актов. Если международный договор изменяет или дополняет конституционное право, то решение Национального совета о его одобрении принимается большинством в две трети голосов, а такой договор или такое договорное положение обозначаются "как изменяющие Конституцию" (ст. 50 Конституции Австрии) <4>. -------------------------------- <4> См.: Adamovich L. Implementing International Legal Obligations: Dilemmas for National Constitutional Law // URL: http://www. concourt. am/hr/ccl/vestnic/2.12-2001/adamovich_eng. htm. P. 3 - 4.

Конституция, законы, принятые парламентом в целях реализации ее положений, а также международные договоры являются верховным правом Аргентинской Республики (ст. 31 Конституции). Они имеют приоритет перед законодательством провинций. Международные договоры, одобренные парламентом, обладают юридическим верховенством по отношению к законам, а перечисленные в Конституции международные договоры о правах человека "по своему статусу имеют юридическую силу, равную конституционным нормам" (п. 22 ст. 75 Конституции Аргентины). Положения таких международных договоров не отменяют соответствующие статьи Конституции, а рассматриваются как дополнение к установленным в ней правам и гарантиям. Такие договоры могут быть прекращены только с предварительного разрешения парламента, поддержанного двумя третями от общего числа членов каждой палаты. В Бразилии согласно внесенной в 2004 г. поправке к ст. 5 Конституции международные договоры о правах человека, которые были одобрены в каждой палате Конгресса в два тура тремя пятыми голосов его членов, эквивалентны поправкам к Конституции. В Мексике в соответствии с принятой в 2011 г. поправкой к ст. 1 Конституции международным договорам о правах человека придается статус, равный конституционным нормам. Что касается других международных договоров, то ст. 133 Конституции Мексики устанавливает, что Конституция, законы Национального конгресса, изданные на ее основе, и все договоры, соответствующие ей и заключенные Президентом Республики с одобрения Сената, составляют верховное право всей Федерации. Судьи в каждом штате обязаны применять Конституцию, указанные законы и договоры даже в случае их противоречия положениям, содержащимся в законодательстве штатов. Толкование ст. 133 Конституции Мексики породило дискуссию относительно места, занимаемого международными договорами в иерархической системе источников внутригосударственного права. По оценке Верховного суда Мексики, международные договоры обладают приоритетом перед федеральными законами и законами штатов, но уступают Конституции <5>. -------------------------------- <5> См.: International Anti-Corruption Conventions. Transparencia Mexicana, 2010. P. 1 // URL: http://www. anticorrupcion. org. mx/en/preguntas. html.

Ко второй группе относятся государства, в которых международные договоры обладают приоритетом в применении перед всем текущим законодательством независимо от того, издано оно до или после вступления международного договора в силу для государства. Согласно ст. 55 Конституции Франции международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или утвержденные, с момента их опубликования имеют силу, превышающую силу законов, при условии применения такого договора или соглашения другой стороной. Приоритетом по отношению к законам обладают только те международные договоры и соглашения, согласие на обязательность которых для Франции дано с разрешения парламента, оформленного законом (должным образом ратифицированные или утвержденные). Заключение международного договора или соглашения, содержащего положения, противоречащие Конституции, возможно только после ее пересмотра (ст. 54). В соответствии со ст. 91 Конституции Польши ратифицированный международный договор после вступления его в силу для Польши и официального опубликования образует часть правопорядка страны и применяется непосредственно, если его применение не поставлено в зависимость от издания закона. Договоры, ратифицированные Президентом с предварительного согласия парламента, выраженного в законе, имеют приоритет перед законом, если этот закон нельзя согласовать с договором, но не перед Конституцией, которая в соответствии со ст. 8 является верховным правом Польши. Определяя статус международных договоров в иерархической системе источников внутригосударственного права, Конституция Польши помещает договоры, ратифицированные на основании закона, на более высокий уровень, чем тот, на котором находится санкционирующий акт. В то же время договоры, ратификация которых осуществлена без законодательной санкции, не обладают приоритетом перед законами <6>. -------------------------------- <6> См.: Garlicki L., Masternak-Kubiak M., Wojtowicz K. Poland // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study. P. 379 - 380.

