(Антропцева И. О.) («Банковское право», 2011, N 4)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ СТАБИЛЬНОСТИ И РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПЛАТЕЖНОЙ СИСТЕМЫ ЦЕНТРАЛЬНЫМ БАНКОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
И. О. АНТРОПЦЕВА
——————————— <*> Antroptseva I. O. Ensuring stability and development of national payment system by the Central bank of the Russian Federation.
Антропцева Ирина Олеговна, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Финансового университета при Правительстве РФ, директор юридического департамента ЗАО «Ай Кью Проперти Менеджмент».
В связи с принятием Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе» одной из целей деятельности Банка России является обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы, для достижения которой на Банк России возложены дополнительные полномочия по определению направлений развития национальной платежной системы, регистрации операторов платежных систем, осуществлению надзора и наблюдения в национальной платежной системе.
Ключевые слова: национальная платежная система, значимая платежная система, надзор и наблюдение в национальной платежной системе.
In connection with adoption the new Law N 162-FZ about national payment system dated June, 27, 2011 one of the main aims of Bank of Russia activity is insuring stability and development of national payment system. In order to achieve this aim Bank of Russia has been assigned the following authorities: to determine directions of national payment system development, to register operator of payment system operators, to supervise and monitor the national payment system.
Key words: national payment system, significant payment system, supervision and observation in the national payment system.
27 июня 2011 г. был принят Федеральный закон N 161-ФЗ «О национальной платежной системе» <1> (далее — Закон о НПС). Принятие данного Закона повлекло внесение корреспондирующих изменений в отдельные нормативно-правовые акты, в том числе и в Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» <2>. ——————————— <1> Российская газета. N 139. 2011. 30 июня. <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2790.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе» <3> целями деятельности Банка России будут являться: ——————————— <3> Российская газета. N 139. 2011. 30 июня.
— защита и обеспечение устойчивости рубля; — развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; — обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы. В действующей в настоящее время редакции Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» третьей целью деятельности Банка России является обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. При этом хотелось бы обратить внимание, что данное положение не будет исключено из Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а будет перенесено в самостоятельную ст. 82.2 в соответствии с п. 8 ст. 11 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 162-ФЗ «О национальной платежной системе». Определение термина «платежная система» в законодательстве Российской Федерации отсутствовало, и можно было исключительно теоретически определить, что понималось под платежной системой. Прежде чем рассматривать непосредственно роль и полномочия Банка России при осуществлении деятельности по обеспечению стабильности и развитию национальной платежной системы, необходимо определиться с самим термином «национальная платежная система». В ст. 3 Закона о НПС содержатся определения национальной платежной системы и платежной системы. Под национальной платежной системой в указанном Федеральном законе понимается совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (субъекты национальной платежной системы). При этом под платежной системой понимается совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платежной системы в целях осуществления перевода денежных средств, включающая оператора платежной системы, операторов услуг платежной инфраструктуры и участников платежной системы, из которых минимум три организации являются операторами по переводу денежных средств. Таким образом, субъектный состав национальной платежной системы значительно шире. Обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы Центральном банком Российской Федерации будет осуществляться в соответствии с Законом о НПС и включать: определение направлений развития национальной платежной системы, регистрацию и ведение реестра операторов платежных систем, признание значимой платежной системы, надзор и наблюдение в национальной платежной системе, а также установление правил наличных расчетов между юридическими лицами, расчетов с участием граждан, связанных с осуществлением ими предпринимательской деятельности, и правил, форм и стандартов безналичных расчетов. В соответствии со ст. 82.1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», с изменениями, внесенными Федеральным законом от 27 июня 2011 г. N 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе», направления развития национальной платежной системы определяются стратегией развития национальной платежной системы, принимаемой Банком России. При этом в Законе отсутствует указание на сроки и порядок принятия стратегии развития национальной платежной системы. Полномочия Банка России по регистрации и ведению реестра операторов платежных систем регулируются Законом о НПС. Процедура регистрации операторов платежной системы похожа на процедуру регистрации кредитных организаций. Центральный банк в рамках процедуры регистрации рассматривает пакет документов, который направляется организацией, намеревающейся