(Головин В. В.) («Российский следователь», 2007, N 2)
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ПРОЦЕССЕ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ОБРАЩЕНИЯ ВЗЫСКАНИЙ
В. В. ГОЛОВИН
Головин В. В., заместитель директора Федеральной службы судебных приставов — заместитель главного судебного пристава Российской Федерации, государственный советник юстиции II класса, заслуженный юрист России, кандидат юридических наук.
К правоохранительным органам относятся специальные организации, занимающиеся защитой прав и свобод человека и гражданина, а также самого государства, которые образованы для осуществления конкретных целей, а именно защиты гражданина от преступных посягательств, охраны законности, правопорядка и общественной безопасности. В стране, исходя из ведомственной принадлежности, насчитывается свыше 50 органов административной юрисдикции <1>. ——————————— <1> См.: Опарин В. Н. Правовое регулирование применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 1998.
Деятельность Федеральной службы судебных приставов России регулируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», но в то же время корреспондирует с работой правоохранительных органов по ряду определенных признаков <2>. ——————————— <2> Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. N 8-П пункт 2 ст. 14 Федерального закона «О судебных приставах» признан не противоречащим Конституции РФ в его нормативном единстве с положениями п. 2 ст. 12 в той мере, в какой ими предусматривается право судебного пристава-исполнителя в связи с исполнением постановления суда запрашивать и получать в банках, иных кредитных организациях необходимые сведения о вкладах физических лиц в том размере, который требуется для исполнения исполнительного документа, и в пределах, определяемых постановлением суда.
Так, Федеральный закон «О судебных приставах» наделил полицейскими полномочиями судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов. В их обязанность входит предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений, задержание лиц, их совершивших, поддержание общественного порядка в судебных помещениях (ст. 11), им дано право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие (ст. ст. 11, 15 — 18). На судебных приставов ОУПДС в настоящее время возлагаются задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также по исполнению судебных актов и актов других органов, обладающих правом налагать административные взыскания (штрафы). Судебный пристав-исполнитель не наделен правом применения силы и оружия. Тем не менее он осуществляет принудительное исполнение, мерами которого являются: 1) обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста и его реализации; 2) обращение взыскания на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды доходов должника; 3) изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов, указанных в исполнительном документе; 4) обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящееся у других лиц; 5) иные меры, предпринимаемые в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» и иными федеральными законами, обеспечивающими исполнение исполнительного документа. У судебных приставов-исполнителей отсутствуют полицейские полномочия на задержание, обязанность пресекать правонарушения, но он вправе производить осмотр, наложить арест и изъять имущество должника в исполнение исполнительного документа. Таким образом, можно сделать вывод, что Федеральная служба судебных приставов России обладает рядом признаков правоохранительного органа, поскольку: 1) она является единственным органом принудительного исполнения в Российской Федерации; 2) судебные приставы наделены полномочиями, выражающимися в возложении на них обязанности пресекать правонарушения в суде, им также даны соответствующие права по задержанию, производству осмотра, изъятия, применению мер непосредственного принуждения; 3) ФССП наделена функциями дознания, розыска должников и их имущества; на судебных приставов возложены полномочия по составлению протоколов по 11 составам административных правонарушений. Отметим, что судебная система Российской Федерации не принадлежит к федеральным органам исполнительной власти, и ее должностные лица не наделены соответствующими полномочиями правоохранительных органов, что подтверждает логическую целесообразность выделения в самостоятельный правовой институт из судебной системы Федеральной службы судебных приставов как органа принудительного исполнения. Начиная с 1 января 2000 г. в Федеральную службу судебных приставов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации передано исполнение постановлений налоговых органов о взыскании задолженности по налогам и сборам за счет имущества должников-организаций. ФССП России теперь напрямую участвует в пополнении доходной части государственного бюджета, от результатов их работы в значительной мере зависят благополучие населения, выполнение оборонных и социальных программ. С 1 июля 2002 г. в соответствии со ст. ст. 40 и 151 УПК РФ главный судебный пристав Российской Федерации, главные судебные приставы субъектов Российской Федерации, их заместители, старший судебный пристав отнесены к органам дознания. Поэтому на них возложены функции по расследованию преступлений по пяти составам гл. 31 «Преступления против правосудия» УК РФ». Одновременно на судебных приставов были возложены полномочия по составлению протоколов по 11 составам правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Возлагая новые функции на службу судебных приставов, законодатель в первую очередь руководствовался стремлением создать уголовно-административный механизм обеспечения исполнения судебных решений, а также дополнительные условия для эффективной работы органов правосудия. Отличие Федеральной службы судебных приставов России от правоохранительных органов заключается в следующем. Первое. В функции большинства правоохранительных органов входят функции по предотвращению преступлений (Министерство внутренних дел), предотвращению налоговых нарушений (налоговые органы), предотвращению пожаров (Министерство по чрезвычайным ситуациям) и т. д. В функции ФССП России не входят превентивные, профилактические функции. Иначе говоря, судебный пристав-исполнитель не должен предотвращать различные нарушения, влекущие за собой решения судов и иных органов, он должен только исполнять эти решения в добровольном или принудительном порядке. Второе. Правоохранительные органы, обнаружив нарушение законодательства или преступные действия, пресекают их и затем передают документы по данному делу в суд или иной орган, где должно быть принято решение. Далее правоохранительные органы уже не занимаются данным делом. Федеральная служба судебных приставов подключается к ситуации нарушения прав граждан после вынесения решения соответствующим органом, исполняет решение до завершения принудительного обращения взыскания. В эти действия входит и реализация арестованного имущества как составная часть исполнительного производства, что не входит в функции других правоохранительных органов. ФССП России среди правоохранительных органов наиболее тесное взаимодействие осуществляет с подразделениями МВД Российской Федерации, налоговыми и таможенными органами по трем основным направлениям: 1) принудительное исполнение актов соответствующих органов, в том числе актов о взысканиях имущественного характера; 2) истребование документов и материалов, необходимых для принудительного исполнения судебных актов и актов иных уполномоченных законом органов; 3) направление в адрес соответствующих органов, учреждений, организаций и должностных лиц предписаний, исполнение которых необходимо для принудительного исполнения судебных актов и актов иных уполномоченных законом органов, а также для обеспечения установленного порядка деятельности судов. При выполнении служебных обязанностей судебный пристав имеет право обращаться за помощью к сотрудникам милиции, привлекать сотрудников органов внутренних дел в соответствии со ст. ст. 42, 75, 76 Федерального закона «Об исполнительном производстве» для совершения исполнительных действий. Исполнение постановлений судебных приставов-исполнителей об объявлении в розыск должника в соответствии с абз. 4, 5 ч. 1 ст. 28 Федерального закона «Об исполнительном производстве» осуществляется органами внутренних дел. Взаимодействие с органами внутренних дел, таможенными и налоговыми органами обусловлено также тем, что указанные органы наделены полномочиями по вынесению исполнительных документов, которые обязательны для исполнения судебными приставами-исполнителями. Кроме этого, ст. 14 Федерального закона «О судебных приставах» установлено, что требования судебного пристава обязательны для всех органов, должностных лиц. Информация, документы и их копии, необходимые для осуществления судебными приставами своих функций, предоставляются по их требованию безвозмездно и в установленный ими срок. За невыполнение требований судебного пристава виновные лица несут ответственность в порядке, установленном законом. Положения данной нормы в полной мере распространяются на органы, с которыми осуществляют взаимодействие судебные приставы-исполнители. А поскольку судебному приставу-исполнителю в процессе принудительного исполнения исполнительных документов необходимо выяснять материальное положение должника в целях обращения взыскания на его имущество и фактического исполнения требований исполнительного документа, он обращается за информацией об имущественном положении должника в регистрирующие органы, каковыми могут выступать и органы внутренних дел, ведущие специальный учет транспортных средств, огнестрельного и газового оружия, а также в налоговые органы. В процессе розыска должников и их имущества территориальные органы ФССП России взаимодействуют с 37 правоохранительными и государственными органами. Среди них МВД Российской Федерации, Миграционная служба, ГИБДД, налоговые и таможенные органы, Пограничная служба, Государственная служба регистрации, Госинспекция по труду, Инспекция по маломерным судам, Гостехнадзор, Пенсионный фонд, Ростехинвентаризация, Сбербанк России, ФСБ, МЧС, Авианадзор, Росприроднадзор, Лицензионная палата, Антимонопольная служба, Госстат, Стройнадзор, Избирком УИН, транспортная инспекция, Центр инвентаризации и оценки, Энергоконтроль, Ингосстрах и др. Организация взаимодействия ФССП России (территориальных органов) с правоохранительными органами и органами административной юрисдикции осуществляется разработкой и принятием совместных нормативных и организационных документов и проведением совместных мероприятий. Так, с указанными правоохранительными и государственными органами подписаны соглашения и приказы о взаимодействии с ФССП России на федеральном уровне и уровнях субъектов Федерации в течение 2001 — 2006 гг. Совместным Приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 9 декабря 