Конституция РФ и Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" определяют, что "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Тем самым устанавливается приоритет в применении норм международных договоров Российской Федерации в отношении любых противоречащих им правовых актов, кроме Конституции, которая согласно ее ч. 1 ст. 15 имеет высшую юридическую силу и которой не должны противоречить законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации. Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, принятие решения о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно лишь в особом порядке: в форме закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений (ст. 22 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"). Определив положение международных договоров Российской Федерации в иерархической системе источников внутригосударственного права, Конституция РФ не уточняет, какие именно международные договоры обладают приоритетом в применении по отношению к закону: все международные договоры независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность, или только те, решения о согласии на обязательность которых приняты в форме закона. В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти или уполномоченными организациями только в пределах своей компетенции. Это означает, что на стадии принятия международных договорных обязательств при определении уровня, на котором необходимо принять решение о согласии на обязательность для государства того или иного международного договора, исходят из иерархической системы источников внутригосударственного права. Она предполагает, что вступивший в силу для государства международный договор может устанавливать иные правила только в отношении тех актов, которые равны или уступают по юридической силе акту, посредством которого принято решение о согласии на обязательность договора, и не должен противоречить актам, занимающим более высокое положение на иерархической "лестнице". Из этого следует, что уровень, на котором принимается решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора, статус акта, посредством которого он инкорпорируется во внутригосударственное право, предопределяет и место в иерархической системе источников внутригосударственного права, которое отводится данному договору при принятии международных договорных обязательств. Если международным договором устанавливаются иные правила, чем предусмотренные федеральным законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), то решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации принимается только на уровне федерального закона. Если же в процессе реализации международных договорных обязательств обнаружится, что международный договор не соответствует внутригосударственному правовому акту более высокой юридической силы, т. е. возникает коллизия между правилами международного договора и правилами внутригосударственного правового акта, то это означает, что либо неправильно определен уровень принятия решения о согласии на обязательность договора, либо последующим внутригосударственным правовым актом, занимающим более высокое положение в иерархии по отношению к акту, посредством которого такое решение было принято, установлены иные правила, нежели предусмотренные договором. Важно подчеркнуть, что в случае возникновения коллизии между международным договором и внутригосударственным правом в процессе реализации международных договорных обязательств независимо от причин, по которым такая коллизия возникла, аргумент в пользу того, что приоритетом в применении по отношению к федеральным законам обладают не все международные договоры Российской Федерации, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, а только те из них, решения о согласии на обязательность которых приняты в форме федерального закона, не может быть использован. Такой аргумент противоречил бы закрепленному в ст. 26 и 27 Венской конвенции о праве международных договоров принципу pacta sunt servanda. Иерархическая система источников внутригосударственного права не может служить в качестве основы для разрешения коллизий между нормами внутригосударственного права и нормами международных договоров. "Если же согласиться с тем, что приоритет существует только внутри категорий договоров и внутренних актов определенного уровня и не относится к договорам и актам разных уровней, - отмечает С. М. Пунжин, - то мы приходим к выводу, что государство может сослаться на положения закона как на основание для несоблюдения межправительственного соглашения. Подобная ситуация будет вопиющим нарушением основополагающего для всей системы международного права правила pacta sunt servanda" <7>. -------------------------------- <7> Пунжин С. М. Правовая система России и международное право // Правоведение. 2010. N 2. С. 255.

Следует проводить различие между положением, которое занимают в иерархической системе источников внутригосударственного права международные договоры на стадии принятия международных договорных обязательств, и особым положением, которое отведено в национальной правовой системе вступившим в силу для государства международным договорам в процессе реализации международных договорных обязательств <8>. -------------------------------- <8> См.: Осминин Б. И. Заключение и имплементация международных договоров и внутригосударственное право. М., 2010. С. 236 - 237.

Стремление использовать иерархическую систему источников внутригосударственного права в качестве основы для разрешения коллизий между нормами внутригосударственного права и нормами международных договоров было отражено в позиции Верховного Суда РФ по данному вопросу <9>. Из нее следует, что приоритетом в применении в отношении федеральных законов обладают только те международные договоры, решения о согласии на обязательность которых были приняты в форме федерального закона, в то время как международный договор, решение о согласии на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеет приоритет в применении лишь в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор. В результате суды общей юрисдикции ориентированы на то, чтобы в случае коллизии между национальным законодательством и международными договорными обязательствами решения ими принимались в соответствии с правилами акта, занимающего более высокое положение в иерархической системе источников внутригосударственного права, независимо от того, является ли этот акт внутригосударственным правовым актом или международным договором. -------------------------------- <9> См.: Постановление Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".