стать оператором платежной системы, в течение 30 календарных дней и принимает решение о регистрации либо отказе в регистрации. Банк России присваивает организации регистрационный номер, включает информацию о такой организации в реестр операторов платежных систем и направляет организации регистрационное свидетельство. Центральный банк Российской Федерации также принимает решение о регистрации организации, являющейся оператором платежной системы, намеревающейся стать оператором другой платежной системы, либо об отказе в такой регистрации, принимает решение об исключении сведений об организации из реестра операторов платежных систем. Хотелось обратить также внимание на то, что оператором платежной системы может являться не только кредитная организация, но и организация, не являющаяся кредитной организацией и созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации. Для регистрации организации, не являющейся кредитной организацией, в качестве оператора платежной системы предъявляются дополнительные требования: — наличие чистых активов в размере не менее 10 миллионов рублей; — единоличным исполнительным органом и главным бухгалтером должны быть физические лица, которые имеют высшее экономическое, юридическое образование либо высшее образование в сфере информационных и коммуникационных технологий либо иное высшее образование при условии наличия опыта руководства отделом или иным подразделением кредитной организации или оператора платежной системы не менее двух лет. Данным положением законодатель существенно расширил перечень лиц, которые могут занимать должность руководителя и главного бухгалтера оператора платежной системы. Фактически согласно данному пункту лицо, которое имеет опыт руководства любым отделом или подразделением банка, вплоть до административно-хозяйственного, может занимать одну из указанных должностей. Представляется целесообразным установление ограничения в отношении сферы деятельности структурного подразделения кредитной организации, примером такого определения сферы деятельности является положение п. 8 ст. 14 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» <4>, согласно которому лицо, обладающее иным образованием, должно иметь опыт руководства отделом или структурным подразделением, связанным с осуществлением банковских операций. К сожалению, законодатель исключил применение данного пункта к небанковским кредитным организациям в случае, если они не имеют права на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций; ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 6. Ст. 492.
— должности единоличного исполнительного органа и главного бухгалтера не должны занимать лица, имеющие судимость за преступления в сфере экономики, а также имеющие факты расторжения с ними трудового договора по инициативе работодателя по причине совершения виновных действий работником, непосредственно обслуживающим денежные и товарные ценности, если эти действия дают основания для утраты доверия со стороны работодателя. Отказ в регистрации организации в качестве оператора платежной системы со стороны Центрального банка Российской Федерации также должен быть мотивированным. Перечень оснований является закрытым и дифференцирован, т. е. кредитной организации можно отказать в случае непредставления полного пакета документов для регистрации и в случае несоответствия разработанных правил платежной системы требованиям Закона о НПС. Если организация не является кредитной организацией, то предусмотрено помимо названных оснований еще одно: несоответствие рассмотренным выше дополнительным требованиям. Перечень оснований для принятия Банком России решения об исключении сведений об организации из реестра операторов платежных систем также является закрытым, при этом сроки исключения сведений определены для каждого основания: — заявление подано самим оператором платежной системы, с указанием рабочего дня, в который сведения о такой организации исключаются из реестра; — при невыполнении предписаний Банка России об устранении нарушения, влияющего на бесперебойность функционирования платежной системы, в течение одного года со дня направления первого предписания Банка России, а также неоднократного в течение года применения мер, предусмотренных ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» за нарушения, влияющие на бесперебойность функционирования платежной системы в рабочий день, следующий за днем принятия решения Банком России; — если Центральным банком Российской Федерации при осуществлении надзора будет установлено существенное несоответствие сведений, представленных для регистрации, в рабочий день, следующий за днем принятия решения Банком России; — при отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в рабочий день, следующий за днем отзыва лицензии; — в случае ликвидации юридического лица в рабочий день, следующий за днем, в который Банку России стало известно о ликвидации. Данное положение вызывает вопросы, каким образом главный банк государства будет отслеживать ликвидацию юридических лиц. Логично обязать организации уведомлять Банк России о ликвидации и представлять заявление об исключении из реестра операторов платежных систем. Банку России также предоставлено полномочие по признанию платежной системы значимой и включению ее в перечень значимых платежных систем. В этом случае Центральный банк Российской Федерации определяет соответствие платежной системы критериям системно значимой либо социально значимой, закрытый перечень которых содержится в ст. 21 Закона о НПС, направляет письменное уведомление оператору платежной системы о признании платежной системы