(Овчинников В. А., Антонов Я. В.) («Российская юстиция», 2013, N 9)
ПРАВОВЫЕ КРИТЕРИИ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЭЛЕКТРОННОГО ГОЛОСОВАНИЯ В КОНТЕКСТЕ ЭЛЕКТРОННОЙ ДЕМОКРАТИИ
В. А. ОВЧИННИКОВ, Я. В. АНТОНОВ
Овчинников В. А., кандидат юридических наук, кандидат технических наук, профессор кафедры конституционного права Северо-Западного института Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Антонов Я. В., преподаватель кафедры конституционного права Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
В данной статье исследуются проблемы выделения правовых критериев конституционности электронного голосования. Авторы обращают внимание, что определение конституционности электронного голосования может быть осуществлено через систему взаимосвязанных правовых критериев. Это позволит определить правовую сущность рассматриваемого явления и его место в правовой системе.
This article is investigated the problem of allocating the constitutionality of the legal criteria of electronic voting. The authors note that the determination of the constitutionality of the electronic voting can be accomplished through a system of interlinked legal criteria. This will determine the legal essence of the phenomenon and its place in the legal system.
Изучение любого явления должно быть основано на исследовании определенных признаков, черт, критериев позволяющих отделить изучаемое явление от всех остальных. Ниже мы концептуально рассмотрим основные правовые критерии конституционности электронного голосования, выделенные из содержания <1> принципов всеобщего, равного, тайного, прямого, свободного и периодичного голосования. ——————————— <1> См. также: Commission on Electronic Voting: Secrecy, Accuracy and Testing of the Chosen Electronic Voting System. Dublin, 2004 // http://www. cev. ie/htm/report/V02.pdf accessed on 2004-04-01; Chevallier, M.: Internet voting: Status; perspectives and Issues, ITU E-Government Workshop, Geneva, 6 June 2003 // http://www. geneve. ch/chancellerie/EGovernment/doc/UIT_6_6_03_web. ppt accessed on 2004-04-02; Commission nationale de l’informatique et des liberts (CNIL); Commission for Democracy Through Law: Code of Good Practice in Election Matters, October 2002, CoE doc. N CDL-AD (2002) 23.
1. Информационная безопасность <2>. ——————————— <2> Bundesrat (Schweiz), Bericht ber den Votelectronique — Chancen, Risiken und Machbarkeit elektronischer Ausbung politischer Rechte.
Под безопасностью информации в рамках системы электронного голосования может пониматься состояние защищенности интересов всех участников демократических процессов и избирательного процесса, как их составной части в информационной сфере конкретного государства от внутренних и внешних угроз <3>. ——————————— <3> См.: Овчинников В. А., Антонов Я. В. Основы обеспечения безопасности информации в рамках систем электронного голосования // Российская юстиция. 2013. N 3. С. 46 — 47.
Система электронного голосования должна обеспечивать доступность и целостность голосования, а также его конфиденциальность вплоть до процесса подсчета голосов. Системы электронного голосования должны генерировать надежные и достаточно подробные данные для наблюдателей, которые должны быть четко определены и не должны быть слишком подробными для сохранения целостности и конфиденциальности голосования <4>. ——————————— <4> Recommendation Rec(2004)11 of the Committee of Ministers to member states on legal, operational and technical standards for e-voting (Adopted by the Committee of Ministers on 30 September 2004 at the 898th meeting of the Ministers’ Deputies).
2. Прозрачность. В соответствии с Рекомендациями Комитета Министров Совета Европы государства-члены принимают меры к тому, что избиратели доверяют системе электронного голосования и понимают основы ее функционирования. При этом необходимо, чтобы информация о функционировании системы электронного голосования была доступна общественности, а избирателям должна быть предоставлена возможность воспользоваться любым новым методом электронного голосования, в том числе и в порядке досрочного голосования <5>. ——————————— <5> Recommendation Rec(2004)11 of the Committee of Ministers to member states on legal, operational and technical standards for e-voting (Adopted by the Committee of Ministers on 30 September 2004 at the 898th meeting of the Ministers’ Deputies).
