ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОСОБИЙ ПО БЕЗРАБОТИЦЕ: МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ, ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ, РОССИЙСКАЯ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ
Т. С. ГУСЕВА
Гусева Т. С., кандидат юридических наук, заведующая кафедрой гражданского права и гражданского процесса Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского.
Статья посвящена исследованию законодательства о пособиях по безработице. Автор проводит сравнительный анализ соответствия российского законодательства о пособиях по безработице положениям международного права социального обеспечения. Предлагают пути совершенствования законодательства Российской Федерации с учетом опыта европейских государств.
Ключевые слова: пособия по безработице, стандарты, зарубежный опыт.
The article deals with the legislation on unemployment benefits. The author conducts a comparative analysis of compliance with Russian legislation on unemployment benefits provisions of international social security law. Suggest ways of improving the legislation of the Russian Federation based on the experience of European countries.
Безработица — одна из острейших проблем современного общества. Для отдельно взятого человека безработица означает временную утрату заработка. В Российской Федерации, где низкая стоимость труда и граждане не имеют возможности создавать сбережения, потеря постоянного и регулярно получаемого дохода означает резкое снижение уровня жизни. Пособие по безработице выступает способом компенсации временно утраченного заработка трудоспособного лица при отсутствии возможности получить подходящую работу. Д. А. Сторожук отмечает, что «данное пособие выполняет две функции: обеспечительную, заключающуюся в стабилизации потребления, т. е. недопущении резкого падения уровня жизни безработного и его семьи в результате потери работы, и стимулирующую, заключающуюся в стимулировании безработного к активному поиску работы» <1>. ——————————— <1> Сторожук Д. А. Правовое регулирование социальной защиты безработных граждан в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 23 — 24.
Согласно международным нормам безработным признается человек, который не имеет работы или полной занятости. Российское законодательство устанавливает, что гражданин не может быть признан безработным, если относится к занятому населению. Согласно Закону Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» <2> занятыми считаются граждане: ——————————— <2> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. N 18. Ст. 566; СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915; 2003. N 2. Ст. 160; 2009. N 30. Ст. 3739.
— работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные, за исключением общественных работ; — зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей; — занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам; — выполняющие работы по договорам гражданско-правового характера, предметами которых является выполнение работ или оказание услуг, в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными предпринимателями, авторским договорам, а также являющиеся членами производственных кооперативов (артелей); — избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность; — проходящие военную службу, альтернативную гражданскую службу, а также службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы; — проходящие очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и других образовательных учреждениях, включая обучение по направлению государственной службы занятости населения; — временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой, призывом на военные сборы, привлечением к мероприятиям, связанным с подготовкой к военной службе (альтернативной гражданской службе), исполнением других государственных обязанностей или иными уважительными причинами; — являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих организаций. Данная правовая норма закрепляет слишком широкий перечень занятого населения, тем самым лишая права на защиту от безработицы (в том числе на получение пособия) большое количество лиц, не имеющих стабильной работы и постоянного дохода. Например, граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей или являющиеся учредителями (участниками) коммерческих организаций, могут утратить получаемый доход или даже понести убытки от участия в хозяйственной деятельности и при этом в силу своего правового статуса не могут быть признаны безработными. К тому же в законодательстве не определен уровень дохода, необходимый для признания лица безработным, поэтому даже разовое выполнение работ или услуг за символическое вознаграждение исключает возможность получения пособия по безработице. Международное право предусматривает выплату пособия в случае частичной безработицы, однако в России лица, работающие на условиях неполной занятости, не могут быть признаны безработными, а следовательно, не могут рассчитывать на получение пособия. На практике это приводит к тому, что граждане, получающие незначительное вознаграждение за труд, остаются без помощи со стороны государства и не имеют возможности при содействии государственных органов занятости найти другую подходящую работу. За рубежом граждане, работающие неполный рабочий день, получают пособие по безработице. Например, законодательство Великобритании наделяет правом на пособие по безработице (jobseekers allowance) лиц, которые работают или учатся не более 16 часов в неделю. В Германии к категории безработных относятся лица, занятые не более 18 часов еженедельно. Кроме того, законодательство Германии допускает возможность работы по совместительству для лиц, получающих пособие по безработице (но не более 15 часов в неделю). Представляется, что подобные меры адекватны современным кризисным явлениям на рынке труда (спад объемов производства, сокращение рабочего времени и уменьшение заработной платы) и способствуют сглаживанию последствий материальной необеспеченности граждан. Право на получение пособия по безработице предоставляется на ограниченный срок, продолжительность которого не может быть меньше 13 недель за 12-месячный период (Конвенция МОТ N 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», Европейский кодекс социального обеспечения); должна быть не менее 156 рабочих дней в год (Конвенция МОТ N 44 «О пособиях лицам, являющимся безработными по независящим от них обстоятельствам»). Продолжительность