Щенникова Л. В., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданского права, Кубанский государственный университет.
В центре внимания данной статьи — одно из оснований возникновения права публичной собственности — национализация. Упомянутая в кодифицированном гражданском законе национализация является неработающей конструкцией, поскольку не принят необходимый и специальный федеральный закон. Одной из причин такого положения дел является неразработанность проблемы со стороны гражданско-правовой науки. Автор анализирует цивилистическую литературу, посвященную национализации. В статье выделяются характеристики, присущие национализации как гражданско-правовой категории. Автор доказывает, что институт национализации является необходимым с точки зрения поступательного развития экономики, поскольку позволяет преодолеть индивидуализм участников гражданских правоотношений и провести идею общественного интереса.
In the center of attention of granted the article one of the bases of emergence of the right of a public property — nationalization. The nationalization is not working construction because the necessary and ad hoc act isn’t passed. The reason of it is not readiness of this concept from a civil law doctrine. The author analyzes the civil law literature devoted to a problem of nationalization. Among sources — works of the pre-revolutionary scientist who have made the significant contribution to research of a problem. The particular interest is represented by M. V. Venetsianov’s book devoted to expropriation from the point of view of civil law, published in 1891. The author emphasizes, what exactly the pre-revolutionary civil law science proved vitality of institute of nationalization. It should be constantly operating to define first of all conditions of application of the given grounds of the termination of the right of private ownership for each separate case. Among modern researchers, the author allocates deep according to the analysis of article of V. Belov devoted to nationalization as categories of civil law. The author proves that nationalization is institute normal as regulates the normal economic relations and is necessary institute for ensuring forward economic development of the country. As article affirms that this institute allows to overcome individualism of participants of the civil law relations and to carry out idea of public interest (for the public weal). The institute of nationalization is considered as private because he guarantees protection of interests of individuals against the state arbitrariness. In a civil law system nationalization joins in area of the right real. The author suggests to understand the compulsory termination of the right of private ownership and emergence of the right of a public property as nationalization on property complexes on the basis of the state and imperious act adopted according to the law on nationalization, for the purpose of satisfaction of public interests and under condition of payment of the equivalent and reasonable compensation.
Современная наука гражданского права не может похвастаться интересом к исследованию понятия национализации. Непривлекательным почему-то оно оказалось для цивилистов. Как верно отметил В. А. Белов, отношение к конструкции со стороны науки является «непочтительным», что и привело к практическому исчезновению его из цивилистического обихода [2, с. 14 — 17]. Монографических работ, посвященных национализации, нет. Статейные публикации единичны. Да и в них авторы высказывают диаметрально противоположные взгляды на это понятие. Одни утверждают важность и полезность. Другие хулят, отмечая ее разрушительное воздействие.
На наш взгляд, дискуссия здесь может касаться только элементов понятия. Сама же по себе как правовое явление национализация объективно необходима уже только потому, что является понятием парным с приватизацией. Приватизационные процессы в отсутствие национализации как правового понятия «вызывают недоумение», а в конечном итоге «удручают» [2, с. 14].
Следует отметить, что в дореволюционной гражданско-правовой литературе были исследования фундаментального характера, посвященные национализации в гражданском праве. В них обосновывалась важность данного института для отрасли. Изучалась правовая природа понятия и предлагалось его гражданско-правовое определение [3, с. 4].
Следует подчеркнуть, что национализация называлась дореволюционными цивилистами жизненным институтом, который призван быть «постоянно действующим», чтобы определять наперед все условия и способы применения для каждого отдельного случая [3, с. 4]. Важность института национализации связывалась учеными со значением идеи общественного интереса. Самостоятельность частного лица, развитие частной собственности утверждают индивидуализм, позволяющий частному лицу «творить произвол» по отношению к обществу. Идея индивидуализма в этом случае побеждает идею общественного интереса, приводит к забвению последней. Чтобы примирить интересы общества с интересами собственников, оказывается чрезвычайно важной национализация как понятие, изученное наукой и закрепленное гражданским законом. «Без национализации, — считал М. В. Венецианов, — собственность сделалась бы проклятием общества» [3, с. 5]. Национализация выступает эффективным средством примирения господствующей системы права с вновь возникающими условиями народной жизни. Гражданско-правовые нормы о национализации, с одной стороны, «стесняют произвол собственника», с другой — охраняют неприкосновенность его интересов. В этой двуединой связи состоит частноправовое значение национализации как правового явления.