3. Качество информационной среды. Для системы электронного голосования все более значительную роль приобретают, помимо мер защиты информации, меры по повышению качества информации и в целом информационной среды. Недостоверная или некорректная информация в условиях свободы Интернета и СМИ может иметь значительно большее влияние на результат выборов, чем различные фальсификации и искажения <6>. ——————————— <6> Антонов Я. В. Сборник конкурсных работ в области избирательного права и избирательного процесса, повышения правовой и политической культуры избирателей (участников референдумов), организаторов выборов, участников избирательных кампаний, выполненных студентами и аспирантами высших учебных заведений (юридических вузов, факультетов, правовых кафедр) Российской Федерации в 2010/2011 учебном году. М.: РЦОИТ, 2011. С. 55; Антонов Я. В. Сборник конкурсных работ в области избирательного права и избирательного процесса, выполненных студентами и аспирантами высших учебных заведений Санкт-Петербурга в 2010/2011 учебном году. СПб., 2011. С. 65.
В этой связи в своих Рекомендациях Комитет Министров Совета Европы, отмечая важную роль средств массовой информации в современном обществе, особенно во время выборов, особо подчеркивает, что освещение выборов в СМИ должно быть справедливым, сбалансированным и беспристрастным. Здесь следует сказать несколько слов о профессиональных и этических стандартах СМИ, поскольку их наличие может существенно влиять на качество информации. Предлагается средствам массовой информации самостоятельно разработать нормативно-правовую базу в своей сфере деятельности и принять саморегулируемые профессиональные и этические стандарты, касающиеся освещения избирательных кампаний, в том числе обеспечить соблюдение принципов человеческого достоинства и недискриминации. Эти стандарты должны отражать их конкретную роль и определенные обязанности в рамках участия в демократических процессах. Следует отметить роль СМИ в формировании так называемого «демократического гражданства», что означает не только принадлежность гражданина к определенному государству, но и способность и реальная возможность осознанно участвовать с демократических процессах. В каком-то смысле речь идет о некотором минимальном уровне знаний, необходимых для полноценного участия в демократической жизни государства. Трудно переоценить значение данного понятия в контексте повышения электоральной активности на выборах <7>. ——————————— <7> Recommendation Rec(2002)12 of the Committee of Ministers to member states on education for democratic citizenship (Adopted by the Committee of Ministers on 16 October 2002 at the 812th meeting of the Ministers’ Deputies).
Можно выделить следующие показатели качества информации <8>: ——————————— <8> См.: Овчинников В. А., Антонов Я. В. Теоретико-практические аспекты электронного голосования и электронной демократии // Юридический мир. 2013. N 4. С. 19.
а) свобода и качество информации. Здесь важны следующие критерии качества: — к содержанию информации — значимость (идентичность и полнота) и избирательность, достоверность и верифицируемость (потенциальная — то есть возможность проверить достоверность в принципе; текущая — то есть проверенность информации на данный момент); — к форме информации — адекватная форма преподнесения. Это означает, что форма преподнесения информации должна не допускать искажение или неоднозначное толкование информации воспринимающими ее субъектами. Комитет министров Совета Европы для повышения качества информации предлагает целый ряд значимых положений, в том числе саморегулирование информации в интернете и совместное регулирование. При этом в случае, если не было установлено нарушения информацией прав и свобод человека и гражданина компетентными органами либо если это не соответствует целям национальной безопасности <9>, а также если отсутствует вред или угроза причинения вреда общественным интересам <10>, не допускается блокирование, ограничение доступа или удаление информации. В то же время особое внимание должно уделяться оценке и анализу информации самими пользователями и государством с тем, чтобы помочь иным участникам ориентироваться в информационной среде. Особую роль здесь приобретает участие субъектов частного сектора <11>. Таким образом, п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод должен соблюдаться; ——————————— <9> См.: глава IV Convention on cybercrime (Budapest, 23.XI.2001) <10> Recommendation Rec(2002)2 of the Committee of Ministers to member states on access to official documents (Adopted by the Committee of Ministers on 21 February 2002 at the 784th meeting of the Ministers’ Deputies). <11> CM(2005)56 final 13 May 2005. Declaration of the Committee of Ministers on human rights and the rule of law in the Information Society.
