Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 10 апреля 2002 года
Н. Н. ЗАГВОЗДКИН
Загвоздкин Н. Н., преподаватель кафедры криминалистики и уголовного процесса Владивостокского филиала Дальневосточного юридического института МВД России.
1. Наблюдаемая в России на примерах создания и реорганизации федеральных органов налоговой полиции (далее по тексту — ФОНП), внутренних дел, службы безопасности, таможенной и пограничной службы и некоторых других правоохранительных государственных структур тенденция укрепления ведомственной специализации органов предварительного расследования, нашедшая отражение в ч. 3 ст. 151 Уголовно — процессуального кодекса РФ 2001 г., представляется оправданной по следующим основаниям:
1.1. С появлением у ФОНП права проведения предварительного следствия законодательно созданы оптимальные, с точки зрения уголовно — процессуальной процедуры, условия для полноценного досудебного производства (последовательный цикл действий) — от выявления налогового преступления до привлечения лица, его совершившего, к уголовной ответственности.
1.2. Специализация подразделений системы ФОНП РФ как нового органа предварительного расследования создает благоприятные возможности, позволяющие повысить профессионализм сотрудников, результативность раскрытия, расследования, предупреждения и пресечения экономических преступлений, в том числе совершаемых в сфере налогообложения, ведомственный монополизм в борьбе с которыми объективно невозможен и вреден.
1.3. Уголовно — процессуальная специализация ФОНП способствует установлению многообразных по содержанию (правовых, организационных, информационных) специфических внешних связей с налоговыми, иными контролирующими и правоохранительными органами России, оказывает положительное влияние на координацию их деятельности.
1.4. Специализация создает оптимальные условия для развития и обогащения внутренних связей между административным (документально — проверочным), оперативно — розыскным и уголовно — процессуальным направлениями деятельности ФОНП, для внутриведомственного взаимодействия между органами расследования, оперативными и иными подразделениями и службами.
Однако с высокой степенью вероятности предполагаемое создание и функционирование в РФ единого вневедомственного следственного аппарата (Федеральной службы расследований) невозможно представить без специализации и взаимодействия с органами дознания, иными правоохранительными и контролирующими органами.
2. Исследование проблем предварительного расследования, осуществляемого ФОНП, позволяет констатировать противоречивые, как позитивные, так и негативные явления и тенденции в правовом регулировании и в правоприменительной практике.
2.1. Комплексный характер функционирования ФОНП по трем основным взаимосвязанным направлениям (оперативно — розыскное, документально — проверочное, уголовно — процессуальное) объективно предполагает необходимость системного (межотраслевого) подхода к анализу правовой регламентации обозначенных направлений и изучения не только уголовно — процессуального, но и смежных с ним отраслей законодательства, с учетом их специфики и взаимосвязей, сочетания единства и дифференциации в регламентации процедурных (процессуальных) аспектов деятельности, с целью выявления и использования положительного нормотворческого опыта, устранения пробелов и коллизий в законодательстве.
Уголовно — процессуальная деятельность ФОНП обладает множеством специфических черт (подследственность, возбуждение уголовных дел по материалам налоговых органов и в отношении конкретных лиц, широкое использование специальных познаний, акты документальных проверок и иные документы как превалирующие источники доказательств, особенности предмета доказывания и привлечения лица в качестве обвиняемого, обеспечение возмещения материального ущерба, возможность прекращения дела в связи с деятельным раскаянием и др.), изучение которых позволяет обогатить теорию уголовного процесса и практику дознания и предварительного следствия, сформулировать рекомендации по совершенствованию уголовно — процессуального и иного законодательства.
Многие нормативные положения Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции», Налогового кодекса РФ и иных законов представляют научную и практическую ценность с точки зрения продуманной регламентации правовой процедуры, полномочий должностных лиц, их обеспеченности мерами правового принуждения и должны быть учтены при изменении и дополнении нового УПК РФ, что представляется неизбежным.
Исследование подзаконных ведомственных нормативных актов (приказов) ФОНП России, регламентирующих деятельность подразделений дознания и предварительного следствия, позволяет констатировать такие положительные явления, как, например, меры по обеспечению процессуальной независимости и самостоятельности следователя; курирование следственной службой специализированных подразделений дознания; рациональное организационно — структурное построение; разумное распределение компетенции, полномочий, ответственности между руководителями и исполнителями; удовлетворительный уровень взаимодействия и межведомственной координации с иными правоохранительными и контролирующими органами; развитие собственной ресурсной (в том числе экспертной) базы.
2.2. Анализ действующих кодексов, нового УПК, федеральных законов и подзаконных нормативных актов приводит к выводам о несоблюдении системного (межотраслевого) подхода к законотворческому процессу, о наличии логически противоречивых, взаимно несогласованных, ведомственно ориентированных, неэффективных норм, негативно влияющих на уголовно — процессуальную деятельность органов предварительного расследования в целом и федеральных органов налоговой полиции в частности.