Национализация рассматривалась цивилистикой не каким-то «аномальным правом». Наоборот, именно в этом институте, доказывали ученые, заключаются гарантии от государственного произвола и всемерно обеспечиваются интересы частных лиц. Более того, национализацию считали доказательством развитости идеи законности в государстве [3, с. 7]. Римское частное право с ярко выраженным в его нормах индивидуализмом не знало института национализации. При этом уже римляне сознавали, что государство должно «стоять выше индивидуализма». Идея подмены интересов частных лиц интересами государства была научно обоснована позднее средневековыми юристами. Именно они доказали необходимость наделения государственной власти достаточными правами для выполнения своих задач, в том числе возможностью вторжения в имущественную сферу граждан.
В истории русского права до конца XVIII столетия не было даже малейших признаков национализации, поскольку, как считает В. М. Венецианов, в «сознании русского общества до Петра Великого весьма слабо была развита идея законности» [3, с. 13]. Некоторые подходы к определению сформулировала Екатерина II. Однако даже в конце XIX века «русское законодательство о национализации, как считали ученые, было крайне несовершенным и по многим вопросам имело проблемы» [3, с. 13].
Дореволюционные цивилисты предлагали определять национализацию как право государственной власти принудительно отчуждать недвижимости и неразрывно связанные с ними другие имущественные права, а также устанавливать сервитуты, поскольку то будет необходимо для осуществления общеполезных предприятий с уплатой полного вознаграждения за отчуждаемые права [3, с. 15 — 20]. В перечень необходимых элементов понятия, таким образом, включались цели, субъекты принятия решения, юридическая природа. Что касается сферы применения института, то она связывалась с общим благом, общественными потребностями, государственной или общественной пользой. Невозможно, утверждали цивилисты, «предначертать наперед все цели национализации» [3, с. 17]. Вот почему они объединились единым термином: общеполезность. Общеполезность на практике должна была иметь экономическую оценку.
Что касается субъектов, то национализация рассматривалась дореволюционными цивилистами задачей главным образом административной власти. Однако отдельные вопросы, касающиеся национализации, считали они, должны быть прерогативой власти законодательной или по крайней мере решаться при ее содействии. Участие законодательной власти связывалось наукой с обстоятельствами, когда затрагивались особо важные интересы, связанные с «общественным успехом и развитием цивилизации» [3, с. 18]. Что касается юридической природы национализации, то здесь мнения дореволюционных ученых расходились. Одни авторы отстаивали ее гражданско-правовой характер, другие — публично-правовой, третьи настаивали на смешанной природе. При всех расхождениях было очевидно, что без гражданско-правового регулирования национализация как явление законное в недрах частного права существовать не может.
Были дискуссии по поводу того, можно ли считать национализацию сделкой частного права, например принудительной куплей-продажей, фикцией договора купли-продажи, или рассматривать обязательством из состояния.
Однако при всех разногласиях науке было понятно, что национализация в гражданском праве занимает место способа прекращения права собственности и одновременно способа ее приобретения. Как представляется, дореволюционная цивилистика создала неплохие основы для выработки современного понятия национализации в гражданском праве.
Следует констатировать, что советский период развития цивилистики не был отмечен значительными исследованиями в области национализации. Более того, сам термин «национализация» не использовался ни в Основах гражданского законодательства (1961 и 1991 гг.), ни в ГК РСФСР (1964 г.). В учебной литературе национализация только упоминалась как основной способ возникновения права государственной собственности. Если говорить о научной литературе, то о понятии национализации в начале 60-х гг. писал Я. Ф. Миколенко [6, с. 128 — 132]. Он отмечал «недостаточную теоретическую разработанность основ социалистической национализации». Само понятие национализации ученый связывал с двумя элементами. Во-первых, с установлением государственной собственности на определенную категорию объектов. Во-вторых, с недопущением частной собственности на подобного рода объекты. Национализация в изложенном Я. Ф. Миколенко понимании была равносильна установлению монопольного права государства на соответствующие объекты. Объекты национализации, таким образом, вообще исключались из сферы отношений собственности частной. Под национализацией ученым предлагалось понимать «такое мероприятие общего характера, которое является неотъемлемой составной частью экономического строя, устанавливается навсегда и для всех субъектов имущественных отношений в данном обществе». Национализация, как считал Я. Ф. Миколенко, может быть произведена как путем безвозмездной передачи государству имущества, в отношении которого на будущее устанавливается монополия государства, так и путем полного или частичного выкупа национализируемого имущества [6, с. 130]. Национализации в 70-е гг. была посвящена диссертация одного из учеников Р. О. Халфиной [1]. В ней рассматривались главным образом правовые вопросы национализации иностранной собственности, доказывалось суверенное право государства на национализацию иностранной собственности и обосновывалась международно-правовая обязанность государства уважать и без всякой проверки принимать акт о национализации как акт суверенного государства.
