(Голубев С. А., Гузнов А. Г., Комиссарова М. В.) («Банковское право», 2005, N 1)
СИСТЕМА СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ: ВОПРОСЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ БАНКА РОССИИ И АГЕНТСТВА ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ
С. А. ГОЛУБЕВ, А. Г. ГУЗНОВ, М. В. КОМИССАРОВА
Голубев С. А., директор Юридического департамента Банка России, доктор юридических наук.
Гузнов А. Г., заместитель директора Юридического департамента Банка России, кандидат юридических наук.
Комиссарова М. В., ведущий юрисконсульт Юридического департамента Банка России.
Система страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» <*>. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 52 (часть 1). Ст. 5029.
Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее — Закон) стал правовой основой для разработки механизма страхования вкладов с учетом особенностей, присущих российской банковской системе. Закон устанавливает финансово-правовые и организационные основы системы страхования вкладов и регулирует отношения, возникающие в процессе ее функционирования. Целями системы страхования, закрепленными в ст. 1 Закона, являются: защита прав и законных интересов вкладчиков банков, укрепление доверия к банковской системе и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации. Кроме того, система страхования вкладов оказывает влияние на решение целого комплекса социальных, правовых и макроэкономических проблем и преследует следующие цели: 1) стимулирование размещения сбережений на счетах в банках, как необходимого элемента сбалансированной экономической и денежно-кредитной политики; 2) использование сбережений физических лиц в качестве долгосрочного ресурса для кредитования экономики; 3) защита прав и законных интересов физических лиц — вкладчиков, поддержание социальной стабильности в обществе; 4) формирование в банковской системе здоровой конкурентной среды; 5) поддержание устойчивости банковской системы <*>. ——————————— <*> Турбанов А. В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования вкладов в Российской Федерации. М., 2004. С. 11.
По характеру своих целей система страхования вкладов является публично-правовой. От особенностей целей, преследуемых любой системой, зависит внутренняя структура и принципы ее построения. В основу системы обязательного страхования вкладов законодателем положены следующие принципы: — обязательность участия банков в системе страхования вкладов; — сокращение рисков наступления неблагоприятных последствий для вкладчиков в случае неисполнения банками своих обязательств; — прозрачность деятельности системы страхования вкладов; — накопительный характер формирования фонда обязательного страхования вкладов за счет регулярных страховых взносов банков — участников системы страхования вкладов. Основными элементами системы страхования вкладов являются субъекты, участвующие в отношениях, складывающихся в области страхования вкладов. Субъектами отношений по обязательному страхованию вкладов выступают физические лица — вкладчики, банки, внесенные в реестр банков (реестр банков — формируемый в соответствии с Законом о страховании вкладов перечень банков, состоящих на учете в системе страхования вкладов (ст. 2; здесь и далее — статьи Закона, если не указано иное)), Банк России, государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее — Агентство). Кроме этого, участие в отношениях, связанных с обязательным страхованием вкладов, принимают федеральные органы исполнительной власти. Особенностью системы страхования вкладов является то, что правоотношения, складывающиеся между участниками системы, носят как частноправовой, так и публично-правовой характер. К отношениям частноправового характера можно отнести отношения между банком и физическим лицом — вкладчиком. В группу публичных правоотношений включаются отношения, возникающие между Агентством, Банком России и банками. Одним из основных участников правоотношений в сфере обязательного страхования вкладов является Банк России, который, с одной стороны, осуществляет банковское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций, а с другой — содействует Агентству при осуществлении управления системой страхования вкладов.
Правовое положение, функции и полномочия Банка России в сфере страхования вкладов
Статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России) и другими федеральными законами <*>. Статус Банка России — это правовое положение, включающее совокупность его прав и обязанностей. ——————————— <*> Статья 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2790.
Целями деятельности Банка России являются защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Кроме того, в статье 4 Закона о Банке России определены функции, выполняемые Банком России, которые отражают государственно-властный характер полномочий по отношению к другим элементам банковской системы. Анализ деятельности Банка России по выполнению возложенных на него задач и функций позволяет сделать вывод о том, что Банк России осуществляет государственное управление банковской системой, используя методы административного регулирования и экономические методы <*>. ——————————— <*> Голубев С. А. Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах. М., 2004. С. 74.
