Марков П. А., судья Арбитражного суда города Москвы.
Банковская система в современной России как институт денежного и кредитного обращения все еще находится в стадии своего становления. Несмотря на значительные сдвиги, которые произошли с момента ее возрождения в условиях трансформации экономики страны (фактического зарождения такой системы), все еще наблюдается значительная напряженность в данном сегменте рыночных отношений.
Необходимо отметить, что поддержание стабильности банковской деятельности является одним из наиболее приоритетных направлений государственного и корпоративного регулирования.
Говоря о правовом регулировании указанной сферы общественных отношений, необходимо принимать во внимание такие факторы, как публичный характер последних, особое значение кредитных организаций для остальных субъектов экономической деятельности, а также специфику взаимодействия банков с наиболее уязвимой частью их контрагентов — физическими лицами, вкладчиками кредитных организаций.
В этой связи можно отметить, что правовой статус кредитной организации обладает определенной спецификой. Специальным является и порядок ликвидации кредитной организации, признания ее несостоятельной (банкротом).
Впервые на современном этапе развития законодательства о банкротстве непосредственным участником процедуры несостоятельности становится такой субъект, как корпоративный конкурсный управляющий — государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов».
В пользу создания такой организации высказывались многие практикующие юристы и деятели науки, поскольку всегда являлся очевидным тот факт, что специфика и масштабы деятельности банковских организаций предполагают необходимость четкого и весьма организованного подхода к решению вопроса о порядке и сроках ее ликвидации. При этом правоприменительная практика показывала, что исполнение обязанностей конкурсного управляющего кредитной организации физическим лицом (предпринимателем без образования юридического лица) практически во всех случаях оказывалось недостаточно эффективным, вызывало недоверие со стороны кредиторов. Подобное положение вещей являлось дестабилизирующим фактором и не способствовало укреплению банковской системы в целом.
Попытка российского законодателя ввести в круг субъектов правоотношений, связанных с несостоятельностью кредитной организации, нового коллективного участника — ГК «АСВ» — кроме прочего, подкреплена и опытом зарубежных стран.
Думается, стоит подробнее остановиться на специфике правового статуса указанного субъекта.
Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» была зарегистрирована в Едином государственном реестре юридических лиц 29 января 2004 г. на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
В августе 2004 г. был издан Федеральный закон N 121-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», которым полномочиями конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, в силу Закона наделена государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее — АСВ или Государственная корпорация).
Правовое положение Государственной корпорации определяется ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ) как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Единственным учредителем Государственной корпорации является государство, что изначально определяет возможность государства влиять на деятельность Государственной корпорации, в сочетании с законодательно установленными целями создания и деятельности корпорации, таким образом обеспечивается выполнение ею публичных функций общегосударственного значения. Вместе с тем Государственная корпорация не является органом власти, государство напрямую не распоряжается ее активами, и корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, следовательно, Государственная корпорация — инструмент не прямого управленческого, а косвенного регулятивного воздействия государства на общественные отношения.
Высшим органом управления Агентства является совет директоров. В его состав входят семь представителей Правительства Российской Федерации, пять представителей Банка России и Генеральный директор Агентства.
В целях обеспечения функционирования системы страхования вкладов Агентство осуществляет выплату вкладчикам возмещений по вкладам при наступлении страхового случая; ведет реестр банков — участников системы страхования вкладов; контролирует формирование фонда страхования вкладов, в том числе за счет взносов банков; управляет средствами фонда страхования вкладов.
Одновременное выполнение Агентством двух функций — страхования вкладов и ликвидации неплатежеспособных банков — является необходимым элементом целостной системы защиты интересов вкладчиков и иных кредиторов российских банков. Подобное организационное объединение функций позволяет сокращать убытки системы страхования вкладов, максимально быстро и эффективно возвращать из конкурсной массы в фонд обязательного страхования вкладов средства, выплаченные гражданам, обеспечить прозрачность и полноту расчетов со всеми кредиторами. Совмещение функций дает возможность сформировать единый центр ответственности перед кредиторами несостоятельных банков, что будет способствовать повышению доверия к банковской системе и институтам государственной власти.
Организационно-правовой статус Агентства как корпоративного конкурсного управляющего и как страховщика усиливает влияние государства, обеспечивает реализацию принципа законности и персонификации ответственности в вопросе проведения ликвидации кредитной организации, не нарушив при этом прав и законных интересов всех участников процесса банкротства.