Создание и развитие следственной службы в ФОНП, происходящее по аналогии с генезисом следственных подразделений органов внутренних дел, неизбежно порождает негативные последствия, пагубно влияющие на уголовно — процессуальное направление их деятельности. В качестве таковых следует назвать отсутствие единого правового статуса следователя (который, по нашему мнению, должен быть закреплен в федеральном законе), фактическое подчинение органам дознания (ст. 40 УПК РФ), зависимость от ведомственных (корпоративных) интересов и влияний, недостаточную обеспеченность процессуальной самостоятельности и независимости следователей, превалирование фискальных функций над правоохранительными, предоставление неоправданных привилегий, отставание от процессов реформирования следственных подразделений, происходящих в органах внутренних дел, и другие.
3. Наиболее распространенной и адекватной формой расследования налоговых и связанных с ними экономических преступлений, учитывающей их повышенную сложность, является предварительное следствие.
Дознание в виде неотложных следственных действий (ст. 119 УПК РСФСР) по налоговым преступлениям сохранено под другим названием в УПК РФ (ст. 157), но в практической деятельности должно быть сведено к минимуму. Это обусловлено, во-первых, экстраординарностью самой формы расследования; во-вторых, наличием в территориальных органах налоговой полиции следователей, которые призваны давать оценку качеству собранных органами дознания первичных материалов; в-третьих, повышенными требованиями нового УПК (ст. 41) к профессиональным качествам дознавателей и начальников органов дознания.
Дознание в виде полного расследования (ст. 120 УПК РСФСР, гл. 32 УПК РФ) не вполне отвечает специфике расследуемых преступлений. Но и изъятие упрощенной процедуры расследования из УПК противоречило бы тенденции дифференциации форм уголовного судопроизводства и повлекло бы нерациональный отказ от использования реальных ресурсов и потенциальных возможностей органов дознания. Незначительные процедурные отличия от предварительного следствия актуализируют проблему уравнивания процессуального статуса следователей и дознавателей. Временным организационным решением проблемы может быть слияние следственных подразделений и специализированных подразделений дознания федеральных органов налоговой полиции в единую службу расследования.
4. К перспективам взаимодействия органов предварительного расследования налоговой полиции с правоохранительными органами иностранных государств относятся:
4.1) упрощение уголовно — процессуальной процедуры оказания правовой помощи по указанным категориям уголовных дел между государствами — участниками Содружества независимых государств (СНГ) путем ее децентрализации, делегирования соответствующих полномочий заместителям Генерального прокурора РФ в федеральных округах, прокурорам приграничных субъектов РФ и направления поручений непосредственному исполнителю;
4.2) развитие договорно — правовой базы сотрудничества с правоохранительными органами приграничных регионов иностранных государств (например, дальневосточные субъекты РФ — провинции КНР);
4.3) нормативное закрепление по аналогии с ч. 3 ст. 376 УПК РФ и использование телекоммуникационных средств (Интернет, видеоконференц-, факсимильная и модемная связь, электронная почта).
5. Функционирование следственных подразделений в ФОНП следует считать оправданным лишь как временный этап на пути создания единого вневедомственного следственного аппарата (Федеральной службы расследований), вызванный системным кризисом отечественных следственных служб, назревшей необходимостью специализации в расследовании преступлений, совершаемых в сфере налогообложения. Образование следственной службы в системе ФОНП не только формально противоречит Концепции судебной реформы в РФ, но и реально порождает многочисленные негативные последствия, преодоление которых стало целью реформы, проводимой в аналогичных подразделениях органов внутренних дел.
6. Ведомственный контроль начальников следственных отделов в ФОНП (и в других ведомствах) оправдан. Расширение их процессуальных полномочий в УПК РФ (п. 2 ч. 1 ст. 39) необходимо было совместить с одновременным расширением права следователя по обжалованию письменных указаний прокурора и начальника следственного отдела как в части перечня вопросов ч. 3 ст. 38 (например, об отказе прокурора дать согласие на возбуждение уголовного дела), так и ч. 4 ст. 39, в том числе права представить письменные возражения не только к соответствующему прокурору, но и в суд.
7. В сфере прокурорского надзора перспективным представляется создание в прокуратурах субъектов РФ специализированных отделов (отделений, групп) по надзору за исполнением налогового законодательства, дознанием, предварительным следствием и оперативно — розыскной деятельностью ФОНП.
Согласование с прокурором постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого нуждается, по нашему мнению, в законодательном оформлении, так как соответствует функции уголовного преследования и способствует реализации следователем полномочий, предусмотренных ч. 3 ст. 38 УПК РФ (процессуальная независимость).
8. Криминалистически значимыми перспективами развития ФОНП являются, во-первых, совершенствование методики расследования экономических, в том числе налоговых, преступлений; во-вторых, создание в налоговой полиции и налоговых органах автоматизированных информационных систем (АИС) с базами данных о налогоплательщиках, к которым получат доступ иные правоохранительные и контролирующие службы.