Конечно, в современный период развития нашей страны вряд ли возможно воспользоваться подходами к определению национализации, которые предлагались в немногочисленных публикациях советскими учеными-цивилистами.
Конец XX в. и начало XXI в. в России проходят под знаменем приватизации, в связи с чем тематика национализации является «не модной». Диссертационные исследования, если и касаются этого вопроса, рассматривают его с международно-правовой точки зрения. Так, диссертация Ю. А. Дорофеевой, защищенная в 2001 г., называлась «Национализация: вопросы международного частного права». Тем не менее к понятию национализации здесь автор обращается. Она характеризует национализацию как процесс, совокупность фактических и юридических актов, основанных на ограничении прав и свобод лиц государством в сфере экономической деятельности в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. На защиту Ю. А. Дорофеевой было выдвинуто положение о том, что национализация представляет собой технологию достижения интересов всего общества путем обращения частной собственности в государственную и способ усиления государственного управления. Здесь же Ю. А. Дорофеева заметила, что приватизация — явление противоположное национализации, сделав при этом важный научный вывод. Он состоял в том, что только в соблюдении баланса этих способов отчуждения имущества можно обеспечить эффективное государственное регулирование экономики [5, с. 6]. С приведенными выводами нельзя не согласиться. Удивляет только тезис, касающийся нашего, российского, государства. Оказывается, сформулированные общие положения на него не распространяются. У нашего государства, в концепции Ю. А. Дорофеевой, «уже нет необходимости в принудительном прекращении права частной собственности и полного изъятия имущества у его собственника» [5, с. 9]. Возникает недоумение: получается, что где-то в других странах «удерживать баланс между общественно-необходимыми целями и интересами частных лиц» надо, а в России — своя «специфика правового регулирования экономики». Более того, Ю. А. Дорофеева заметила, что у нас «национализация происходит и в настоящее время». Только в специфических формах, которые возможны в отсутствие специального законодательства о национализации. Построения оригинальные, но логики в них усмотреть трудно.
Противником всякой национализации, находящим нелицеприятные слова и гневные эпитеты для этого понятия, является К. И. Скловский. Этот автор, можно сказать, воспевает собственность, богатство и полноту господства собственника над вещью. «Голодный мир однообразен», подчеркивает он, а значит, необходимо охранять «хрупкую ограду собственности», чтобы не были разрушены основы культуры, не торжествовало опрощение и не редуцировалось однообразие [7, с. 51]. Национализация, по К. И. Скловскому, связана с духом уравнительности, следовательно, может повлечь все негативные для отношений полного господства над вещами последствия. «Различного рода… национализации, — утверждает К. И. Скловский, — являются произволом, лежат за пределами права и поэтому не могут быть способами прекращения права собственности как не правовые» [7, с. 170]. В многостраничном труде К. И. Скловского о собственности в гражданском праве национализации посвящены пара страниц под заголовком «Некоторые замечания…» [7, с. 190 — 192]. Замечания связаны с конкретным делом, рассмотренным Арбитражным судом г. Санкт-Петербурга в 2007 г. Гневно обличает автор акт национализации здания Русского географического общества, который был принят в 1926 г. «Провозглашение права государственной (муниципальной) собственности на здание в силу акта национализации в 1926 г., — пишет К. И. Скловский, не могло восприниматься ни как сколько-нибудь юридическим основанием, ни как регулируемое правом» [7, с. 191]. Далее ученый делает еще более категорический вывод, заключающийся в том, что «ссылки на акты национализации как на основание собственности государства, лишены сегодня юридической почвы» [7, с. 191].
Оставим в стороне эмоции и посмотрим на суть спора. Оказывается, Русское географическое общество (РГО) через 81 год после того, как «жило и не тужило» в когда-то национализированном здании, решило признать за собой право собственности в силу приобретательной давности. Поскольку этого сделать не удалось, К. И. Скловский предложил уже на страницах своей книги считать незаконным сам акт национализации, когда-то произведенной. Но плохо ли было самому обществу от того, что здание находилось в публичной собственности? Отнюдь нет. Все эти годы РГО пользовалось зданием, при этом не выплачивало никакой арендной платы. Выселение РГО из здания никогда не обсуждалось публичными органами. Источники же доходов РГО, как пишет сам К. И. Скловский, настолько ограниченны, что «любое возложение на него имущественных обязательств привело бы к его банкротству и прекращению деятельности» [7, с. 190]. И здесь возникает вполне резонный вопрос, а для чего РГО право собственности на здание, учитывая, что собственность — это всегда бремя, и в данном случае бремя очевидно непосильное. А раз так, то вполне реальны иные интересы, стоящие за данным делом, которые на практике привели бы как раз и к банкротству, и к крушению деятельности того общества [8].