Такой подход не согласуется с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей приоритетное применение правил международного договора независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации, какое место отводится договору в иерархической системе источников внутригосударственного права и как договор соотносится по юридической силе с противоречащим ему актом внутригосударственного права. По мнению У. Батлера, ограничение приоритетного действия международных договоров только теми договорами, которые ратифицированы на основании федерального закона, не соответствует Конституции РФ и принижает роль тех договоров, решения о согласии на обязательность которых приняты Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти <10>. -------------------------------- <10> См.: Butler W. Russian Federation // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study. P. 428 - 429.

В третью группу включаются государства (Германия, Великобритания, США), в которых международные договоры превалируют только в отношении предшествующих законов. Международные договоры, участником которых становится Германия, приобретают статус акта, которым они вводятся во внутригосударственное право, т. е. федерального закона, постановления или иного административного акта <11>. Поэтому международный договор, инкорпорированный федеральным законом, обладает преимуществом только в отношении актов исполнительной власти и права земель, а в случае коллизии с более поздним федеральным законом его действие во внутригосударственной сфере может быть подчинено принципу "последующий закон отменяет предыдущий". Суды интерпретируют внутригосударственное законодательство в соответствии с преобладающими канонами толкования для того, чтобы избежать, насколько это возможно, нарушения международных договорных обязательств. Коллизии международных договоров и внутригосударственного законодательства случаются достаточно редко <12>. -------------------------------- <11> См.: Expression of Consent by States to Be Bound by a Treaty. Part II: Country Reports. Germany. P. 139. <12> См.: Paulus A. Germany // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study. P. 209 - 210.

Возможность издания законодательным органом закона, противоречащего положениям международного договора, в результате чего Германия как сторона договора нарушила бы нормы международного права, исследователь из ФРГ Д. Раушнинг рассматривает лишь как чисто теоретическую. "Но на практике, - пишет он, - подобные проблемы не возникают. Конфликт между договором и новым законодательным актом может быть решен признанием договора в качестве lex specialis. Другая возможность разрешения конфликта - толкование нового закона таким образом, чтобы он не вступал в противоречие с международным договором" <13>. -------------------------------- <13> Раушнинг Д. Применение норм международного публичного права в рамках национальной правовой системы // Российский ежегодник международного права 1998 - 1999. СПб., 1999. С. 281.

В своем решении от 14 октября 2004 г. Федеральный конституционный суд Германии отметил, что в правовой системе ФРГ Конвенция о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней имеют статус федерального закона, так как они были инкорпорированы в нее посредством федеральных законов. Следовательно, Конвенция и Протоколы к ней не имеют статуса конституционного права и не обладают приоритетом перед ординарными законами. Гарантии, предоставляемые Конвенцией и Протоколами к ней, в силу своего статуса в иерархии правовых норм не являются непосредственно применимыми конституционными стандартами. Цель Основного Закона - интеграция Германии в международное сообщество, но без отказа от суверенитета, закрепленного в германской Конституции. Такой подход, отмечает М. Хартвиг, предопределил решение конфликта между международным и внутригосударственным правом высшего порядка, которое устанавливает основные принципы национальной правовой системы <14>. В результате суд сделал следующий вывод: не будет противоречия с целью приверженности международному праву, если законодательный орган в виде исключения не будет соблюдать международные договорные нормы при условии, что это является единственным способом, позволяющим предотвратить нарушение фундаментальных принципов Конституции <15>. Таким образом, можно отметить стремление обосновать верховенство Основного Закона ФРГ в отношении действующих международных договоров. -------------------------------- <14> См.: Hartwig M. Much Ado About Human Rights: The Federal Constitutional Court Confronts the European Court of Human Rights // German Law Journal. 2005. Vol. 6. P. 875. <15> Decision of the Federal Constitutional Court 2 BvR 1481/04 of October 14, 2004 (English translation).

