КРАТКИЙ КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ИЗМЕНЕНИЙ В ТРУДОВОМ КОДЕКСЕ БЕЛАРУСИ ОТ 20 ИЮЛЯ 2007 Г.: ШАГ ВПЕРЕД И ДВА ШАГА НАЗАД
В. И. КРИВОЙ
Кривой В. И., доктор юридических наук, председатель общественного объединения «Сообщество трудового права» Беларуси.
1. Общие вопросы
Трудовой кодекс Республики Беларусь подписан Президентом Республики Беларусь 26 июля 1999 г. и вступил в силу с 1 января 2000 г. Отмечу, что это событие произошло на полтора года раньше принятия Трудового кодекса Российской Федерации. Появление Трудового кодекса ознаменовало начало нового этапа в развитии правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений в Республике Беларусь — этапа, призванного, с одной стороны, перенести значительное количество трудоправовых норм на уровень Кодекса, а с другой стороны — упорядочить все иные нормативные правовые акты и привести их в соответствие с Трудовым кодексом как актом большей юридической силы. В данном направлении за истекшие 7 лет немало сделано, в частности: в развитие Кодекса принято свыше 100 нормативных правовых актов; по целому ряду его положений сформировалась единообразная судебная практика, нашедшая отражение в решениях и постановлениях Конституционного Суда и Пленума Верховного Суда; трудовые отношения совершенствовались и на локальном уровне. Подавляющее большинство положительных и отрицательных новелл в Трудовом кодексе по сравнению с прежним законодательством нашли отражение в постатейном Комментарии к нему из 11 книг, выпущенном в 2000 — 2001 гг. под руководством автора этих строк (Минск: Технопринт).
2. Количественная оценка
20 июля 2007 г. Президентом страны подписан Закон, в котором произведена массовая переработка Трудового кодекса: изменениям подверглась 221 статья (то есть почти половина Кодекса), в том числе исключено 2 главы и 68 статей, 37 статей дано в новой редакции, добавлено 4 новых статьи. Теперь главный трудовой закон Беларуси состоит из 401 статьи вместо прежних 465. Таким образом, в частности, наш Кодекс стал меньше российского (содержит на сегодня 432 статьи) по количеству статей на 31 статью, в то время как до изменений был больше на 23 статьи. По знакам же белорусский ТК (338 797) стал меньше российского (574 196) свыше чем на 235 тыс. знаков, тогда как до изменений разница составляла 216 тыс. знаков. В процентном отношении Трудовой кодекс Беларуси стал меньше российского собрата на 49%, то есть практически в 2 раза.
3. Содержательная оценка
В содержательном плане основные изменения сводятся к нижеследующему. 1. Проведена реформа норм об отпусках, в результате которой, в частности: — увеличена минимальная продолжительность основного трудового отпуска до 24 (вместо 21) календарных дней; — регулирование дополнительных отпусков за ненормированный рабочий день и стаж работы у нанимателя с законодательного уровня перенесено на локальный и индивидуально-договорной уровни; — в статье 157 теперь отсутствует диапазон продолжительности (от 7 до 41 календарного дня) дополнительных отпусков за работу с вредными условиями труда, а решение этого вопроса полностью передано в компетенцию правительства; — исключена статья 188 о творческих отпусках. 2. Устранена примерно одна треть очевидных юридико-технических ошибок, допущенных при принятии Кодекса 26 июля 1999 г. 3. Улучшены формулировки некоторых норм. Главные же проблемы и недостатки в правовом регулировании трудовых и связанных с ними отношений остались вне поля зрения законодателя, а некоторые еще более усугубились.