Банк России является самостоятельным звеном единой системы государственной власти, не относящимся при этом к органам законодательной, исполнительной или судебной власти. В отличие от иных федеральных органов государственной власти Банк России является юридическим лицом, имеет соответствующие органы управления, уставный капитал, ведет годовую финансовую отчетность, осуществляет банковские операции, ежегодно подвергается аудиторской проверке. Все центральные банки обладают особой правосубъектностью по сравнению с другими органами государства, а также юридическими лицами. С одной стороны, в экономической системе государства с рыночной экономикой центральный банк выступает в роли органа, осуществляющего от лица государства монетарную политику, то есть политику, связанную с вопросами соотношения национальной валюты и иностранных валют. С другой стороны, он выступает в роли субъекта рыночных отношений. Банк России также совмещает черты субъекта гражданских отношений и органа, осуществляющего государственные властные полномочия, что отражает особый статус и положение в системе властных структур Российской Федерации. В пределах полномочий, закрепленных в Законе о Банке России, Банк России обладает известной самостоятельностью, обеспечивающейся неделимостью и неотчуждаемостью уставного капитала и иного имущества, самоокупаемостью, освобождением от ответственности по обязательствам государства, кроме случаев, установленных законом. Принцип независимости Банка России определен Конституцией Российской Федерации (ст. 75) и конкретизирован в Законе о Банке России. Полномочия Банка России — это основная часть его статуса, представляющая собой право и одновременно обязанность действовать в определенных ситуациях способами, предусмотренными Законом о Банке России, и в указанных в нем целях. Все полномочия Банк России осуществляет двумя способами: самостоятельно или во взаимодействии с Правительством Российской Федерации. Кроме того, полномочия Банка России в сфере страхования вкладов могут осуществляться во взаимодействии с Агентством. Управление банковской системой выражается в осуществлении Банком России следующих полномочий: — издание подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность кредитных организаций; — выдача и отзыв лицензии на осуществление банковских операций; — осуществление надзорной деятельности, включая установление обязательных нормативов деятельности для кредитных организаций. Участие Банка России в системе отношений в сфере обязательного страхования вкладов выражается прежде всего в осуществлении Банком России полномочий органа банковского регулирования и надзора. Публично-правовой характер системы страхования вкладов порождает необходимость в специальной системе надзора за банками, которые вступают в систему страхования вкладов или состоят в ней на учете. Особенностью надзора за банками в период вступления в систему страхования вкладов является предъявление к банкам более строгих (по сравнению с ранее применявшимися) требований к участию в системе страхования, заключающихся в установлении специальных критериев (ст. 44 Закона). Часть критериев была известна до принятия Закона, другая представляет собой новеллу. Так, в соответствии с Законом о Банке России Банк России устанавливает нормативы достаточности капитала, текущей и общей ликвидности, максимального размера крупных кредитных рисков, максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам, критерии и порядок оценки активов, определяет правила организации внутреннего контроля. К новым показателям относятся показатели достаточности капитала (ПК2), показатель оценки качества капитала (ПК3), показатель качества ссуд (ПА1), показатель качества активов (ПА2), показатель доли просроченных ссуд (ПА3) и др. Особую важность для оценки деятельности банка имеют показатели прозрачности структуры собственности (ПУ1, ПУ2, ПУ3) и показатели организации службы внутреннего контроля, в том числе системы противодействия легализации незаконных доходов и финансированию терроризма (ПУ5) <*>. Решение о соответствии банка установленным требованиям отбора принимается по итогам рассмотрения деятельности банка в ходе многоэтапного процесса. Процедуры отбора включают в себя как элементы обычной надзорной практики, так и элементы системы административного обжалования (административной юстиции). ——————————— <*> Положение Банка России от 16.01.2004 N 248-П «О порядке рассмотрения Банком России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов» // Вестник Банка России. 2004. N 5.