Хотя в государствах, реализующих международные договорные обязательства посредством материальной инкорпорации (Великобритания, Австралия, Канада), возможность прямой коллизии национального законодательства и международных договоров исключается, так как сам по себе международный договор не признается частью внутреннего права, не имеет в нем силы, если будет принят закон, воспроизводящий в той или иной форме содержание договора и придающий тем самым его положениям действие во внутреннем праве, то этот имплементационный закон имеет такой же статус, как и другие законы, обладая приоритетом перед противоречащим ему предшествующим законодательством. Однако последующее законодательство имеет приоритет перед предшествующим. Следовательно, закон, принятый для имплементации договора, может быть подвергнут изменению или отмене последующим законом, принятым парламентом. Поэтому последующее национальное законодательство может косвенно, через акты внутригосударственного права, посредством которых инкорпорируются международные договоры, оказать воздействие на реализацию международных договорных обязательств по принципу "последующий закон отменяет предыдущий". Подход Великобритании к правилу о преимуществе более позднего по времени принятия акта (the later-in-time rule) характеризуется тем, что положения договора, инкорпорированные во внутригосударственное право, получают статус только закона и могут быть изменены или отменены последующим законодательством <16>. Нормы последующего акта парламента имеют преимущественную силу перед положениями предшествующего международного договора при наличии расхождений между ними. -------------------------------- <16> См.: Aust A. United Kingdom // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study. P. 478.

Для британских судов статутное право является абсолютно обязательным, даже если оно находится в противоречии с международными договорными обязательствами. Принцип дуализма, характерный для Великобритании, Австралии и Канады, накладывает ограничение на роль судов при разрешении возникающих коллизий: если законодатель принимает статут, который противоречит договорным обязательствам государства, то суды применяют этот статут. Однако согласно установившемуся правилу статутного толкования последующий закон должен интерпретироваться таким образом, чтобы обеспечить, насколько это возможно, его совместимость, а не противоречие с международными договорными обязательствами. В США иерархическая система источников внутригосударственного права сложилась давно. Практика, подтвержденная неоднократными решениями Верховного суда США, свидетельствует о том, что Конституция обладает верховенством в отношении заключенных США договоров, а ее нормы имеют преимущественную силу в отношении положений международного договора. Верховный суд США в своих решениях определил, что в качестве внутригосударственного права договоры подчиняются Конституции США. Как указано в Кодификации права внешних сношений Соединенных Штатов, "норме международного права или положению международного соглашения Соединенных Штатов, если они несовместимы с Конституцией Соединенных Штатов, действие как праву Соединенных Штатов не придается" <17>. -------------------------------- <17> Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States. Vol. 1. § 115 (3). The American Law Institute. 1987. P. 63.

Верховный суд США в своих решениях в отношении законов установил, что договоры и федеральные статуты имеют равный статус в правовой системе Соединенных Штатов, т. е. международные договоры в качестве источника внутригосударственного права США обладают равной с федер альными статутами юридической силой. В иерархической системе источников права федеральные статуты и международные договоры находятся на одной ступени, занимая место непосредственно после федеральной Конституции. Конституция не предоставляет преимущества ни одному из них. При таком подходе все, что могут сделать суды, это придавать действие последнему по времени выражению суверенной воли. Поэтому "договор может заменять предшествующий акт Конгресса", а "акт Конгресса может заменять предшествующий договор". При возникновении коллизии между двумя правовыми актами, относящимися к различным источникам права одного и того же уровня, преимущество имеет последний по времени принятия правовой акт. В случае конфликта между договором и законом суды руководствуются нормой последнего по времени принятия акта (the later-in-time rule) независимо от того, содержится ли она в законе или договоре. Итак, в том, что касается внутригосударственного действия, акт Конгресса заменяет собой положение предшествующего международного соглашения (если цель этого акта заменить такое положение ясно выражена или если они не могут быть взаимно согласованы), а положение договора США (который становится действующим в качестве права США) заменяет противоречащее положение предшествующего правового акта (или договора США) <18>. -------------------------------- <18> См.: Restatement (Third) of Foreign Relations Law of the United States. Vol. 1. § 115 (1a), (2). P. 63.

Для тех случаев, когда обнаруживается несоответствие между договорами и иными международными соглашениями Соединенных Штатов, с одной стороны, и внутригосударственным правом США - с другой, выработан ряд правил, позволяющих определить приоритет в применении норм того или иного акта. Суть этих правил сводится к следующему <19>. -------------------------------- <19> См.: Restatement (Third) of Foreign Relations Law of the United States. Vol. 1. § 115. Comment "c". P. 67; Paust J. International Law as Law of the United States: Trends and Prospects // Chinese Journal of International Law. 2002. P. 637, 640 - 641; Garcia M. International Law and Agreements: Their Effect upon U. S. Law // Congressional Research Service. 2010. P. 7 - 8.