4. Взаимодействие ученых, практиков и чиновников
Каково оказалось влияние на содержание этих изменений к Трудовому кодексу со стороны научных и практических работников-профессионалов в сфере трудовых и связанных с ними отношений? В целом скажу, что оно получилось весьма ограниченным, хотя подчеркну, что ученые и практики не проявили безразличия к законопроекту, а активно высказывали свое мнение и доводили его до законотворческих органов в течение четырех лет нахождения законопроекта в парламенте, в частности по результатам международных научно-практических конференций: «Трудовой кодекс Республики Беларусь: настоящее и будущее» (22 — 23 мая 2003 г. на юридическом факультете БГУ); «Пять лет Трудовому кодексу Республики Беларусь: опыт применения, проблемы и перспективы» (25 — 26 ноября 2004 г., ГУО «Минский институт современных технологий и маркетинга», юридический факультет БГУ и Сообщество трудового права); «Современные проблемы трудового права и права социального обеспечения» (проведена теми же организаторами 22 — 23 июня 2006 г.). Их материалы, включая тезисы выступлений и принятые рекомендации, опубликованы в журнале «Промышленно-торговое право» (2003. N 3; 2005. N 6; 2006. N 5). Помимо этого научная апробация законопроекта была осуществлена на заседаниях кафедры трудового права Минского института современных технологий и маркетинга и гражданского процесса и трудового права юридического факультета БГУ. Практическая же апробация проводилась в основном в группах специалистов кадровых служб и юрисконсультов, проходивших повышение квалификации и переподготовку в Минском институте современных технологий и маркетинга, которым в то время руководил автор данной статьи. По результатам этих апробаций в парламент, Администрацию Президента Республики Беларусь, Министерство труда и социальной защиты и другие компетентные государственные органы направлялись рекомендации, заключения и обращения, в которых содержался главный вывод: законопроект требует существенной доработки с участием не только чиновников и депутатов, но и ведущих в стране ученых и практических работников. По ряду вопросов ученым и практикам удалось «достучаться» в чиновничьи кабинеты, и определенные позиции законопроекта претерпели существенные изменения в лучшую сторону, а его объем уменьшился с двух третей (первоначально предполагалось изменить почти 300 из 465 статей Кодекса). В то же время многие некачественные положения законопроекта были реализованы в жизнь при откровенном (а порой и демонстративном) игнорировании обоснованных предложений ученых и практиков в сфере трудовых и связанных с ними отношений и непривлечении их в состав различных групп, совещаний, заседаний, особенно на завершающих стадиях прохождения законопроекта.
5. Нерешенные проблемы и предложения по их устранению
Сейчас целый ряд новелл в Трудовом кодексе приходится называть неудачными, нелогичными и противоречащими доктрине трудового права. Вкратце остановлюсь лишь на некоторых концептуальных позициях. Во-первых, нормотворческими органами не восприняты Рекомендации упоминавшейся выше представительнейшей международной научно-практической конференции по трудовому праву, проведенной в июне прошлого года, в которых предлагалось дать поручение о разработке Национальной программы совершенствования трудового законодательства и ее научном обеспечении на период до 2015 г. Нынешняя же практика, когда план законопроектных работ утверждается на год в начале того же года, однозначно не позволяет готовить качественные законопроекты, особенно такие объемные, как обсуждаемый. Во-вторых, произошел очевидный отход от ранее объявленной государственной линии на кодификацию, ибо Трудовой кодекс уменьшился на 68 статей, то есть на 15%. Более того, вместо увеличения числа его норм прямого действия произошло их уменьшение за счет переноса акцента на более низкий уровень (обычного закона, постановления правительства, ведомственного акта). Сказанное относится, в частности, к таким важным статьям Трудового кодекса, как статьи 58 — 59 о минимальной заработной плате и ее индексации, а также статья 229 о расследовании и учете несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, в которых не осталось ни одной нормы прямого действия. В-третьих, в данной же связи обращу особое внимание на то, что вместо совершенствования одним коротеньким абзацем была уничтожена (исключена) глава 38 ТК, состоящая из 51 статьи, об ответственности за вред, причиненный жизни и здоровью работников, связанный с исполнением ими своих трудовых обязанностей. В-четвертых, путем небольшой комбинации в статье 224 ТК (исключены слова «социальное» и «социальному») у нас в стране создана правовая основа для полного перевода страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на частно-коммерческий уровень. Получается необъяснимый парадокс: при обычных заболеваниях (включая насморк, сифилис или алкоголизм) работник подлежит государственному социальному страхованию, а в случае смерти или получения увечья в результате несчастного случая на производстве страхование будет уже и не государственным, и не социальным, а лишь частно-коммерческим. А вдруг этот частно-коммерческий страховщик убежит со страховыми платежами за границу или «расфуфырит» деньги куда ему заблагорассудится (на офисы, машины и т. п.)