Публично-правовая сторона статуса АСВ в сочетании с четким отделением АСВ от государства позволяет рассматривать участие АСВ в качестве конкурсного управляющего в процедуре банкротства кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, как удачный вариант сбалансированного увеличения присутствия государства в банковском секторе. Что, в свою очередь, придает уверенности в продуктивности сочетания возможностей Агентства с поддержкой государства, с тем чтобы банковский сектор российской экономики стал более предсказуемым.
Избранный вариант регулирования представляет собой косвенное, но эффективное воздействие государства на общественные отношения в сфере банкротства банков с сохранением их частноправовых основ.
Действуя в публичных интересах, АСВ способно урегулировать конфликт между различными группами кредиторов с противоречивыми интересами и обеспечить гарантии справедливого соблюдения прав всех участников процедуры банкротства, а не только того большинства (по размеру требований), которое может поставить ход конкурсного производства под свой контроль. Сосредоточение полномочий конкурсного управляющего при банкротстве определенной категории кредитной организации, привлекавшей денежные средства физических лиц во вклады, должно послужить унификации практики банкротства и принятию единообразных решений в процедурах банкротства всех кредитных организаций.
В связи с принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 121-ФЗ был представлен проект Концепции деятельности Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» по реализации положений Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». В целом проект Концепции отражает все особенности статуса АСВ в качестве корпоративного конкурсного управляющего при банкротстве определенных Законом кредитных организаций. Вместе с тем Концепция недостаточно ясно отражает публичный аспект деятельности государственной корпорации «АСВ». Например, Концепцией не отражены вопросы координации действий сотрудников АСВ, представляющих его интересы в процедурах банкротств нескольких банков одновременно. Между тем это может потребоваться в кризисных ситуациях. Также Законом не отражены задачи Государственной корпорации по предотвращению кризисных ситуаций при банкротстве большого количества кредитных организаций и пути их реализации.
К сожалению, на сегодняшний день решение текущих задач по банкротству отдельных кредитных организаций в деятельности Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» преобладает над подготовкой базы для решения социальных общегосударственных задач по предотвращению системных кризисов.
Анализируя положения Федерального закона, необходимо заметить, что процедура подачи заявления о признании кредитной организации банкротом, несмотря на корректировку законодателем, не претерпела кардинальных изменений. Введение нового лица в процедуру банкротства банка — Агентства по страхованию вкладов — осуществляется на стадии подачи заявления о признании банкротом кредитной организации в банк России, так как все копии необходимых документов направляются в АСВ. В дальнейшем Агентство является полноправным участником процедуры банкротства.
Согласно п. 2 ст. 50.11 Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 121-ФЗ, в случае если кредитная организация имела лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, конкурсным управляющим является Агентство. При этом с момента вступления Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 121-ФЗ в силу в случае непредставления в арбитражный суд для утверждения кандидатуры конкурсного управляющего — физического лица либо в случае освобождения или отстранения конкурсного управляющего — физического лица от исполнения обязанностей конкурсного управляющего либо производства по заявлению о признании отсутствующей кредитной организации банкротом полномочия конкурсного управляющего возлагаются на Агентство. Во всех вышеперечисленных случаях функции конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций, не имевших лицензии Банка России на привлечение денежных средств граждан во вклады, также осуществляются АСВ.
В задачи деятельности АСВ как корпоративного управляющего входит законное и наиболее полное составление реестра требований кредиторов; формирование конкурсной массы в максимально возможном размере; принятие обеспечительных мер и т. д. Все это должно осуществляться в интересах вкладчиков, причем с принятием нового закона ситуация должна рассматриваться в системе: государственная корпорация должна действовать с учетом государственных задач, а не руководствоваться интересами небольшой группы вкладчиков, конкретной кредитной организации.
Непосредственным представителем Агентства, а соответственно непосредственно осуществляющим обязанности конкурсного управляющего, является служащий Агентства, осуществляющий свои полномочия на основании доверенности. Агентство обязано направить в арбитражный суд и Банк России сообщение о назначении представителя в деле о банкротстве в течение пяти дней со дня вынесения арбитражным судом решения о признании кредитной организации банкротом и об открытии конкурсного производства или вынесения судебного акта об утверждении конкурсным управляющим Агентства.