2005 г. N 208/1003 утверждено «Положение о взаимодействии Федеральной службы судебных приставов и Министерства внутренних дел Российской Федерации, их территориальных органов», которое регулирует основные направления взаимодействия, в том числе и информационное. В нем, например, прямо указано о направлении информации в территориальные органы МВД России о находящихся по месту объявления розыска и разыскиваемых территориальными органам ФССП России транспортных средствах и другой самоходной технике должников, для наложения ареста и реализации имущества должников при исполнении исполнительных документов. Примерами ведомственных нормативных актов, регулирующих вопросы взаимодействия, являются: совместный Приказ от 25 августа 1999 г. N 262/628 «О взаимодействии службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации», Приказ Минюста России и Министерства по налогам и сборам от 22 марта 1999 г. N 54/ГБ-3-18/58 «О порядке предоставления налоговыми органами информации по запросам судебных приставов-исполнителей», Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 25 апреля 2000 г. N 142 «О неотложных мерах по активизации работы по принудительному взысканию задолженности по налогам и сборам», Приказ Министерства по налогам и сборам Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2000 г. N ВГ-3-10/265/215 «Об утверждении Порядка взаимодействия налоговых органов Российской Федерации и служб судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации по принудительному исполнению постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов», Приказ Государственного таможенного комитета и Министерства юстиции Российской Федерации от 8 октября 1999 г. N 685/294 «О порядке взаимодействия органов и подразделений службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации и таможенных органов Российской Федерации», Приказ Государственного таможенного комитета и Министерства юстиции Российской Федерации от 22 марта 2001 г. N 282/91 «Об утверждении Порядка взаимодействия таможенных органов Российской Федерации и подразделений службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации при принудительном исполнении постановлений таможенных органов» и др. Перечень ведомственных нормативных документов не является исчерпывающим, так как органы, с которыми Федеральная служба судебных приставов налаживает взаимодействие и устанавливает контакты, постоянно пополняется. В российском государстве происходит постоянное изменение и пополнение законодательной базы, что влечет необходимость приведения в соответствие ранее принятых ведомственных нормативных актов. Для интенсификации исполнительного производства необходимо не только подготовить и утвердить нормативные и организационные документы, но и организовать эффективное взаимодействие с правоохранительными органами. Это большой пласт организационной работы руководства ФССП России и территориальных органов, здесь могут быть применены различные организационные формы. Так, в УФССП по Омской области начало организации взаимодействия было положено в марте 1999 г. учреждением координационного совещания руководителей правоохранительных органов. На нем были определены роль и место каждой правоохранительной структуры в реализации требований Федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве». Предложения судебных приставов на проводимых заседаниях поддерживаются руководителем координационного совещания — прокурором области. Это способствует укреплению взаимопонимания правоохранительных структур в повышении эффективности исполнительного производства, в частности и для укрепления законности в сфере юстиции в целом. В результате работы координационного совещания достигнутое взаимопонимание руководителей сегодня реально перешло на уровень конкретных исполнителей. В настоящее время ФССП России заняла предназначенное место в системе правоохранительных органов, выполняя функции принудительного обращения взыскания, замыкающие механизмы правозащиты и невыполняемые другими правоохранительными органами. Можно констатировать, что территориальные подразделения судебных приставов стали сейчас необходимым атрибутом государственной власти в городах и регионах наряду с судами, прокуратурой, органами внутренних дел, налоговыми органами. В системе Федеральной службы судебных приставов России функционируют 2502 территориальных подразделения судебных приставов. За годы деятельности ФССП России в подразделения судебных приставов обратился за помощью едва ли не каждый россиянин в качестве одной из сторон исполнительного производства. Выполнение возложенных законом на Федеральную службу судебных приставов России задач, а следовательно, и своевременное восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан, организаций и государства обуславливают необходимость дальнейшей работы по организации и координации взаимодействия с судебными и правоохранительными органами. В Концепции административной реформы в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, «оптимизация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом» рассматриваются как необходимые требования в разработке механизмов противодействия коррупции. По нашему мнению, в этом смысле правомерным шагом в развитии Федеральной службы судебных приставов будет придание ей статуса правоохранительного органа, что в полной мере должно соответствовать содержанию деятельности службы и упрочению ее роли в государстве и обществе.