выплаты пособия по российскому законодательству соответствует международным нормативам и составляет 12 месяцев в суммарном исчислении в течение 18 календарных месяцев или 24 календарных месяца в суммарном исчислении в течение 36 календарных месяцев. Размер пособия по безработице определяется в процентном отношении к общей сумме прежних доходов получателя и установлен в размере 45% заработка (Конвенция МОТ N 102); 50% заработка одинокого получателя или 65% заработка для лиц, имеющих супруга и двоих детей (Европейский кодекс социального обеспечения). На первый взгляд в России величина пособия по безработице, назначаемого гражданам, ранее имевшим оплачиваемую работу, соответствует международным нормативам и (в первом 12-месячном периоде) составляет от 75% до 45% среднемесячного заработка, исчисленного за три месяца по последнему месту работы, если бы не ограничение его размера максимальным и минимальным значением. Максимальная величина пособия по безработице на 2010 год установлена в размере 4900 рублей <3>. Доля пособия по безработице (максимальный размер) в среднемесячной начисленной заработной плате (в апреле 2010 г. — 20383 рубля) <4> составляет 24,04%, что почти в два раза ниже минимального международного стандарта полувековой давности. Минимальный размер пособия по безработице составляет 850 рублей. В таком размере получают пособие граждане, впервые ищущие работу; стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, уволенные за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации; уволенные из организаций в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, и имевшие в этот период оплачиваемую работу менее 26 календарных недель, а также граждане, которые работали не менее 26 календарных недель до признания их безработными (в течение второго 12-месячного периода выплаты пособия). Это довольно значительная доля получателей пособия. В I квартале 2010 года соотношение минимального размера пособия по безработице с величиной прожиточного минимума для трудоспособного гражданина в целом по России (величина прожиточного минимума для трудоспособного населения за I квартал 2010 года — 5562 рублей в месяц) <5> составило 15,29%, а отношение к среднемесячной заработной плате за апрель 2010 года — 4,17%! Нельзя не согласиться с Г. Б. Челноковой, которая утверждает, что большинство безработных в России не имеют приемлемого уровня жизни и живут в состоянии крайней нужды <6>. Думается, ограничения размеров пособия по безработице максимальным и минимальным пределом установленной величины являются грубым нарушением норм международного права социального обеспечения. ——————————— <3> Постановление Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2009 г. N 926 «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2010 год» // РГ. 2009. 18 ноября. <4> По данным с официального сайта Федеральной службы государственной статистики. http:// www. gsk. ru/ bgd/ regl/ b10_01/ IssWWW. exe/ Stg/ d04/ 3-1-1.htm. <5> По данным с официального сайта Федеральной службы государственной статистики. Величина прожиточного минимума за I квартал 2010 г. // http:// www. gsk. ru/ bgd/ regl/ b10_01/ IssWWW. exe/ Stg/ d04/ urov-6.htm. <6> Челнокова Г. Б. Социальное законодательство, направленное на защиту от бедности в России: Науч.-практ. пособие. М.: Проспект, 2009. С. 57.
Отсутствие в российском законодательстве дифференциации размеров пособия в зависимости от количества иждивенцев приводит к тому, что, потеряв работу, трудоспособный родитель лишается возможности прокормить своих детей. Законодательство зарубежных государств предусматривает решение этой проблемы. К примеру, в Германии пособие выплачивается не только безработному, но и его детям и составляет на ребенка в возрасте до 6 лет — 60% от пособия взрослого; 70% — для детей от 6 до 14 лет и 80% для детей от 14 до 18 лет. К тому же с 2011 года размер выплат на детей будет увеличен, поскольку Федеральный конституционный суд счел, что эти нормы противоречат Конституции ФРГ, поскольку не обеспечивают достойный прожиточный минимум <7>. ——————————— <7> Пособие по безработице Hartz-ГV признано противоречащим Конституции ФРГ // http://lenta. ru/news/2010/02/09/hartz/.
Конвенция МОТ N 44 «О пособиях лицам, являющимся безработными по независящим от них обстоятельствам» (1934 г.) предполагает, что пособия по безработице могут быть как страховым возмещением по обязательному или добровольному страхованию, так и выплатой нестрахового характера. В Российской Федерации пособие по безработице, по сути, объединяет две выплаты, имеющие различную правовую природу: одна компенсирует утраченный заработок тем, кто ранее работал, другая является пособием в системе государственной социальной помощи и направлена на защиту от бедности. Подобная дифференциация существует в странах Европейского союза, в которых система социальной защиты строится на началах социального страхования и вспомоществования. По критерию взаимодействия этих начал В. В. Антропов выделяет три типа национальных систем поддержки по безработице в ЕС: 1) только страхование по безработице (Греция и Португалия); 2) страхование по безработице и помощь по безработице (Германия, Франция, Ирландия, Австрия, Нидерланды, Испания и Швеция); 3) страхование по безработице и социальная помощь, предоставляемая по окончании периода выплаты страхового пособия (Италия, Бельгия, Люксембург, Великобритания, Дания и Финляндия) <8>. Таким образом, ни в одном государстве Европейского союза пособие по безработице не финансируется только из бюджетных средств. ——————————— <8> Антропов В. В. Экономические модели социальной защиты населения в государствах ЕС: Автореф. дис. … докт. экон. наук. М., 2007. С. 33.
В России с 1 января 2001 г. социальное страхование на случай безработицы отменено, и в настоящее время пособие по безработице является государственным социальным обеспечением и выплачивается из средств бюджета. Низкие размеры пособий по безработице свидетельствуют о необходимости пересмотра источников его финансирования. Решение проблемы повышения размеров пособия по безработице видится во введении обязательного социального страхования на случай безработицы для работающих граждан и установлении размера страхового обеспечения на основе заработка, от которого будут исчисляться страховые взносы. А экономия бюджетных средств позволит повысить размеры пособия по безработице гражданам, не охваченным обязательным социальным страхованием на случай безработицы.