? Кто будет тогда платить калекам и семьям работников, погибших на производстве? Вспомним, что требование о социальном страховании от несчастных случаев на производстве было одним из основных, с которыми совершались революции в России в начале XX века. В-пятых, в Трудовом кодексе появились нормы, не имеющие отношения к его предмету, например огромная (более страницы текста) новая статья 221.1 с названием «Государственное управление охраной труда», в которой говорится о полномочиях различных государственных и местных государственных органов. По логике законотворцев получается, что нам нужно будет «вгонять» такого же типа статьи практически во все главы Трудового кодекса по схеме «Государственное управление»: «заработной платой», «рабочим временем», «отпусками» и т. д. и т. п. Но тогда это будет уже не Трудовой кодекс, призванный регулировать трудовые и связанные с ними отношения с участием нанимателей и наемных работников, а кодекс о каком-то управлении чем-то. Кстати, подобным недостатком страдает и Трудовой кодекс Российской Федерации, содержащий «инородную» статью с вышеуказанным названием. В-шестых, внесенные изменения не устранили многочисленные противоречия между Трудовым кодексом и так называемым контрактным законодательством, действующим на основании Декрета Президента от 26 июля 1999 г. N 29, который (в отличие от Трудового кодекса) допустил безграничное использование срочных трудовых договоров с любыми категориями работников. В-седьмых, изменения практически не затронули раздел Трудового кодекса о коллективных трудовых отношениях, хотя там имеется немало проблем, на которые, в частности, обращала внимание Международная организация труда и которые явились основанием для введения международных экономических санкций против Беларуси. Между тем целый ряд этих проблем можно было устранить без какого-то ущерба для имиджа Беларуси. В-восьмых, в Трудовом кодексе не сделано ни единой подвижки в направлении учета в трудоправовых нормах специфики малого бизнеса, включая самый мелкий его сегмент — индивидуальных предпринимателей. А ведь именно этот сектор является важнейшим двигателем в любой стране с развитой рыночной экономикой. В-девятых, в Трудовом кодексе осталось множество очевидных юридико-технических ошибок, которые не делают чести белорусским законотворцам. Возникает извечный вопрос: «Что делать?» Сидеть сложа руки и ждать, когда чиновники самостоятельно «родят» изменения к Трудовому кодексу, подобные произошедшим? Или действовать? Полагаю, нужно идти по второму пути и продолжать «пробивать» позицию, высказанную учеными и практиками на вышеупомянутой конференции 2006 г., в том числе путем обращений к соответствующим государственным органам с предложением разработать и утвердить долгосрочную (хотя бы до 2015 г.) Национальную программу совершенствования трудового законодательства и его научного обеспечения. Это актуально не только для Беларуси, но для Российской Федерации, где трудоправовых сил, включая научные, неизмеримо больше. Главной стратегической целью вышеуказанной Национальной программы целесообразно определить постоянное и систематическое совершенствование трудового законодательства с учетом современного состояния экономики и общества, а также перспектив их развития. Обусловлено это тем, что обслуживаемый названным законодательством наемный труд наряду с частной собственностью и предпринимательством относится к числу фундаментальных социально-экономических основ современной цивилизации. С учетом современного состояния экономики и общества и перспектив их развития, а также планов государственных органов Республики Беларусь (в первую очередь Программы социально-экономического развития на 2006 — 2010 гг. <1>) имеет смысл включить в вышеуказанную долгосрочную Национальную программу совершенствования трудового законодательства и научного его обеспечения научно-практическую разработку нижеперечисленных важнейших стратегических направлений. ——————————— <1> См.: Указ Президента Республики Беларусь от 12 июня 2006 г. N 384 «Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006 — 2010 гг.» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 19 июня 2006 г. N 92, 1/7667.
1. Устранение очевидных недостатков действующего Трудового кодекса и изменение норм, которые не вызывают сомнений как у государственных служащих, так и у научно-практической элиты. 2. Глобализация современного мира, переход к постиндустриальному информационному обществу <2>. ——————————— <2> См. об этом, в частности: Лушников А. М. Глобализация и трудовые права человека. Промышленно-торговое право. Минск, 2005. N 6. С. 23 — 25; Лушникова М. В., Лушников А. М. Очерки теории трудового права. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2006. С. 103 — 121.
На данное направление прямо обращено внимание во введении к Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006 — 2010 годы. 3. Содействие малому и среднему бизнесу как составляющая, с одной стороны, противостояния глобализации, а с другой — «подпитывания» ее. На это направление, исключительно важное для рыночной экономики и обслуживающего ее трудового права <3> любого государства, специально обращено внимание в Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006 — 2010 гг. ——————————— <3> См.: Куренной А. М. Трудовое право на пути к рынку. М.: Дело, 1997.
