(Лазутин Л. А.) («Российский юридический журнал», 2013, N 3)
РАЗМЫШЛЕНИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Л. А. ЛАЗУТИН
Лазутин Лев Александрович, доктор юридических наук, профессор кафедры иностранного государственного и международного права, директор Института прокуратуры Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Сделана попытка пересмотреть сущность отрасли международного публичного права — права международной безопасности. Изменившаяся геополитическая обстановка в мире требует нового подхода к оценке не только универсальной системы коллективной безопасности, но и региональной. Многие правовые институты этой отрасли права прекратили существование, а некоторые практически не выполняют свои функции. Произошло слияние права международной безопасности с международным уголовным правом и рядом других отраслей. Об этом свидетельствуют источники, нормы которых относятся к обеим отраслям, что затрудняет выделение кодификационных норм права международной безопасности.
Ключевые слова: право международной безопасности, международное право, вооруженные конфликты.
Thoughts on the law of international security L. A. Lazutin
Attempt is made to reconsider the nature of branch of international public law — the law of international security. The changed geopolitical situation in the world demands a new approach to the assessment of the universal and regional systems of collective security. Many legal institutions of this branch of law ceased to exist and some almost do not perform their functions. There was a merger of law of international security and international criminal law and a number of other branches. This is evidenced by the sources, which rules apply to both branches, hampering the codification of the law of international security.
Key words: law of international security, international law, armed conflicts.
Положения права международной безопасности были актуальны до конца XX в. Эта отрасль права занимала одно из ведущих мест в системе международного публичного права. В настоящее время требуется коренное переосмысление данной отрасли применительно к сегодняшней реальности, однако большинство учебников по международному праву продолжают повторять положения, которые были характерны для послевоенного периода «холодной войны». 28 июня 2000 г. Президентом РФ В. В. Путиным была утверждена Концепция внешней политики Российской Федерации. Ни одна из поставленных в ней задач не была решена. Оправдать это можно тем, что роль России в решении международных вопросов, вопреки официальным заявлениям о том, что страна «обрела полноценную роль в глобальных делах», пока очень незначительна в силу экономического состояния и военно-политической обстановки. Прекращение существования СССР, произошедшие изменения в странах Центральной, Восточной Европы и других регионах мира привели к дестабилизации в отдельных географических районах и в дальнейшем к вооруженным конфликтам. Это наглядно показало, что ни универсальная система коллективной безопасности, действующая в рамках ООН, ни региональные системы не могут существенно повлиять на такого рода конфликты, а в некоторых случаях даже способствуют их разжиганию в интересах отдельных государств. Международному сообществу навязывается гипертрофированное значение фактора силы со стороны США, которые после распада СССР остались единственной сверхдержавой (сегодня США догоняет только Китай). Бросается в глаза то обстоятельство, что все созданные после Второй мировой войны механизмы поддержания международного мира и правопорядка неадекватны вызовам и угрозам начала нынешнего столетия. Как универсальные, так и региональные международные военно-политические организации не способны существующими методами управлять мировыми кризисами и отвечать таким современным вызовам, как терроризм, наркотрафик, транснациональная преступность. Еще одним явлением, породившим международные и внутригосударственные конфликты, стал переход к рыночным отношениям, произошедший почти во всех бывших социалистических странах Центральной, Восточной Европы и СССР. Он привел к резкому снижению управляемости в государстве и расцвету криминального бизнеса. В Российской Федерации этот период называют «дикий капитализм». Все большее влияние на международную политику оказывают страны Азиатско-Тихоокеанского региона, что способствует нарастанию имеющихся и появлению новых противоречий в мире, усиливает конкуренцию в борьбе за политическое влияние с возможной военно-силовой составляющей, что проявляется в экстремистской политике КНДР. Опасным вызовом региональной и международной стабильности является рост национального и религиозного экстремизма, особенно в регионах исламского мира. На новый уровень сегодня вышла и гонка вооружений. Причем изменился и качественный уровень, и масштабы, в ряде регионов даже превысившие типовые показатели времен «холодной войны». Среди главных причин новой глобальной гонки вооружений — нарастающая дестабилизация международных отношений, а также политика США по навязыванию многим странам так называемой демократии. «Оранжевые революции» наглядно свидетельствуют об этом. Логичным выходом из создавшейся ситуации должно стать разоружение. Согласно устоявшейся терминологии «разоружение — это средство обеспечения совместных действий государств, направленных на сокращение гонки вооружений, ограничение, сокращение вооружений до уровня разумной достаточности, необходимого для обороны» <1>. Однако сегодня это остается только лозунгом. За последние двадцать лет не подписано ни одного более или менее значимого договора об ограничении или сокращении вооружений. ——————————— <1> Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации / Под ред. А. В. Опалева. М., 2004. С. 362.