Самоисполнимый договор превосходит по юридической силе право штатов, равен федеральному статуту, но уступает Конституции США. Самоисполнимый договор заменяет противоречащий предшествующий федеральный статут. Самоисполнимые исполнительные соглашения пользуются, как принято считать, приоритетом в отношении противоречащего права штатов, но уступают Конституции США. Место исполнительных соглашений в иерархии норм федерального права зависит от их вида. Конгрессистско-исполнительные соглашения и исполнительные соглашения в соответствии с договорами равны федеральным статутам и заменяют противоречащий предшествующий федеральный статут. Президентскому исполнительному соглашению, направленному на регулирование вопросов, отнесенных Конституцией США к полномочиям Конгресса, не будет придано действие в праве США, если имеется противоречащий статут. В то же время президентские исполнительные соглашения, заключенные в рамках определенных Конституцией США исключительных полномочий Президента (дипломатические полномочия и функции качестве главнокомандующего Вооруженными Силами) и не нуждающиеся в одобрении Конгресса, не должны подлежать отмене Конгрессом <20>. -------------------------------- <20> См.: Осминин Б. И. Реализация международных договорных обязательств в национальной правовой системе США // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. N 5. С. 70 - 71.

Четвертая группа состоит из государств, в которых все законы (независимо от времени вступления международного договора в силу) имеют приоритет перед всеми международными договорами независимо от того, одобрен ли договор парламентом или нет. Так, в ЮАР международное соглашение становится частью национального права, только если оно инкорпорировано в национальное право посредством законодательства. При этом соглашение, инкорпорированное в национальное право, приобретает соответствующий статус: договор, введенный актом парламента, имеет статус акта парламента, а договор, введенный подзаконным актом, рассматривается как подзаконный акт. Вступивший для ЮАР в силу в международном отношении, но не инкорпорированный во внутреннее право несамоисполнимый договор не имеет непосредственного действия во внутригосударственной сфере. Согласно п. 4 ст. 231 Конституции ЮАР самоисполнимое положение договора, одобренного парламентом, автоматически инкорпорируется во внутригосударственное право, если оно не противоречит не только Конституции, которая является основным законом, но и акту парламента. В то же время ЮАР стремится избегать противоречий между внутренним и международным правом. Например, согласно ст. 233 Конституции ЮАР суд при толковании законодательства должен исходить из его совместимости с международным правом. Положение о том, что государство не может избежать ответственности за международное правонарушение, ссылаясь на свое внутреннее право, в том числе на конституцию, поддерживается все большим числом государств и утверждается в международном праве в качестве принципа международной ответственности <21>. -------------------------------- <21> См.: Лукашук И. И. Право международной ответственности. М., 2004. С. 102.

Как отмечает С. Васкес, "международное право не допускает, чтобы договоры не могли применяться во внутригосударственном порядке из-за того, что они противоречат Конституции; государство несет ответственность за невыполнение международного обязательства" <22>. -------------------------------- <22> Цит. по: Carmona Tinoco J. U. The Judicial Application of International Human Rights Treaties // Mexican Law Review. 2007. N 7. P. 7.

Осознание того, что принцип равенства международного договора и национального закона, в соответствии с которым последующий закон заменяет во внутригосударственной сфере противоречащее положение предшествующего международного соглашения, порождает проблемы, связанные с добросовестным выполнением международных договорных обязательств, заставляет авторов Кодификации права внешних сношений США признать, что такая замена не освобождает Соединенные Штаты от их международного обязательства или от последствий нарушения такого обязательства. "Подобным же образом Соединенные Штаты остаются связанными обязательством в международном плане, если положению международного соглашения не придается действие из-за его несовместимости с Конституцией. Государство не может ссылаться на свою конституцию или свои законы в оправдание для невыполнения своих международных обязательств" <23>. -------------------------------- <23> Restatement (Third) of Foreign Relations Law of the United States. Vol. 1. § 115. Comment "b". P. 64.

Приводя данное положение Кодификации права внешних сношений США, Ж. Нойман отмечает, что "с точки зрения международного права важно, чтобы государство обеспечивало соблюдение своих международных обязательств теми средствами, которые оно само определило, и не могло использовать внутригосударственные конституционные нормы в качестве оправдания для невыполнения этих обязательств (хотя оно может использовать их как причину для отказа принимать несовместимые международные обязательства)" <24>. -------------------------------- <24> Neuman G. International Law as a Resource in Constitutional Interpretation // Harvard Journal of Law & Public Policy. 2006. Vol. 30. P. 184.