В настоящее же время в Трудовом кодексе нет ни одной нормы, обеспечивающей специфику наемного труда в указанном бизнесе, хотя такие предложения при подготовке первоначального проекта этого закона вносились <4>. ——————————— <4> Кривой В. И. Кодификация законодательства о труде Беларуси. Минск: БКЦ «Профессионал», 1997. С. 17 — 18.
4. Постоянное развитие человеческих ресурсов в сфере труда, прежде всего в сферах профессиональной подготовки (включая обучение непосредственно у нанимателей), повышения квалификации и переподготовки. Бурный научно-технический прогресс и переход от индустриального к постиндустриальному обществу повлекли существенные противоречия между состоянием техники и технологий и уровнем профессионализма работников, быстрый моральный износ качества рабочей силы. Эти обстоятельства учтены во введении к Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006 — 2010 гг., где особо обращено внимание на то, что мировые процессы будут определяться превращением экономик отдельных стран (включая, естественно, Беларусь) в элементы единого мирового хозяйства с постепенным переходом к новой экономике, основанной на знаниях. В таких условиях необходимо совершенствовать систему профессионального обучения работников, которая бы обеспечивала постоянное, со все уменьшающимися периодами обновление их знаний и навыков и тем самым превращение трудового договора в договор труда и обучения, содержащий нормы как трудового, так и административного права <5>. ——————————— <5> См.: Киселев И. Я. Сравнительное трудовое право: Учебник. М.: ТК «Велби»; Проспект, 2005. С. 162 — 172; Лушникова М. В., Лушников А. М. Указ. соч. С. 129 — 130, 179 — 224.
5. Кадровый менеджмент как специфическое воздействие трудового права на микроэкономику, расширяющее социальное назначение этого права <6>, в первую очередь благодаря все возрастающей «настройке» на внутренне-личностную составляющую труда (моральную удовлетворенность через совершенствование, признание, самореализацию и т. п.). ——————————— <6> Киселев И. Я. Судьбы трудового права в XXI веке // Вопросы трудового права. 2006. N 5. С. 13; Лушникова М. В., Лушников А. М. Указ. соч. С. 106 — 112.
Существовавшая еще в глубине веков очевидная формула «кадры решают все» (естественно, если эти «кадры» лучшие или самые квалифицированные) становится все более востребованной (и уже почти ни у кого из определяющих трудоправовую политику ученых не возникает сомнений по этому поводу) для решения поставленных жизнью социальных задач в современный период. Однако трудовое право пока не сказало значимого слова в данном направлении, хотя основополагающие начертания были даны уже двадцать лет назад виднейшими учеными-трудовиками <7>. ——————————— <7> Пашков А. С., Ротань В. Г. Социальная политика и трудовое право. М.: Юридическая литература, 1986; Пашков А. С., Иванкина Т. В., Магницкая Е. В. Кадровая политика и право. М.: Юридическая литература, 1989.
Ни в советские времена, ни в современный период подготовки для получения высшего или среднего специального образования по реально существующей практически в любой организации профессии или специальности, которую можно приблизительно назвать «кадровая работа или менеджмент», не проводилось. Появляющиеся же ростки <8> пока единичны и нуждаются в серьезной поддержке со стороны как государства, так и солидного бизнеса. ——————————— <8> См., в частности: Трущенко Е. Кадры решают все // Кадровик. Управление персоналом. 2006. N 4. С. 58 — 61; Трущенко Е. Я б в кадровики пошел, пусть меня научат // Там же. 2006. N 6. С. 60 — 62.
6. Единство и дифференциация (стабильность и гибкость) — универсальный способ учета в трудовом праве специфики отношений, отличающихся от обычных в силу наличия устойчивых объективных и субъективных факторов, в том числе при совершенствовании имеющихся и создании новых атипичных форм занятости. На основе этого направления, используя уже проведенные и будущие научные исследования <9>, в частности, должен подвергнуться существенной переработке раздел III Трудового кодекса «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников». ——————————— <9> См., например: Головина С. Ю. Правовое регулирование труда отдельных категорий работников. М.: Дело, 2003; Чичина Е. В. Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников с ослабленной трудовой связью с нанимателем: Автореферат диссертации кандидата юридических наук: 12.00.05. Минск: Национальная академия наук Беларуси, 2005; Кривой Я. В. Правовое регулирование заемного труда: международно-правовой, сравнительный и национальный аспекты: Автореферат диссертации кандидата юридических наук: 12.00.05. М.: МГЮА, 2006.