Статья 1 Закона предусматривает, что отношения, возникающие в связи с созданием и функционированием системы страхования вкладов, регулируются федеральными законами, а в случаях, предусмотренных Законом, принимаемыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России. Реализуя предоставленные Законом полномочия, Банк России издал ряд актов в области страхования вкладов физических лиц. В соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 6 Закона по предложению Агентства издано Указание Банка России от 01.04.2004 N 1417-У «О форме реестра обязательств банка перед вкладчиками» <1>. Также согласно ст. 44 Закона издано Указание Банка России от 16.01.2004 N 1379-У «Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов» <2>. На основании ст. 44 и 45 Закона Банком России разработаны и изданы следующие нормативные акты: Положение от 16.01.2004 N 247-П «О порядке рассмотрения Банком России заявления об обжаловании отрицательного заключения Банка России на повторное ходатайство о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов» <3> и Положение от 16.01.2004 N 248-П «О порядке рассмотрения Банком России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов» <4>. В соответствии со ст. 46, 47 Закона Банком России изданы Указание от 16.07.2004 N 1476-У «О порядке направления требования Банка России о представлении банком ходатайства на прекращение права на работу с вкладами» <5> и Указание от 16.07.2004 N 1477-У «О порядке признания утратившей силу имеющейся у банка лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях, лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте или генеральной лицензии в случае отказа банка от участия в системе страхования вкладов или его несоответствия требованиям к участию в системе страхования вкладов» <6>. На основании ст. 46 — 48 Закона издано Указание Банка России от 30.07.2004 N 1483-У «О порядке введения запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц банком, признанным отказавшимся от участия в системе страхования вкладов или признанным не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов» <7>. ——————————— <1> Вестник Банка России. 2004. N 24. <2> Вестник Банка России. 2004. N 5. <3> Вестник Банка России. 2004. N 5. <4> Вестник Банка России. 2004. N 5. <5> Вестник Банка России. 2004. N 51. <6> Вестник Банка России. 2004. N 51. <7> Вестник Банка России. 2004. N 51.
Некоторые правовые проблемы статуса Агентства
Агентство как специфический субъект правоотношений, складывающихся в области обязательного страхования вкладов, вступает в них в рамках компетенции, определенной Законом. Целью деятельности Агентства является обеспечение функционирования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации. В целях реализации поставленных задач Агентство наделяется полномочиями, установленными Законом и иными федеральными законами. Объем полномочий организации по управлению системой страхования вкладов зависит от задач, стоящих перед этой системой в целом. В зависимости от этого выделяются узкий и широкий подходы в определении объема полномочий Агентства. Широкий подход <*> предполагает внесение дополнений в ряд федеральных законов и построение системы страхования вкладов по принципу многофункциональности в целях укрепления доверия к идее страхования вкладов и обеспечения финансовой устойчивости системы страхования. Узкий подход предусматривает, что основными функциями системы страхования вкладов являются аккумулирование денежных средств фонда обязательного страхования (далее — Фонд) и управление ими, а также организация выплат страхового возмещения. Как видно из закрепленного в Законе перечня функций Агентства, указанный подход был взят за основу при определении объема его полномочий. ——————————— <*> Турбанов А. В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание д. ю.н. М., 2004. С. 36.
Поскольку Агентство является специальной организацией по управлению системой обязательного страхования вкладов, Закон наделяет его полномочиями по изданию отдельных актов, касающихся организации и функционирования данной системы, в частности по установлению порядка ведения реестра банков (ч. 4 ст. 28), порядка исчисления расчетной базы (ч. 9 ст. 36). Часть 7 ст. 36 Закона предусматривает, что ставка страховых взносов в Фонд устанавливается советом директоров Агентства и что она может быть установлена в повышенном размере в целях восстановления Фонда. В целях реализации предоставленных полномочий Агентством изданы: Порядок расчетов страховых взносов <1>, утвержденный решением совета директоров Агентства от 03.02.2004 (протокол N 3); Порядок уплаты страховых взносов <2>, утвержденный решением правления Агентства от 05.02.2004 (протокол N 2); решение совета директоров Агентства «О ставке страховых взносов банков в фонд обязательного страхования» <3> (протокол N 3); Порядок ведения реестра банков <4>, утвержденный решением правления Агентства от 19.02.2004 (протокол N 5); Порядок конкурсного отбора банков-агентов <5>, утвержденный решением совета директоров Агентства от 17.09.2004 (протокол N 6). ——————————— <1> Вестник Банка России. 2004. N 16. <2> Вестник Банка России. 2004. N 16. <3> Официальное сообщение Агентства по страхованию вкладов от 06.02.2004 // Вестник Банка России. 2004. N 11. <4> Вестник Банка России. 2004. N 17. <5> Вестник Банка России. 2004. N 69.