В. С. Иваненко делает вывод о том, что с международно-правовой точки зрения признание верховенства Конституции в случае коллизии между действующим международным договором и Конституцией означало бы открытое нарушение Российским государством своих добровольно принятых международно-правовых обязательств <25>. -------------------------------- <25> См.: Иваненко В. С. Международные договоры, Конституция и правовая система Российской Федерации: эволюция соотношения и тенденции взаимодействия // Российский ежегодник международного права 2009. СПб., 2010. С. 31.

Иерархическая система источников внутригосударственного права предполагает, что в случае противоречия между двумя актами правоприменительный орган принимает решение в соответствии с правовыми нормами, имеющими наибольшую юридическую силу, а если эти акты находятся на одной ступени иерархической "лестницы", то в соответствии с тем актом, который принят позднее. Включение международных договоров в иерархическую систему источников внутригосударственного права означает механический перенос методов, применяемых для разрешения коллизий между внутригосударственными правовыми нормами, на отношения между двумя системами права: международным и внутригосударственным. Если с точки зрения внутригосударственного права использование иерархической системы в качестве основы для разрешения коллизий между нормами внутригосударственного права и нормами международных договоров вполне объяснимо, то с точки зрения международного права оно абсолютно неприемлемо, так как противоречит принципу добросовестного выполнения международных обязательств, требующему от участников выполнения каждого действующего договора и исключающему возможность ссылок государства - участника международного договора на свое внутреннее право в качестве оправдания для невыполнения им договора в случае противоречия между ними. Как отмечает Д. Б. Левин, "иерархия источников во внутригосударственном праве не имеет никакого значения с точки зрения международного права" <26>. -------------------------------- <26> Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С. 244.

Не являются оправданием невыполнения международного договора ссылки государства-участника на свое внутреннее право, в том числе ссылки: на то, что внутригосударственный правовой акт, расходящийся с международным договором, занимает в иерархической системе источников внутригосударственного права более высокое место, чем договор, или что внутригосударственный правовой акт, устанавливающий иные правила, чем международный договор, будучи равным по юридической силе с договором, принят позднее договора; на решение национального суда, обосновавшего выбор применимого права лишь иерархическим превосходством или последующим характером равного по юридической силе с международным договором внутригосударственного правового акта, расходящегося с договором, включая признание конституционным судом вступившего в силу для государства международного договора не соответствующим конституции.

Библиографический список

Adamovich L. Implementing International Legal Obligations: Dilemmas for National Constitutional Law // URL: http://www. concourt. am/hr/ccl/vestnic/2.12-2001/adamovich_eng. htm. Aust A. United Kingdom // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study. Butler W. Russian Federation // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study. Garcia M. International Law and Agreements: Their Effect upon U. S. Law // Congressional Research Service. 2010. Garlicki L., Masternak-Kubiak M., Wojtowicz K. Poland // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study. Hartwig M. Much Ado About Human Rights: The Federal Constitutional Court Confronts the European Court of Human Rights // German Law Journal. 2005. Vol. 6. Hollis D. A Comparative Approach to Treaty Law and Practice // National Treaty Law & Practice / D. Hollis, M. R. Blakeslee, J. B. Ederington, eds. The American Society of International Law. Martinus Nijhoff. 2005. International Law and Domestic Legal Systems: Incorporation, Transformation and Persuasion / ed. by D. Shelton. N. Y., 2011. Neuman G. International Law as a Resource in Constitutional Interpretation // Harvard Journal of Law & Public Policy. 2006. Vol. 30. Nollkaemper A. The Netherlands // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study / ed. by D. Sloss. Cambridge University Press, 2009. Paulus A. Germany // The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study. Paust J. International Law as Law of the United States: Trends and Prospects // Chinese Journal of International Law. 2002. Иваненко В. С. Международные договоры, Конституция и правовая система Российской Федерации: эволюция соотношения и тенденции взаимодействия // Российский ежегодник международного права 2009. СПб., 2010. Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. Лукашук И. И. Право международной ответственности. М., 2004. Осминин Б. И. Заключение и имплементация международных договоров и внутригосударственное право. М., 2010. Осминин Б. И. Реализация международных договорных обязательств в национальной правовой системе США // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. N 5. Пунжин С. М. Правовая система России и международное право // Правоведение. 2010. N 2. Раушнинг Д. Применение норм международного публичного права в рамках национальной правовой системы // Российский ежегодник международного права 1998 - 1999. СПб., 1999.

------------------------------------------------------------------

Название документа