Как отмечает С. В. Кортунов, «в краткосрочной перспективе будет нарастать глобальная нестабильность, порождаемая обострением традиционных и появлением новых вызовов и угроз, с одной стороны, и упадком имеющихся международных институтов региональной и глобальной безопасности (ООН, НАТО, ОБСЕ и др.) — с другой» <1>. Данный вывод вполне обоснован и подтверждается современной международной обстановкой. Как утверждают некоторые политологи, в последнее время происходит расширение субъектной сферы мировой безопасности <2>. ——————————— <1> Кортунов С. В. Современная внешняя политика России: стратегия избирательной вовлеченности. М., 2009. С. 57. <2> Современная мировая политика / Под ред. А. Д. Богатурова. М., 2009. С. 184.
На протяжении нескольких веков, начиная с Вестфальского контракта 1648 г. и утверждения принципов и норм международного права, основанных на концепциях школы естественного права, международная безопасность была почти исключительно государственно-центристской. Поэтому под международной безопасностью в первую очередь подразумевается безопасность межгосударственная. В последние десятилетия (с конца XX в.) угрозой миру признается в большей степени не развязывание войны, а такие современные реалии, как транснациональный терроризм, распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки в неконтролируемые государством общественные организации, локальные вооруженные конфликты, проходящие в отдельных странах. Так, В. М. Кулагин пишет, что в современных условиях ведущие страны существенно реформировали часть национальных армий, приспособив их к ведению антитеррористических, антиповстанческих, миротворческих операций, но основную часть национальных вооруженных сил по-прежнему составляют силы и средства ведения межгосударственных войн <1>. Отказ государств от Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. (КНДР) также является поводом для беспокойства. ——————————— <1> Современная мировая политика / Под ред. А. Д. Богатурова. С. 184.
Сегодня трудно решить, относятся отдельные преступления к международному уголовному праву или праву международной безопасности. Вот почему в учебнике «Международное право» под редакцией Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунова в качестве источников права международной безопасности выделяют договоры и конвенции, нормы которых относятся также к международному уголовному праву или сотрудничеству государств в борьбе с преступностью <1>. В. М. Кулагин пишет: «Подчеркивая новую роль негосударственных действующих лиц в системе международной безопасности, мы в политическом пылу неизбежно признаем или обходим стороной новую роль государства. Судя по всему, речь идет не просто о понижении или повышении роли государства в мировой безопасности, но и о ее изменении» <2>. ——————————— <1> Лазутин Л. А. Право международной безопасности // Международное право: Учеб. / Под ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 518. <2> Современная мировая политика / Под ред. А. Д. Богатурова. С. 186.
В учебной литературе право международной безопасности трактуется как система принципов и норм, регулирующих военно-политические отношения государств и других субъектов международного права в целях предотвращения несанкционированного применения военной силы, борьбы с международным терроризмом, ограничения и сокращения вооружений <1>. Такое определение в целом отражает сущность данной отрасли, обслуживающей, по сути, всю систему современного международного права. ——————————— <1> Лазутин Л. А. Указ. соч. С. 521.