Банк России принимает участие в процессе подготовки и принятия актов Агентства, выносимых на рассмотрение совета директоров Агентства, через представителей Банка России в совете директоров. Проекты решений совета директоров, а также актов Агентства, выносимых для утверждения на совет директоров, направляются в соответствии с регламентом совета директоров его членам, которые вправе предоставить свои предложения и замечания к данным проектам. Возникает проблема определения правовой природы актов Агентства, в частности вопрос об отнесении указанных актов к нормативно-правовым. Он может быть рассмотрен с нескольких точек зрения. Так, издание нормативных правовых актов (актов, содержащих нормы права) в соответствии с существующей правовой традицией относится к компетенции органов государственной власти. Согласно ст. 14 Закона Агентство существует в организационно-правовой форме государственной корпорации. Возможность отнесения государственной корпорации к органам государственной власти и, следовательно, осуществления ею властных полномочий являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации <*>. В соответствии с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в отношении государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций», такая корпорация не обладает государственно-властными полномочиями и не относится к органам государственной власти. Если следовать указанному подходу, Агентство не вправе издавать нормативные правовые акты. ——————————— <*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2001 N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 29. Ст. 3058.
В то же время Закон предусматривает, что акты Агентства устанавливают правила для кредитных организаций, регулирующие отношения с участием неопределенного круга лиц. Учитывая это обстоятельство, можно говорить, что фактически акты Агентства являются нормативными правовыми. В этом смысле Закон, не указывая на вид актов, издаваемых Агентством, юридически непоследователен. С точки зрения законодательного определения полномочий Агентства по изданию актов, связанных с регулированием отношений в сфере страхования вкладов, возможно несколько вариантов. Первый вариант, представляющийся наиболее оптимальным, может предполагать в дальнейшем прямое закрепление в Законе полномочий Агентства по изданию актов как нормативных правовых, а также порядка их принятия и опубликования. Этот вариант также должен предполагать применение процедуры регистрации актов в Министерстве юстиции Российской Федерации. Аналогичный механизм закреплен в отношении Банка России, который, не являясь органом исполнительной власти, вправе издавать нормативные акты в форме инструкций, положений, указаний <*>, подлежащих обязательной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации <**>. Данный вариант предусматривает фактическое признание Агентства органом, осуществляющим полномочия органа государственной власти. ——————————— <*> Статья 7 Закона о Банке России. <**> Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895.
Второй вариант может предполагать решение вопроса путем лишения Агентства права на издание актов, регулирующих деятельность банков — участников системы страхования вкладов, и передачи полномочий по изданию таких актов другим органам, например Министерству финансов Российской Федерации или Банку России, которые могут принимать акты на основе предложений Агентства.
Основные направления правового взаимодействия Банка России и Агентства
Одним из направлений правового взаимодействия Банка России и Агентства является участие Банка России в органах управления Агентства (ст. 17, 42 Закона). Так, в ст. 42 прямо предусмотрено, что контроль за функционированием системы страхования вкладов осуществляется Правительством Российской Федерации и Банком России путем участия их представителей в органах управления Агентства. Такими органами согласно ст. 17 Закона являются совет директоров, правление и генеральный директор Агентства. Совет директоров — высший коллегиальный орган управления, состоит из 13 членов: 7 представителей Правительства Российской Федерации, 5 представителей Банка России и генеральный директор Агентства. Данное положение предполагает непосредственное участие представителей Правительства Российской Федерации и Банка России в принятии решений, относящихся к компетенции совета директоров Агентства и осуществлению надзора за его деятельностью. В частности, в компетенцию совета директоров входит установление ставки страховых взносов, утверждение порядка расчета страховых взносов, определение направлений, условий и порядка размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств и их предельный размер, утверждение порядка предоставления банкам отсрочки и рассрочки погашения задолженности и иные полномочия. Организационные и информационные основы правового взаимодействия Банка России и Агентства предусматриваются ст. 27 Закона. Агентство и Банк России