значимой, контролирует и обеспечивает соблюдение требований оператором, предъявляемых к значимой платежной системе. В случае несоблюдения требований оператором Банк России вправе признать платежную систему утратившей системную и социальную значимость. Информация о включении в перечень значимых платежных систем и о признании платежной системы утратившей социальную и системную значимость должна быть опубликована в обязательном порядке в официальном издании Банка России — «Вестник Банка России». Значительное место в Законе о НПС отведено надзору и наблюдению в национальной платежной системе. Целями надзора и наблюдения в национальной платежной системе определены обеспечение стабильности национальной платежной системы и ее развитие. Непосредственно термин «надзор, осуществляемый Банком России» использовался в законодательстве ранее и в целом его использование при осуществлении надзора в национальной платежной системе не содержит новелл. Банк России также будет определять формы и сроки предоставления отчетности, вправе запрашивать у поднадзорных субъектов и получать от них любые необходимые документы и информацию, в том числе содержащую персональные данные, проводить плановые и внеплановые инспекционные проверки. В случае выявления нарушений Центральный банк Российской Федерации вправе применять предупредительные меры в форме направления рекомендаций и уведомлений о фактах выявленных нарушений и сроках их устранения и меры принуждения в форме предписаний с приостановлением оказания операционных услуг, а в случаях неоднократного невыполнения предписаний с требованием об устранении нарушений, влияющих на бесперебойное функционирование платежной системы, в течение одного года со дня направления первого предписания исключить оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем путем оформления приказа Банка России. Более интересным представляется рассмотрение процедуры наблюдения в национальной платежной системе. В соответствии с п. 5 ст. 31 Закона о НПС под наблюдением понимается деятельность Банка России по совершенствованию операторами по переводу денежных средств, операторами платежных систем, операторов платежной инфраструктуры, другими субъектами национальной платежной системы своей деятельности и оказываемых ими услуг, а также по развитию платежных систем, платежной инфраструктуры на основе рекомендаций Банка России. Учитывая, что в пп. 1 ч. 1 ст. 3 Закона о НПС содержится закрытый перечень субъектов национальной платежной системы, то можно сделать вывод, что к другим субъектам в определении относятся банковские платежные агенты (субагенты), платежные агенты, организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации. Наблюдение в национальной платежной системе включает три вида деятельности Банка России: 1. Мониторинг — сбор, систематизация и анализ информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения. Указанная деятельность дает право Центральному банку Российской Федерации запрашивать и получать от наблюдаемых организаций информацию об оказываемых ими платежных услугах, услугах платежной инфраструктуры. При этом в части организаций федеральной почтовой связи установлены ограничения в отношении сведений, отнесенных к тайне связи, доступ к которым возможно получить при условии согласования с федеральным органом исполнительной власти в области связи. 2. Оценка — оценка деятельности наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения. Наблюдаемые организации должны соответствовать рекомендациям Банка России, к которым относятся собственные рекомендации Центрального банка Российской Федерации, рекомендации по использованию стандартов или лучшей мировой и отечественной практики при условии их опубликования в изданиях Банка России на русском языке. Центральному банку Российской Федерации предоставлено полномочие по изданию методических разъяснений по использованию таких рекомендаций. Фактически данное положение закрепляет обязательный характер соблюдения рекомендаций, которые в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не относятся к обязательным для исполнения нормативным актам. При этом п. 9 ст. 35 Закона о НПС влечет за собой разработку мероприятий по изменениям на основании результатов оценки, и в случае отказа организации от принятия предложенных изменений Банк России опубликовывает информацию о таком отказе. Фактически рекомендации являются обязательными для выполнения. Возникает также вопрос, какими будут критерии для определения лучшей мировой и отечественной практики и что под ней понимается. 3. Инициирование изменений — подготовка по результатам указанной оценки предложений по изменению деятельности оцениваемых (наблюдаемых) организаций и связанных с ними объектов наблюдения. Раскрытый порядок осуществления наблюдения не является полным, поскольку п. 11 ст. 35 Закона о НПС содержит положения о том, что порядок осуществления наблюдения определяется нормативными актами Банка России, которые еще предстоит принять. Рассмотренные в данной статье полномочия Центрального банка Российской Федерации по обеспечению стабильности и развития национальной платежной системы в основном вступают в силу через один год с даты опубликования Закона о НПС, что объяснимо тем, что большинство норм содержит положения о необходимости принятия Банком России соответствующих нормативных актов. Делать выводы об эффективности деятельности главного банка государства по обеспечению стабильности и развития национальной платежной системы можно будет после применения на практике указанных полномочий, но, к сожалению, ряд положений Закона о НПС вызывает вопросы уже сейчас.