Поучительны в этом отношении судьбы многих архитектурных памятников в Москве. Стоимость зданий, когда-то государственных, сегодня значительна, но частные собственники «не выполняют охранных обязательств», «уродуют здания мансардными этажами», при этом наибольший «урон несут интерьеры памятников архитектуры» [9].
Представляется, что доводы К. И. Скловского в отношении национализации неубедительны. Они носят скорее политический, чем гражданско-правовой характер.
Положительную оценку национализации с позиции ее роли в государственном регулировании экономики дал Е. П. Губин [4, с. 42 — 46]. Он подчеркнул важность законодательного регулирования национализации в России. В законе о национализации, подчеркнул Е. П. Губин, должны быть определены основания, критерии принятия решения, порядок ее проведения. Некоторые виды имущества, с позиции этого автора, должны национализироваться в особом порядке. Основной целью национализации Е. П. Губин назвал удовлетворение общественных (государственных) интересов, в том числе для формирования в необходимых объемах имущественной базы государства для выполнения последним его основных функций. Предложил Е. П. Губин некоторые элементы для определения национализации, назвав ее «организационно-правовой формой взаимодействия предпринимательства и власти» и «методом государственного регулирования экономики». В соблюдении баланса приватизации и национализации как способов отчуждения имущества, подчеркнул Е. П. Губин, видится один из путей к эффективному государственному регулированию экономики [4, с. 44]. Для выработки национального законодательства о национализации, с точки зрения Е. П. Губина, может быть использован опыт законотворчества других стран, в частности закон Баварии «Об изъятии, подлежащем компенсации» [4, с. 45]. И хотя Е. П. Губин не предложил определения национализации с точки зрения гражданского права, его научный анализ может быть полезным и перспективным в деле создания отечественного закона о национализации.
Что касается гражданско-правовых признаков национализации, то их предложил в современный период развития цивилистической науки В. А. Белов [2]. Во-первых, он подчеркнул, что для национализации необходимо издание государственно-властного акта. Индивидуально-определенный акт о национализации конкретного имущества издает уполномоченный орган государственной исполнительной власти. В этом акте должны быть определены все существенные условия осуществления национализации. Эти условия включают определение сроков, способов проведения, формы и порядка выплаты возмещения. Во-вторых, национализация должна быть законной, т. е. проводиться при условии наличия закона о национализации и при полном ему соответствии. В-третьих, национализации свойственна принудительность. Оспаривать, подчеркнул В. А. Белов, законный факт национализации невозможно. При этом принудительность не означает уменьшение имущества. Уменьшение имущества при национализации происходить не должно. В-четвертых, характерной чертой национализации является возмездность. Она предполагает выплату равноценного и справедливого возмещения. Без соблюдения условия возмездности нельзя говорить, подчеркнул В. А. Белов, о законности национализации. В-пятых, специфичен предмет национализации. Им является право собственности на имущественные комплексы. При обмене акций (долей, паев) хозяйственных обществ на государственные облигации, с точки зрения В. А. Белова, не происходит перехода частной собственности на имущественный комплекс, а потому такой обмен не может расцениваться как разновидность национализации.
В-шестых, результатом национализации является возникновение права собственности на национализированное имущество у государства. Национализация, по утверждению В. А. Белова, является первоначальным способом приобретения права государственной (муниципальной) собственности, ибо «может не принимать волеизъявление бывшего собственника по своему существу» [2, с. 15]. Одновременно по критерию правопреемства она является способом производным, так как государство отвечает по всем долгам, обременяющим национализированное имущество, если иное не будет установлено специальным законом. Седьмым признаком национализации В. А. Белов назвал цель, которая заключается в обеспечении надежного функционирования соответствующего сектора экономической системы в экстремальных условиях. Итоговым определением В. А. Белова стало следующее: «Национализация представляет собой законный, государственно-властный акт, состоящий в принудительном прекращении права частной собственности на определенные имущественные комплексы и (или) права частного участия в делах и капиталах организации и возникновении права собственности на это имущество (права участия в делах и капиталах) у государства с целью обеспечения государством функциональности соответствующего сектора экономической системы в экстремальных условиях (революции, войны, кризиса и т. п.)» [2, с. 17].
Важное значение в исследовании В. А. Белова отведено процедуре национализации. Он подчеркнул, что представители органа, издавшего акт о национализации, должны производить опись, при необходимости арест и оценку национализируемого имущества, а также передачу его на ответственное хранение. После этого владельцу должно быть выплачено равноценное возмещение и осуществлена передача национализируемого имущества в собственность государства (казну).