К осуществлению своих функций в качестве конкурсного управляющего Агентство приступает со дня вынесения арбитражным судом решения о признании кредитной организации банкротом и об открытии конкурсного производства и действует до дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о ликвидации кредитной организации. Интересно, что право на отстранение от исполнения обязанностей конкурсного управляющего Агентством у участников дела по банкротству кредитной организации не предусмотрено. Однако Закон от 20 августа 2004 г. N 121-ФЗ предусматривает следующий порядок защиты нарушенных прав лиц, участвующих в деле о банкротстве: в случае выявления Банком России нарушений при осуществлении полномочий конкурсного управляющего Агентством и направления предписания последнее должно принять меры по их устранению и уведомить об этом Банк России. Неисполнение Агентством предписания Банка России об устранении нарушения является основанием для обращения Банка России в арбитражный суд, рассматривающий дело о банкротстве, с жалобой на действия АСВ или его представителя (ч. 4 п. 7 ст. 50.22 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ). В связи с этим суд может удовлетворить жалобу о признании действий конкурсного управляющего незаконными, обязав последнего устранить нарушения, а в некоторых случаях и отстранить конкурсного управляющего в лице конкретного представителя Агентства от исполнения обязанностей и от участия в процессе банкротства, если судом будет установлено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение указанных обязанностей нарушило права или законные интересы заявителя жалобы или повлекло за собой убытки для кредитной организации либо ее кредиторов (п. 4 ст. 50.24 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ).
Примечательно, что статус представителя Агентства, включая объем его полномочий, существенно отличается от статуса самого Агентства, так как ряд функций, прав и обязанностей в ходе конкурсного производства возлагаются на соответствующие органы управления. Правовое положение представителя Агентства многогранно, поскольку в юридическом смысле он появляется из института представительства. При этом после выдачи доверенности он приобретает статус органа управления банком.
Вопрос об объеме и структуре ответственности представителя Агентства на сегодняшний день остается открытым.
Очевидным является тот факт, что нормы общего Закона о банкротстве в части, предусматривающей ответственность арбитражного управляющего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, на представителя ГК «Агентство по страхованию вкладов» не распространяются. Единственной формой ответственности, которая может быть возложена на представителя АСВ, — это отстранение последнего арбитражным судом от исполнения им обязанностей представителя конкурсного управляющего в деле о банкротстве кредитной организации. Иные формы ответственности в данном случае Законом не установлены.
В силу п. 6 ст. 50.20 Закона о банкротстве кредитных организаций в случае возникновения обстоятельств, влекущих невозможность осуществления представителем Агентства своих полномочий, в том числе вследствие его отстранения от исполнения обязанностей представителя конкурсного управляющего, Агентство обязано в течение пяти дней со дня возникновения указанных обстоятельств направить в арбитражный суд и Банк России сообщение о назначении нового представителя конкурсного управляющего. Иными словами, один представитель фактически подлежит замене на другого представителя того же Агентства. При этом как собрание кредиторов, так и арбитражный суд не будут обладать какими-либо сведениями об уровне образования, опыта, профессионализма назначаемого представителя, фактически лишены права выбрать того или иного кандидата, заявить отвод представителю.
Вызывает сомнение оправданность такого положения вещей, поскольку в отличие от довольно жестких квалификационных требований, предъявляемых в соответствии с действующим законодательством к арбитражному управляющему — физическому лицу (ст. 20 Закона о банкротстве), обязательное соответствие представителя Агентства (служащего АСВ) такого рода критериям Законом не предусмотрено.
Кроме того, из-за невысокой численности штатных сотрудников Агентства (менее 10 человек), которые занимаются непосредственным проведением процедуры конкурсного производства, существует вероятность непропорционального распределения нагрузки среди таких представителей, что, в свою очередь, может отразиться в целом и на качестве исполнения представителем соответствующих обязанностей.
Нельзя оставить без внимания и тот факт, что института ответственности в форме отстранения конкурсного управляющего как такового в случае с кредитной организацией, обладавшей лицензией на привлечение во вклады денежных средств физических лиц, фактически не существует, поскольку отстранение самого Агентства по страхованию вкладов от исполнения им обязанностей конкурсного управляющего банка ныне действующий Закон не допускает.
С учетом изложенного можно сделать вывод, что отсутствуют механизм и способы привлечения к ответственности АСВ как конкурсного управляющего в деле о банкротстве кредитной организации.
Несмотря на ряд выявленных недочетов, необходимо отметить, что создание ГК «Агентство по страхованию вкладов» было обусловлено спецификой, масштабами деятельности, а также особой общественной значимостью таких субъектов гражданского права, как кредитные организации, и, по замыслу законодателя, призвано способствовать стабилизации и укреплению банковской системы в целом, усилению доверия к институтам денежного и кредитного обращения со стороны участников гражданского оборота.
Институт корпоративного управляющего в России находится в стадии становления. В настоящее время законодательно оформлены лишь общие черты его правового статуса. Сама идея создания подобной организации, уже прошедшая апробацию и в ряде зарубежных стран, кажется интересной. Насколько успешным окажется функционирование государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в роли конкурсного управляющего кредитных организаций, покажет судебная практика.