7. Все большее согласование национального трудового права с международными трудовыми стандартами, представляющими собой «плод тщательного отбора наиболее ценных и универсально значимых норм и положений национальных систем трудового права» <10>. ——————————— <10> Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право. М., 1999. С. 448.
Глубокий теоретический и прикладной анализ проблем международного трудового права позволит использовать достижения мировой науки и практики в правовом регулировании трудовых отношений в нашей стране <11>. Естественно, что при этом должны учитываться национальные, экономические, правовые, культурные и иные особенности. ——————————— <11> Трудовое право России. СПб., 1993. С. 45 (автор главы — Пашков А. С.); Кривой В. И. Международная организация труда и международное трудовое право (к 80-летнему юбилею МОТ) // Правоведение. 1999. N 3. С. 192.
Заодно могли бы быть сняты если не все, то целый ряд проблем, возникших у государственных органов Беларуси с Международной организацией труда по вопросам регулирования коллективных трудовых отношений. 8. Гармонизация трудового законодательства Беларуси и России в рамках Союзного государства. В данном направлении очень важно привлечь имеющиеся научные силы к созданию и реализации Программы совместной деятельности по дальнейшему сближению законодательства в социально-трудовой сфере и уровней социальных гарантий граждан Беларуси и России на 2006 — 2009 гг., предложение о разработке которой было одобрено Постановлением Совета министров Республики Беларусь от 26 июня 2006 г. N 805 и распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 743-Р <12>. ——————————— <12> Беларусь и Россия сближают законодательство // Кадровик. Управление персоналом. 2006. N 7. С. 8.
Особую актуальность рассматриваемое направление имеет в связи с принятием в России масштабных изменений и дополнений к Трудовому кодексу <13>. ——————————— <13> Федеральный закон Российской Федерации от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 3 июля 2006 г. N 27. Статья 2878.
В предлагаемой Национальной программе совершенствования трудового законодательства и научного его обеспечения до 2015 г. целесообразно предусмотреть и при ее реализации осуществлять следующие основные содействующие тактические мероприятия: — предварительную разработку концепции Программы в целом, а также концепций совершенствования трудового законодательства по каждому из названных выше основных направлений; — опору на кодификацию, что даст возможность, в частности, использовать ее положительные стороны (концептуальную стройность, увязку понятийного аппарата и др.), не допуская «растаскивания» трудоправовых норм по отдельным законам; — не массированное и разовое (как сейчас), а поэтапное осуществление изменений в трудовом законодательстве по направлениям и институтам, по которым имеются соответствующие качественные наработки; — целевые научно-исследовательские работы; — выдачу тем и подготовку кандидатских и докторских диссертаций, в первую очередь по юридическим и экономическим специальностям; — комплексно-одновременную системную разработку изменений законодательства (Трудового кодекса и развивающих его подзаконных актов); — обобщения практики применения трудового законодательства по соответствующим направлениям (судебной, государственной инспекции труда, государственной службы занятости, профсоюзной и др.); — научную апробацию проектов нормативных правовых актов на профильных кафедрах ведущих учебных заведений и на ежегодных международных и республиканских научных и научно-практических конференциях; — практическую апробацию планируемых изменений в законодательство о труде в системе повышения квалификации и переподготовки кадров, а также на специальных семинарах-совещаниях, проводимых государственными органами; — регулярную экспертизу (национальную, зарубежную, международную) проектов нормативных правовых актов о труде; — взаимодействие с социальными партнерами; — подготовку общественного мнения к изменениям в законодательстве, в первую очередь через средства массовой информации; — научно-практическое сопровождение проектов новых нормативных правовых актов на всех стадиях их прохождения вплоть до принятия; — введение в действие значительных изменений в трудовое законодательство не ранее полугода после их официального опубликования для изучения правоприменителями и недопущения нарушений законодательства по незнанию. Будем надеяться, что в конце концов как белорусские, так и российские законодатели придут к осознанию поднятых учеными и практиками проблем и предпримут необходимые меры для их решения.