б) устранение государственного контроля в информационной сфере. Это означает устранение государственной монополии на фильтрацию и блокирование какой-либо информации <12>. Принципиально, решения о блокировке информации должны приниматься государством и гражданским обществом совместно на партнерских, т. е. равноправных, началах; ——————————— <12> Recommendation CM/Rec(2007)11 of the Committee of Ministers to member states on promoting freedom of expression and information in the new information and communications environment (Adopted by the Committee of Ministers on 26 September 2007 at the 1005th meeting of the Ministers’ Deputies).
в) анонимность. Должна применяться для того, чтобы обеспечить защиту от онлайн-наблюдения и повышения свободного выражения идей и информации, государства-члены должны уважать волю пользователей Интернета не раскрывать свою личность <13>. С другой стороны, участие в демократических процессах не может быть анонимным. Демократия не может быть эффективной и вообще не имеет смысла, если граждане боятся выражать мнения от своего имени. В этом смысле можно говорить о том, что реализация свободы слова должна быть осознанной и ответственной. В противном случае, безответственная и спонтанная реализация свободы слова превратит демократию в анархию; ——————————— <13> Declaration on freedom of communication on the internet (Adopted by the Committee of Ministers on 28 May 2003 at the 840th meeting of the Ministers’ Deputies).
г) для повышения качества информации необходимо в том числе создание системы общенациональной системы оценки качества информации с использованием рекомендуемых, гибких и понятных интернет-фильтров. В основе данной системы должно лежать равноправное сотрудничество саморегулируемых организаций и государства <14>. ——————————— <14> CM(2003)87 final 24 June 2003. Political message from the Committee of Ministers to the World Summit on the Information Society (WSIS) (Geneva, 10 — 12 December 2003).
4. Доступность <15>. ——————————— <15> Lilian Mitrou, Dimitris Gritzalis, Sokratis Katsikas, Gerald Quirchmayr. E-voting: constitutional and legal requirements and their technical implications // http://www. instore. gr/evote/evote_end/htm/3public/doc3/public/aegean/paper2.pdf.
Комитет Министров Совета Европы отмечает необходимость обеспечения доступности электронного голосования, а именно варианты электронного голосования должны быть оптимизированы для всех избирателей <16>. ——————————— <16> Recommendation Rec(2004)11 of the Committee of Ministers to member states on legal, operational and technical standards for e-voting (Adopted by the Committee of Ministers on 30 September 2004 at the 898th meeting of the Ministers’ Deputies).
Важное место в обеспечении доступности занимают вопросы информационной (электронной) грамотности населения. Это так называемое «электронное обучение», основанное на принципах дистанционного доступа, интерактивности и гибкости, с тем чтобы было возможно создавать программы обучения под уровень знаний каждого пользователя, что позволит обеспечить равный доступ к информации <17>. ——————————— <17> CM(2005)56 final 13 May 2005. Declaration of the Committee of Ministers on human rights and the rule of law in the Information Society.
Доступность и удобство использования электронного голосования должны быть обеспечены на стадии проектирования <18>. ——————————— <18> Local Government Association, The implementation of electronic voting in the UK, May 2002; Parliamentary Office of Science and Technology (United Kingdom), Online Voting (Postnote N 155, May 2001); Watt B. Implementing Electronic Voting — A report addressing the legal issues raised by the implementation of electronic voting (Essex, May 2002).
5. Подотчетность <19>. ——————————— <19> Corien Prins E-government: A Comparative Study of the Multiple Dimensions of Required Regulatory Change // http://www. ejcl. org/113/article113-35.pdf.
В рамках данного элемента ключевое значение имеют аспекты проверяемости и юридической ответственности <20>. ——————————— <20> Internet Policy Institute, Report of the National Workshop on Internet Voting — Issues and Research Agenda (March 2001).