Теоретические выводы В. А. Белова, безусловно, ценны. Во-первых, для выработки научного определения национализации как категории гражданского права с целью последующего его закрепления в ГК. Во-вторых, для создания специального закона, который должен предусмотреть подробную процедуру проведения национализации.
Обзор гражданско-правовой литературы, посвященной национализации, позволяет сделать ряд авторских выводов, касающихся национализации в гражданском праве.
Первый заключается в том, что институт национализации нормальный, так как регулирует «нормальные экономические отношения» и необходим для обеспечения поступательного экономического развития страны.
Второй. Институт национализации позволяет преодолеть индивидуализм участников гражданско-правовых отношений и провести идею общественного интереса (общеполезности, общего блага, публичного интереса).
Третий. Институт национализации является частным, поскольку гарантирует защиту интересов частных лиц от государственного произвола.
Четвертый. Национализация — институт вещно-правовой, он не опосредует куплю-продажу и не является по своей сути обязательством из состояния.
Пятый. Суть национализации заключается в прекращении права собственности частной и возникновении права собственности публичной.
Шестой. Чертами национализации является принудительность и возмездность.
Наконец, основанием национализации должен быть государственно-властный акт, принятый на основании действующего в стране законодательства о национализации.
С учетом выделенных характеристик национализацию в гражданском праве следует считать принудительным прекращением права собственности частной и возникновением права собственности публичной на имущественные комплексы на основании государственно-властного акта, принятого в соответствии с законодательством о национализации с целью удовлетворения публичных интересов и при условии выплаты равноценного и справедливого вознаграждения.
Библиографический список
1. Али Халиль Ибрагим. Правовые вопросы национализации иностранной собственности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1972. 20 с.
2. Белов В. А. Национализация в российском гражданском праве: история и современность // Законодательство. 1999. N 2, 3.
3. Венецианов М. В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Казань: Тип. Императ. ун-та, 1891. 114 с.
4. Губин Е. П. Национализация как инструмент государственного регулирования рыночной экономики // Рос. судья. 2005. N 2. С. 42 — 46.
5. Дорофеева Ю. А. Национализация: вопросы международного частного права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. 23 с.
6. Миколенко Я. Ф. Национализация как основа возникновения и правового режима государственной социалистической собственности // Правоведение. 1961. N 2. С. 128 — 132.
7. Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. М.: Статут, 2010. 893 с.
8. Сопова А. Шедевр русского модерна может исчезнуть // Известия. 2012. 3 авг.
9. Так здание универмага «Москва» пускается с молотка из-за длящейся несколько лет процедуры банкротства компании (Дуленкова А. Универмаг «Москва» продает свое историческое здание) // Известия. 2012. 3 авг.
Bibliograficheskij spisok
1. Ali Halil’ Ibragim. Pravovye voprosy nacionalizacii inostrannoj sobstvennosti: Avtoref. dis. … kand. jurid. nauk. M., 1972. 20 s.
2. Belov V. A. Nacionalizacija v rossijskom grazhdanskom prave: istorija i sovremennost’// Zakonodatel’stvo. 1999. N 2, 3.
3. Venecianov M. V. Jekspropriacija s tochki zrenija grazhdanskogo prava. Kazan’: Tip. Imperat. un-ta, 1891. 114 s.
4. Gubin E. P. Nacionalizacija kak instrument gosudarstvennogo regulirovanija rynochnoj jekonomiki // Ros. sud’ja. 2005. N 2. S. 42 — 46.
5. Dorofeeva Ju. A. Nacionalizacija: voprosy mezhdunarodnogo chastnogo prava: Avtoref. dis. … kand. jurid. nauk. Saratov, 2001. 23 s.
6. Mikolenko Ja. F. Nacionalizacija kak osnova vozniknovenija i pravovogo rezhima gosudarstvennoj socialisticheskoj sobstvennosti // Pravovedenie. 1961. N 2. S. 128 — 132.
7. Sklovskij K. I. Sobstvennost’ v grazhdanskom prave. M.: Statut, 2010. 893 s.
8. Sopova A. Shedevr russkogo moderna mozhet ischeznut’ // Izvestija. 2012. 3 avg.
9. Tak zdanie univermaga «Moskva» puskaetsja s molotka iz-za dljawejsja neskol’ko let procedury bankrotstva kompanii (Dulenkova A. Univermag «Moskva» prodaet svoe istoricheskoe zdanie) // Izvestija. 2012. 3 avg.