координируют свою деятельность и информируют друг друга по вопросам осуществления мероприятий по обязательному страхованию вкладов. Особенность правового взаимодействия Банка России и Агентства проявляется в определенной последовательности принятия решений. Банк России, осуществляя банковский надзор на стадии вступления банка в систему страхования вкладов, принимает решение о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования. Агентство обязано включить банк в реестр банков — участников системы. Решение о включении банка принимается только на основании решения Комитета банковского надзора Банка России о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов и следует за ним (ст. 44, 45 Закона). Одним из закрепленных в ст. 27 и 32 Закона направлений организационного взаимодействия Банка России и Агентства является участие служащих Агентства в проверках, проводимых Банком России. Банк России привлекает служащих Агентства к участию в проверках банков по вопросам, касающимся объема и структуры обязательств этих банков перед вкладчиками, уплаты страховых взносов, а также исполнения банками иных обязанностей, установленных Законом. Указанные проверки проводятся либо по предложению Агентства, либо, если какие-либо нарушения требований Закона выявляются в ходе текущей проверки Банка России, по предложению Банка России. Порядок проведения проверок регулируется нормативным актом Банка России — Инструкцией от 25.08.2003 N 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации» <*>. Особенности участия служащих Агентства и включения их в состав рабочих групп, осуществляющих проверку деятельности банка по вопросам исполнения требований Закона, устанавливаются специальным актом — Указанием Банка России от 13.01.2004 N 1542-У «Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», который был согласован с Агентством. Деятельность служащих Агентства в качестве членов рабочей группы носит специфический характер. Так, не допускается их ознакомление с документами банка, которые непосредственно не связаны с вопросами компетенции Агентства, а также с актом проверки, в котором может содержаться информация по иным вопросам деятельности банка. ——————————— <*> Вестник Банка России. 2003. N 67.
Кроме этого, согласно ч. 1 ст. 29 Закона Агентство получает через Банк России некоторые формы отчетности, которые необходимы прежде всего для контроля выплат страховых взносов банками. При этом состав отчетности и иной информации, направляемой Банком России в Агентство, а также срок направления определяются Банком России по согласованию с Агентством. При выявлении Агентством нарушений Закона оно вправе обращаться в Банк России с предложением о применении к банку-нарушителю мер, предусмотренных федеральными законами. Информационное взаимодействие Банка России и Агентства в рамках функционирования системы страхования вкладов строится на взаимном обмене необходимой информацией о деятельности банков как на стадии вступления банка в систему, так и в отношении банков — участников системы. Статьями 15, 27, 28 Закона предусматривается объем и содержание сведений, направляемых Банком России в Агентство и, наоборот, Агентством в Банк России. К полномочиям Агентства относятся сбор страховых взносов и контроль за их поступлением в Фонд. Контроль за поступлением средств в Фонд реализуется путем взаимодействия с Банком России, учитывая порядок проведения проверок. Важным шагом в области развития взаимоотношений и регулирования вопросов взаимодействия Банка России и Агентства явилось подписание 29 сентября 2004 г. совместного Соглашения о координации деятельности и обмене информацией между Банком России и Агентством (далее — Соглашение). Оно направлено на обеспечение взаимодействия по вопросам участия банков в системе страхования вкладов, уплаты банками страховых взносов, выплаты возмещения по вкладам, проведения Банком России проверок банков и применения к ним мер ответственности, ликвидации банков, а также на решение иных задач, возникающих в связи с функционированием системы страхования вкладов. Положения Соглашения предусматривают порядок обмена информацией при допуске банков в систему страхования вкладов, взаимодействия в области уплаты страховых взносов. Например, Агентство информирует Банк России о нарушениях банками порядка уплаты страховых взносов и о недостоверности получаемой от банков отчетности. Также в Соглашении нашли отражение вопросы взаимодействия, касающиеся проведения проверок банков и применения к ним мер ответственности. Кроме того, Соглашение предусматривает организационное взаимодействие Агентства с временной администрацией по управлению банком по вопросам ведения учета обязательств перед вкладчиками, формирования и передачи Агентству реестра обязательств банка перед вкладчиками, определения размера обязательств банка перед вкладчиками для целей осуществления страховых выплат, а также взаимодействие по вопросам ликвидации банков.