Что касается источников, нормы которых кодифицируют данную отрасль, то их требуется уточнить. Основным документом, регламентирующим международно-правовые способы и средства обеспечения мира, является Устав ООН (гл. I, VI, VII). Мы не умаляем его прогрессивное значение, но по прошествии времени с момента его принятия стала отчетливо проявляться противоречивость концепции деятельности ООН. С одной стороны, ООН претендовала на универсальный характер; с другой — строилась как организация стран антигитлеровской коалиции, т. е. для ведения войны, а не для сохранения мира (термин «объединенные нации», закрепленный в Уставе ООН, был заимствован из англо-американской Атлантической хартии 1941 г.). С увеличением числа государств — членов ООН разделение на победителей и побежденных с соответствующим разграничением их прав и обязанностей стало ясно видно в процессе принятия решений по многим вопросам мировой политики. Министр иностранных дел РФ С. Лавров отмечал: «Необходимо достижение широкого согласия между странами — участниками ООН по реформе организации. При достижении такого согласия мы готовы поддержать любой вариант расширения (имеется в виду Совет Безопасности ООН. — Л. Л.). Сейчас такого согласия нет. Необходимо продолжить переговоры по этой теме для сохранения эффективности и легитимности ООН, включая ее Совет Безопасности» <1>. ——————————— <1> Коммерсант. 2005. 10 июня.
Важное место в комплексе источников права международной безопасности занимают взаимосвязанные многосторонние и двусторонние договоры, регламентирующие правовые аспекты обеспечения мира. Большинство этих договоров заключены в период «холодной войны», существования СССР и мировой системы социализма. В то время они играли важную роль в обеспечении международной безопасности, ограничении и сокращении вооружений, но сегодня их содержание и предмет правового регулирования мало отвечают реальному состоянию дел, эти договоры устарели. В современных условиях с учетом новых вызовов и угроз на первый план выходят договоры, которые направлены на предотвращение и пресечение международного терроризма: Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (1997 г.), Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999 г.), Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма (2005 г.), Европейская конвенция о пресечении терроризма (1988 г.) и Дополнительный протокол к ней (2003 г.), Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (2005 г.) и Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (1990 г.), Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (2001 г.) и др. Эти международно-правовые документы одновременно являются источниками права международной безопасности и международного уголовного права. Таким образом, предмет правового регулирования права международной безопасности составляют отношения, сопряженные с обеспечением международной безопасности, в том числе меры по предотвращению ядерной и любой иной войны, укреплению доверия и ослаблению военного противостояния, ограничению вооружений и разоружению, а также обеспечению эффективного контроля. В связи с тем что данные вопросы носят универсальный характер, представляется возможным предмет права международной безопасности рассматривать с учетом его собирательного характера. Соответственно, данную категорию целесообразно определить как «комплексную отрасль», т. е. отрасль, в которой нормы объединяются в особую общность путем их вычленения из других отраслей. Что касается метода правового регулирования права международной безопасности, то он проявляется через принцип равенства и одинаковой безопасности всех государств. Этот принцип конкретизируется такими понятиями, как «сбалансированность», «взаимность», «справедливость», которые нашли отражение во всех договорах и соглашениях рассматриваемой отрасли права. В современных условиях несколько изменилось толкование данного принципа, поскольку понятие «сбалансированность» носит условный характер, и элементарная человеческая логика и здравый смысл подсказывают, что даже превосходство США в ядерных средствах (разумеется, при сохранении Россией или другим государством гарантированной способности к ответному удару) не устранит в стратегическом взаимоотношении двух стран состояние «ядерной взаимозависимости», которое означает неприемлемую для обеих сторон перспективу обмена ядерными ударами. Расстановка обычных вооруженных сил в Европе после распада ОВД и прекращения существования СССР характеризуется перевесом военной мощи в пользу НАТО. Такая ситуация не имеет ничего общего с концепцией устранения силовых дисбалансов и понятиями «сбалансированность», «взаимность» и «справедливость». Между тем обеспечение международной безопасности возможно посредством сочетания взаимодополняющих факторов: безопасность отдельного государства зависит от обеспечения безопасности всех государств, безопасность всех предполагает безопасность каждого государства. Необходимость активных действий для обеспечения международной безопасности обусловливается своеобразием метода регулирования, воздействием на определенно выраженную позицию субъектов правоотношений. Современные политологи выделяют три концепции обеспечения многосторонней безопасности: коллективной безопасности (Collective Security); общей безопасности (Common Security) и безопасности на основе сотрудничества (Cooperative Security), — каждая из которых при наличии ряда общих черт обладает отчетливо выраженной спецификой <1>. ——————————— <1> Петровский В. Е. От империи — к открытому миру: о внешней политике России переходного периода. М., 2007. С. 34.