Комитет Министров Совета Европы отмечает, что компоненты системы электронного голосования должны быть изучены хотя бы компетентными избирательными органами, постольку поскольку это требуется для проверки и сертификации. Должна присутствовать возможность для пересчета голосов. Все особенности системы электронного голосования, которые могут повлиять на правильность результатов, должны быть проверяемыми <21>. ——————————— <21> Recommendation Rec(2004)11 of the Committee of Ministers to member states on legal, operational and technical standards for e-voting (Adopted by the Committee of Ministers on 30 September 2004 at the 898th meeting of the Ministers’ Deputies).
При этом избирательные органы несут полную ответственность за соблюдение этих требований безопасности, которые должны быть оценены независимыми органами <22>. ——————————— <22> Recommendation Rec(2004)11 of the Committee of Ministers to member states on legal, operational and technical standards for e-voting (Adopted by the Committee of Ministers on 30 September 2004 at the 898th meeting of the Ministers’ Deputies).
6. Гарантированность. Гарантии, определяемые в каждом случае отдельно с учетом специфики подхода законодателя к роли электронного голосования и электронной демократии в политической жизни государства, можно разделить на правовые, политические и организационные <23>. ——————————— <23> См. подробнее: The Bell. «Privacy, Security and Technology in Internet Voting» // http://www. thebell. net; http://www. elections. org; http://www. ivta. org. The Brookings Institute in the U. S. held a symposium in January 2000 on the Future of Internet Voting // http://www. brook. edu/dybdocroot/comm/events/20000120.htm.
1) Информационная безопасность, которая касается процессов передачи информации внутри системы электронного голосования. Раскрытие данного показателя может выражаться в правовой оценке соблюдения требований безопасности и указания на потенциально уязвимые места. 2) Прозрачность предполагает оценку потенциальной (возможной) осведомленности населения о системе электронного голосования, возможность системы электронного голосования для стороннего (вневедомственного) независимого инспектирования как специалистами, так и наблюдателями на выборах и гражданами, порядок осуществления независимого инспектирования, наличие понятных показателей о исправности системы для наблюдателей на выборах. 3) Качество информационно-правового пространства определяют процессы передачи информации вне системы электронного голосования, а также в целом информационная среда вокруг демократических процессов и качество ее нормативного регулирования. 4) Доступность выражается в обеспечении равного доступа к процессу голосования всех избирателей, в том числе с ограниченными возможностями, а также мероприятиям по повышению электронной грамотности населения. 5) Подотчетность выражается в обеспечении взаимного контроля между компетентными избирательными органами, организациями, уполномоченными ими для реализации тех или иных аспектов в рамках системы электронного голосования, и независимыми контрольными и надзорными государственными органами, а также правозащитными организациями и структурами гражданского общества. Особое место занимает обеспечение реализации юридической ответственности, как в позитивном, так и в негативном смыслах. 6) Гарантированность является одновременно и показателем надежности электронного голосования и должна оцениваться как исходя из оценки вышеуказанных показателей, так и исходя из реальной ситуации, складывающейся вокруг выборов в правовой, политической (качество управления системой электронного голосования) и организационной (качество взаимодействия между обществом и государством, а также степень легитимности системы электронного голосования) сфер. На основании указанных показателей конституционности может быть сделан вывод о конституционно-правовом соответствии системы электронного голосования содержанию принципов всеобщего, равного, тайного, прямого, периодичного голосования. В данном случае конституционность может быть выражена в: 1) полном конституционном соответствии — нет необходимости в изменении системы электронного голосования; 2) частичном конституционном соответствии — для соответствия содержанию некоторых принципов необходимы несущественные изменения, т. е. допускается устранение недостатков существующей системы электронного голосования; 3) конституционном несоответствии — наличие недостатков, устранение которых требует создания принципиально иной системы электронного голосования. Обоснование конституционности электронного голосования как системы правовой оценки электронного голосования базируется на положениях различных международных документах, основной смысл которых заключается в том, что система электронного голосования должна полностью отвечать всем общепризнанным принципам демократических выборов. В рамках предложенной системы сочетаются такие позиции, как многоаспектность электронного голосования и рассмотрение электронного голосования в контексте системы электронной демократии, и поэтому ее идеи могут свое найти отражение в юридической практике.