Концепция коллективной безопасности наиболее разработана в теоретическом и практическом плане. Ее особенностями являются беспрецедентный масштаб универсальности, исключая требования обязательных действий от каждого члена системы; автоматическое применение санкций в случае необходимости; поддержание членами системы статус-кво и отсутствие разногласий при потребности в реагировании на агрессию. По мнению В. Е. Петровского, «проблемы создания и функционирования систем коллективной безопасности заключаются прежде всего в том, что теория коллективной безопасности носит нормативный, а не дескриптивный характер; она предписывает, как государства-члены системы должны реагировать на агрессию, но не описывает, что происходит при этом в действительности» <1>. Наглядный пример функционирования концепции коллективной безопасности — деятельность НАТО. ——————————— <1> Там же. С. 36.
Концепция общей безопасности предусматривает подход к проблемам безопасности на основе взаимности и отказа от конфронтации. В ее основе лежит базисная посылка о преобладании общих интересов над индивидуальными. «Концепция общей безопасности, — пишет В. Е. Петровский, — скорее свод принципов, разработанных в области философии политики, нежели институционализированная система региональной безопасности» <1>. ——————————— <1> Там же. С. 39.
Базисными принципами концепции общей безопасности являются: а) отказ от использования военной силы как способа урегулирования международных конфликтов и применение ее исключительно в целях самообороны; б) отказ от традиционной стратегии достижения военного преимущества над другими государствами; в) сокращение вооруженных сил и вооружения. Концепция общей безопасности утвердилась как альтернатива традиционным представлениям о роли вооруженной силы в решении международных проблем и преодолении сложившихся стереотипов государств и коалиций по мироурегулированию. Концепция строится на балансе самоограничений, обусловленных всеобщей заинтересованностью в стабильности и совершенствовании системы. Концепция общей безопасности с середины 70-х гг. стала неотъемлемой частью общеевропейского процесса, философской основой Хельсинкского акта и других важных документов СБСЕ/ОБСЕ. Концепция безопасности на основе сотрудничества во многом схожа с концепцией общей безопасности. Безопасность на основе сотрудничества часто определяется как политико-дипломатическое сотрудничество между заинтересованными государствами в области обеспечения безопасности. Если в рамках системы коллективной безопасности государства объединяются против общего возможного (или действительного) агрессора, то концепция безопасности на основе сотрудничества исходит из принципа общего участия, при котором наличие формальных институтов необязательно, а поддержание неформального диалога представляется более уместным и эффективным <1>. ——————————— <1> Петровский В. Е. Указ. соч. С. 42.
Представленные концепции являются неотъемлемыми элементами права международной безопасности. Право международной безопасности представляет собой совокупность международно-правовых институтов различной степени эффективности и «зрелости». Например, сюда относятся институт нераспространения ядерного оружия, который имеет приоритетное значение в данной отрасли права, и институт мер укрепления доверия, который имеет субсидиарную направленность и способствует процессу ограничения и сокращения вооружения и вооруженных сил и транспарентности в военной области. Современное видение права международной безопасности должно основываться на всеобщем признании нормативного элемента принципов неприменения силы или угрозы силой, мирного разрешения споров, нерушимости границ и территориальной целостности и принципа самоопределения. Общепризнано, что межгосударственное сотрудничество, углубляя доверие и взаимопонимание между странами, укрепляет и международную безопасность.
Bibliography
Kortunov S. V. Sovremennaya vneshnyaya politika Rossii: strategiya izbiratel’noj vovlechennosti. M., 2009. Lazutin L. A. Pravo mezhdunarodnoj bezopasnosti // Mezhdunarodnoe pravo: Ucheb. / Pod red. G. V. Ignatenko, O. I. Tiunova. 5-e izd., pererab. i dop. M., 2009. Petrovskij V. E. Ot imperii — k otkrytomu miru: o vneshnej politike Rossii perexodnogo perioda. M., 2007. Pravovaya osnova obespecheniya nacional’noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii / Pod red. A. V. Opaleva. M., 2004. Sovremennaya mirovaya politika / Pod red. A. D. Bogaturova. M., 2009.
